1、一、地方政府融资平台与地方财政风险的现状（一）地方政府融资平台的现状与特征（二）地方财政与融资平台的关系（三）融资中存在财政风险的理论分析二、地方政府融资平台的负面影响及造成的地方财政风险（一）地方政府融资平台现状的成因 （二）地方政府融资平台的负面影响（三）地方政府融资平台的财政风险分析三、改善地方政府融资平台，防范地方财政风险第三部分写具体的对策建议地方政府融资平台大量资金投入到房地产，楼市不好谁先着急？和大家一起分享中国经济8 月 13 日文章规范地方政府融资平台的对策，全文如下：一旦经济增长放缓甚至出现滑坡，或土地开发收入不尽如意，那么这些融资平台所累积的还贷压力就很容易爆发，直接冲击
2、到当地经济乃至整个国民经济的稳定发展。近期，地方政府融资平台问题引起了各方的关注。其实，这个问题由来已久，只不过随着去年超常信贷规模的后续影响不断发酵，便成为瞩目的焦点。简单的讲，所谓地方政府融资平台，是指地方政府为了规避我国预算法等法律规章对其举债的限制，按照政府意图设立的以融资为主要目的的公司，地方政府通过提供隐形担保，以土地等不动产作抵押向社会融资。地方政府融资平台取得的资金，大部分来源于银行贷款，也有一部分是来自债券市场、股票市场，以发行公司债、股票上市等方式进行融资。金融危机是地方政府融资平台大量涌现的催化剂以美国“次贷”危机为导火索的全球性金融危机，使世界各国都遭受不同程度的打击。
3、为了应对这场金融危机，我国及时实施了积极的财政政策与适度宽松的货币政策，并于 2008 年末推出 4 万亿元的庞大经济刺激计划，而其中大部分资金则需要地方政府予以资金配套，由此提高了地方政府的资金需求。地方政府的财力有限，也出于试水地方债券的目的，于是财政部代理发行了 2000 亿元的地方债券，尽管这样，却似乎仍然不能满足地方政府的资金需求。面对地方政府的资金缺口，2009 年 3 月，中国人民银行和中国银监会联合发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见，其中提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道
4、”。这个意见的出台，无疑为地方政府大力发展融资平台提供了政策依据。在金融危机背景下，为了拉动当地经济增长，也为了弥补地方政府的财力缺口，在中央相关政策的支持下，地方政府融资平台如雨后春笋般涌现出来。客观地讲，这些融资平台的存在，在一定程度上缓解了地方政府的财政压力，为地方政府的大规模投资提供了财力支持。由于投资需求也是内需的重要构成，因此，地方政府通过融资平台融资，相应地也就扩大了内需，不仅改善了当地的基础设施供给，同时也拉动了当地的经济增长，在积极应对金融危机方面，取得了促进我国整体经济迅速恢复的较好效果。地方政府融资平台的主要融资渠道，是银行的信贷资金。为了能较顺利的取得贷款，地方政府甚至
5、地方人大提供了隐形担保，即出具保证还款的“承诺函”，或者以土地等有形资产作抵押等。这些信用贷款或抵押贷款，都会受制于当地经济发展的影响。如果经济持续发展，财政收入持续增加，土地价格不断上涨，地方政府融资平台的还贷压力不会太大，不过一旦经济增长放缓甚至出现滑坡，或土地开发收入不尽如意，那么这些融资平台所累积的还贷压力就很容易爆发，直接冲击到当地经济乃至整个国民经济的稳定发展。关注地方政府融资平台带来的债务风险地方政府融资平台这种形式，实际上早在上个世纪 90 年代就已存在，虽然名称不一定就叫融资平台。特别是 1997 年亚洲金融危机爆发后，随着我国当时启动了积极的财政政策，不少地方政府也采取了融
6、资平台的形式，比如城投公司，为基础设施的改善和建设提供融资渠道，同时也起到刺激经济增长的目的。而当前的地方政府融资平台，与前些年相比，具有以下几个明显的特征：（1）地方政府融资平台数量大幅增长。受宏观经济的影响，为了扩内需保增长，地方政府融资平台数量出现超常增长。有关统计资料表明，我国目前不含县（区）和乡（镇）的融资平台全国已有3800 多家地方融资机构，管理总资产达 8 万亿元，若包含各省、自治区、直辖市，全国合计 8000 多家平台公司。这么多的融资平台，必然伴随着大量的融资平台贷款。（2）地方政府融资平台贷款规模激增。在积极的财政政策与适度宽松的货币政策的带动下，地方政府融资平台积极利用
7、银行信贷来拓宽融资渠道，导致贷款数量猛增。据有关统计，2008 年 1 月底，全国各级地方政府投融资平台负债总计 1 万多亿元；而截至 2009 年底，各级政府融资平台达到 8200 个，债务余额已达 6 万亿元左右。调查表明，其中 80%为项目贷款，且绝大部分是 2009 年突然出现的。（3）地方政府融资平台的表现形式多样。融资平台是一个泛称，它既可以表现为各种类型的城投公司，作为政府进行融资的一个窗口，对政府的城市基础设施投资项目提供全方位的融资服务，并负责该投资项目的管理与运作；也可以表现为对某些特定行业进行融资的平台，比如设立针对交通、电力、农业、文化产业等的行业性融资平台。从盈利能力
8、上来划分，有的是公益性的融资平台，有的是盈利性的融资平台。各种形式的融资平台，给管理带来了相当的难度。（4）地方政府融资平台的层级下移。这一轮的地方政府融资平台热中有一个值得关注的现象，就是基层政府，如县级甚至乡（镇）级，也在搭建融资平台，出现了融资平台由省级向市、县、乡（镇）级政府下移的趋势。据有关部门的统计，现在有 70%的投融资平台是集中在区县级。从我国政府财力的纵向分布来看，越到基层，财力的可回旋余地越小，财政的承压能力越弱。由于多数融资平台难具备自我偿债能力，所以地方政府融资平台的层级下移，尤其对经济欠发达地区而言，无疑对当地政府的财政运行构成实实在在的压力，威胁到基层财政的稳定性。
9、地方政府融资平台的上述特征，带来了明显的可预见的债务风险。（1）在财政风险方面，这些融资平台的债务，是地方政府的或有显性负债。尽管我国法律明确规定地方政府不能举债，但这些融资平台的债务融资，无不是依靠地方政府提供的某种形式的“担保”来实现。这些融资平台一旦出现偿债困难，地方政府就不得不充当还贷人的角色，从而由地方政府的或有显性负债转变成地方政府的直接负债；而假如某一级地方政府出现偿债困难，其上一级政府乃至中央政府都会连带充当救助角色。有资料显示，仅就截止到去年 9 月底，地方融资平台的贷款已占政府收入的 240%。这么规模的融资平台债务，当进入偿债高峰期时，若地方政府的财政收入不能保证持续较快
10、增长，假如融资平台自身偿债困难，就不可避免地冲击到地方政府正常的财政运行，特别是让那些本已困难的基层财政陷入捉襟见肘的窘境。（2）在金融风险方面，与以前明显不同的是，在一些地方出现了各家银行竞相向地方政府融资平台贷款的现象，而且贷款条件比以往还宽松。这既与我国 2008 年底以来实施的适度宽松的货币政策有关，客观上也一定程度反映了各家银行追求贷款安全的现实。因为，毕竟企业会破产倒闭，但融资平台背后的靠山各级地方政府却不会。但是，地方政府融资平台的经营行为与一般企业又往往不同，不仅操作过程、财务信息不够透明，而且这些融资平台常存在“多头融资、多头授信”的情况，加之背后有政府的支持，银行很难对其信
11、贷资金进行追踪管控。尤其是，近两年来大量的银行信贷资金涌入地方政府融资平台，必然造成未来某个时期的密集偿债，如果这些融资平台或地方政府无法顺利偿债而爆发债务问题，将直接危及到我国银行体系的稳定性。允许地方政府发行公债或难解地方政府债务融资难题地方政府融资平台问题，实质上可归结为地方政府的债务融资问题。我国现行的预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”鉴于此，为了应对金融危机的影响，国务院同意由财政部代理发行地方政府债券，并列入省级预算管理。由中央代地方政府发债，避开了预算法的限制，可以看作是未来可能允许地方
12、政府自行发行其公债的一次前期尝试。当前有一种观点，认为地方政府为了弥补自身财力不足，也为了规避法律约束，就采取了通过融资平台这类的形式进行债务融资，由此产生的债务风险因不易暴露而难以及时察觉和防范。所以，为了防范地方政府债务融资的风险，可考虑允许一定层级的地方政府（如省级政府）发行公债，让地方政府的债务融资公开透明，也可藉此控制其债务风险。尽管这种观点提供了一种解决地方政府债务融资问题的思路，但是若付诸实践，尚需考虑以下几个因素。第一，政府支出是刚性的。只要是政府，无论是中央政府，还是地方政府，其收入与支出总是一对矛盾，收入总难满足支出需要，这已为各国的历史经验所证明。支出存在着刚性，上去了，
13、就很难再会降下来，而政府为了完成既定的社会经济发展目标，也为了建立一定时期内的政绩，也总是喜欢多支出的。为了满足支出增长的需要，政府所采取的途径有两条，其一是增加税收，其二是债务筹资。对于前者，增税不仅会遭到纳税人的抵制，还会抑制经济的发展，更何况我国的税权高度集中于中央，地方政府很难自行决定增税。所以，为了满足地方政府支出的资金需要，选择债务融资就成了一条比较合适的途径。第二，地方政府的资金需求难有上限。1994 年的分税制改革，初步形成了中央与地方的分级分税财政体制，但实际上强化了中央财政的地位，财权上收，财力层层向上集中，留给地方政府的多是些税源分散、征管难度大、收入不稳定的中小税种，而
14、地方政府承担了较多的中央政府下移的事权，纵然有转移支付，却难以满足地方政府的支出需要。因此，面对资金缺口，地方政府才有进行预算外融资活动的动因，债务融资以及常为人所诟病的土地财政才应运而生。同时，我国地方政府承担着发展当地经济的重任。经济是否发展、发展的速度如何，不仅为当地政府所重视，也是上级政府列入政绩考核的一项重要内容。在经济诱因推动而预算资金又不能满足的情况下，地方政府纷纷为经济发展的资金需求寻找解决途径，债务融资就成为选择。可是，多少资金才能满足地方政府发展经济的资金需求？答案是不确定的。我国各地经济发展不平衡，经济欠发达地区有赶超经济发达地区的诉求，而国内经济发达地区又会以国外先进地
15、区为赶超目标。这种经济发展的资金需求，恐怕不是中央允许地方政府发行一定规模的公债所能满足的。此外，我国正处于经济社会发展转型期，地方政府除经济发展有资金需要外，还有大量的社会发展的资金需求。因此，可以这样说，在很长一段时期内，我国地方政府对资金的需求是多多益善，难以确定一个上限。第三，财政机会主义不容忽视。财政机会主义指为了实现预算平衡或达到所规定的政府财政赤字和债务标准，政府利用诸如政府担保等预算外支持形式，取代政府的直接财政支出，使一些政策成本暂时得到隐藏。如果允许地方政府发行公债，受地方财力、社会承债能力等因素的因素，地方政府不可能无限制地靠发债来融资，必然会有一个发债限度。一旦有了这个
16、限度，那正如上面所分析的，就很难让地方政府的资金需求得到满意的实现。故此，财政机会主义就很可能发生在地方政府一级。为了弥补发行公债后仍存在的资金缺口，地方政府可能还会采取变通方式，绕过相关法律的约束，进行预算外的融资活动。以往的经验可供借鉴。我国预算法明确规定地方政府不能举债，但是自上个世纪 90 年代以来，地方政府的债务融资活动从未停止过，亚洲金融危机时期是个高峰，前段时期地方政府融资平台热则是另一个高峰。因此，以允许地方政府发行公债作为控制其债务风险的对策，如何防止“开了前门”而“后门关不上”的情况发生则是值得考虑的问题。寻求治理地方政府融资平台的长效机制当前我国地方政府融资平台带来的债务
17、风险，实事求是地讲，还不至于演变成债务危机。如果债务风险管控得当，将其限制在可接受的范围内，只要经济持续发展，这种债务风险即使将来也充其量只是一种风险，而不会成为债务危机。最近国务院发布的关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019 号），将有助于加强对地方政府融资平台的治理，但目前欧洲国家的主权债务危机以及美日的经济复苏不明朗，造成世界经济可能出现二次探底。若发生二次探底，那么我国又将面临拉动经济增长的局面。在这种情形下，经过治理而趋冷的地方政府融资平台不得不重新热起来并不是不可能的。我国现行的中央与地方财政体制短期内看不到有重大改变的可能，规范地方政府融资平台因此也只能
18、在这一体制框架内进行。鉴于这些融资平台的融资渠道主要来自于债务，而债务的最终偿还者主要又是各级地方政府，故此，应将地方政府融资平台的规范纳入到政府债务管理的范畴。第一，建立健全地方政府融资平台的统计体系。到目前为止，关于地方政府融资平台的债务规模，不同渠道有不同的数字，估算的数字从 5 万亿元到 8 万亿元不等，比如中金公司发布的一份报告认为，2009 年底地方政府融资平台贷款余额达到约 6 万亿至 7 万亿元，此后还将进一步上升，直到 2011 年达到峰值，为 9.8 万亿。在这些估计的债务规模当中，一个值得注意的问题是缺乏官方的权威数据统计。没有一个较为完整清晰的数据统计，就无法清楚地判断
19、读地方政府融资平台的规模到底多大，也就难以有的放矢地制定并实施长效性的规范措施。因此，作为规范地方政府融资平台的基础性工作，首先应建立健全地方政府融资平台的统计体系。这项工作应该有中央政府牵头，由财政部与人民银行、银监会负责具体落实，各级地方政府及其相关机构积极配合，分别从财政与银行两个渠道，根据融资平台的性质，按照融资平台所承担项目的公益性与非公益性的区分，进行地方政府融资平台的统计工作，以提高统计数据的匹配性和准确性。第二，实行差别性管理。如果融资平台这种形式需要继续存在的话，应结合投融资体制改革，有关方面应尽快给予地方政府融资平台以明确定位，妥善处理其与地方政府之间的利益关系，设置控制其
20、债务风险扩散的防火墙；融资平台的层级，可限制在省级和市级，原则上上应禁止县及县以下的地方政府设立融资平台，以防止融资平台过多过滥，避免债务风险不可控。地方政府融资平台按创收能力区分，可分为无创收能力的公益性的、有一定创收能力但不能自负盈亏的和可以实现自负盈亏的三种类型。对于公益性的融资平台，因其只充当融资工具而并无经营业务，将来也完全靠财政资金偿还银行贷款，应直接列为地方政府债务管理的重点。对于有部分创收能力的融资平台，应将其有创收能力的项目从融资平台中剥离出来，组建项目公司，成为一般意义上的企业，实行商业化运作，用自身的盈利来偿债；剩下的无创收能力的融资平台部分，列为地方政府债务管理的重点。
21、对于完全可以自负盈亏的融资平台，其营运收入可以偿还银行贷款，应直接改制成公司企业，走向市场进行商业化融资活动，使其与地方政府实行完全脱钩。第三，提高地方政府融资平台的透明度。增强透明度，也是规范地方政府融资平台的基础性工作。当前各地融资平台的不透明，已严重影响到对其整体债务规模和项目风险的全面评估。提高透明度的前提，是首先对地方政府融资平台的信息公开制定一套能够行之有效的透明规则，以规定何种信息必须公开、如何公开、向谁公开等，这样既有利于地方融资平台能够在公开透明的制约下良性运行，也是建设阳光政府、阳光财政的必然内容。其次，作为地方政府融资平台本身，其设立、运行、融资、项目评估与建设和管理等各
22、个环节，都应主动遵循公开透明的原则，避免“暗箱操作”所带来的监管盲区和盲目融资。再次，地方政府作为其融资平台的后台，在公开透明方面应发挥主导作用：（1）应规定所属下级政府按事先规定的内容形式有向上级政府提供其融资平台各种信息的职责；（2）地方政府应将其融资平台的各种信息，特别是债务情况，定期向同级人大报告，以便接受立法监督审查；（3）采取适当形式向社会公开披露，接受公众及市场主体的评估与监督。第四，纳入地方政府预算管理。对于负债经营的地方政府融资平台，其债务规模与还本付息情况，都应进行预算控制。每年的债务融资规模，要根据当地可支配财力的情况设置上限，防止过度债务融资；根据债务还本付息情况，建立
23、健全与当地可支配财力相适应的偿债机制，在每年的预算支出中安排一定比例的偿债基金，避免未来偿债高峰期时无足够的财力可动用；为了实行全面的预算监控，地方政府可编制债务预算，将其融资平台债务情况纳入债务预算，建立强化预算的硬约束机制。那些难以依靠自身经营来实现债务还本付息的融资平台，应是地方政府实行预算管理的重点。第五，实施法治化管理。尽管预算法规定地方政府不能举债，但事实上，中国无论哪一级地方政府，都不同程度上存在着负债行为，或明或暗地通过各种渠道规避了现行法律对地方政府负债的约束，地方政府融资平台所产生的债务风险就属此例。由于预算法的制订时间较早，难以反映当前现实情况，对其修改完善已摆上日程。因
24、此，可以借预算法修订之际，应全面具体地对包括地方政府融资平台债务在内的所有地方政府债务从法律上进行厘清和做相应规定。考虑到我国无论哪一级地方政府都不同程度上存在着负债行为的现实，在修订预算法时，需要着重考虑的一点是必须明确地界定地方政府的举债权，而不是只做笼统的规定。从现实情况看，地方政府的举债权可分为两部分，一是发行地方公债，二是借贷融资。如果仅将地方政府的举债权限指发行地方公债，那么像地方政府融资平台这类的借贷融资而形成的债务，就脱离了法治管理的轨道。而将来可能的问题是，即便赋予了地方政府以发行公债权，地方政府各种形式的借贷融资活动还可能依然存在。因此，在修订预算法时，如果允许地方政府可以
25、举债，就必须明确这种举债的范围是什么，也就是应将地方政府融资平台这类的借贷融资活动一并归入地方政府举债权的范畴，规范这类的政府负债。对于什么是地方政府负债、哪一级地方政府可以举债、如何偿还、如何处置偿债危机、债务的预算约束、地方人大在地方政府债务管理中的地位以及中央与地方在地方政府债务管理中的权限划分等做出明确具体的规定，以便有效地控制和防范地方政府债务风险路军伟 林细细：地方政府融资平台及其风险成因研究 基于财政机会主义的视角 进入专题： 地方政府 融资平台 财政机会主义 路军伟 林细细 内容提要：我国在财政体制上属行政集权下的财政联邦主义，在政绩合法性建设环境中，形成了强激励机制与软约束机
26、制的制度安排，地方政府融资平台的建设和发展是这一制度安排下财政机会主义的产物；在国际金融危机背景下，中央政府的系列应对政策进一步加剧了原有制度安排的非均衡性，致使地方政府的财政机会主义泛滥，并在融资平台的建设上出现“井喷“，融资平台风险凸现；因此，化解融资平台风险的根本性措施应是改善制度环境、扭转现有制度安排的非均衡性并进行优化。 关键词：地方政府；融资平台；风险；财政机会主义 作者路军伟，山东大学管理学院，管理学博士；（济南 250100）林细细，厦门大学财政系，经济学博士。（厦门 361005） *基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目（批准号：09YJC790171 ）。 一、问题的提
27、出 2009 年，在应对国际金融危机“保增长“的背景下，我国地方政府融资平台在数量上急剧增多，在债务融资规模上急剧膨胀，不但给金融系统造成巨大压力，而且也使本已令人头痛的地方政府债务问题雪上加霜，并给我国宏观经济运行增添了许多不确定因素。按照国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。从这个意义上讲，融资平台的债务是地方政府的或有债务。利用融资平台进行过度债务融资，将不断累积地方政府的或有财政风险，而这恰是 Hana（1998）对“财政机会主义
28、“ 的定义：过度积累或有财政风险的偏好。从这个角度看，地方政府利用融资平台公司进行债务融资的行为，是一种财政机会主义行为；而 2009 年融资平台在数量上的急剧增多，在债务融资规模上的急剧膨胀，则是地方政府财政机会主义泛滥的表现。 对此，我们不禁要问：（1）为什么我国地方政府会出现“利用融资平台举债“这一财政机会主义行为？（2）为什么我国地方政府的这一财政机会主义行为会在 2009 年短短一年内突然爆发并泛滥？为此，本文试图从财政机会主义的理论视角构建一个简单分析框架，探寻地方政府融资平台及其风险积聚背后的深层次原因，而这对于从根本上防范和化解融资平台风险具有重要的政策含义。 二、基于财政机会
29、主义的简单分析框架 世界银行高级经济学家汉诺（Hana）1998 年在“或有政府债务：藏于财政稳定性背后的风险“一文中提出了“财政机会主义“概念。她认为，政策制定者在短的政治任期内面临“ 财政赤字“等约束条件时，往往有通过预算外政策过度累积或有财政风险的偏好，以便隐藏政策成本。但汉诺并没有考察与分析“财政机会主义“的根源以及相关的制度安排等问题，而这才是财政机会主义为什么能够发生，以及在多大程度上发生的根本原因。 毋庸置疑，财政机会主义是机会主义的一种典型表现。而“机会主义“通常被置于制度经济学的语境之中，是制度经济学的一个前提性假设，是指在非均衡市场上，行动者追求收益内化、成本外化的逃避经济
30、责任的投机行为（黎民等，2007）。机会主义产生的根源在于机会主义行为源于人的逐利本性，以及信息不对称和人的有限理性给机会行为存在提供了活动空间，前者是机会主义发生的主观动机，而后者是机会主义发生的客观条件。这可以通过一个简单模型：B =f（M ，O ）进行表示，其中 B 表示机会主义行为，M 表示从事该行为的主观动机，O 表示从事该行为的客观条件，而 M 与 O 都与 B 呈现正相关关系，也即主观动机越强，发生机会主义行为的可能性越大，客观条件越是充分，发生机会主义行为的可能性越大。因此，从这个意义上讲，财政机会主义的根源在于政府及其政策制定者有其独立的利益，而由于外在制度设计与安排的不合理
31、，其在追求这一利益过程中往往能够隐藏甚至转嫁成本与风险。 机会主义的普遍存在是制度设计与安排之根本原因，反过来说，制度设计与安排的不合理将有可能诱发和强化人的机会主义动机，并为其提供客观条件。因此，我们在考察财政机会主义为什么会发生以及在多大程度上发生时，除考察政策制定者本人的关键利益与动机以外，还需重点考察该行为发生的客观条件，也就是说，现有制度安排中是否为财政机会主义的发生提供了可能。为此，我们可以从激励机制和约束机制两个方面进行考察。其中，前者决定了政策制定者的主观动机及其结构，而后者则决定了政策制定者所面临的客观约束条件；当然，对这两者的考察与分析绝不能脱离其所根植的制度环境，因为，制
32、度环境进一步对激励机制与约束机制形成影响，进而强化某种行为取向。以此为分析框架，本文试图探寻我国融资平台及其风险这一财政机会主义行为发生及泛滥背后的制度环境、激励机制与约束机制所存在的问题。 三、制度环境、制度的非均衡安排与融资平台建设 制度环境是一个广义的概念，本文中的制度环境是指激励机制与约束机制赖以产生和存在的外在因素，主要包括政绩合法性建设以及行政集权下的财政联邦主义。改革开放以来，我国的政绩合法性建设是在行政集权下财政放权改革中逐步实施和开展的。这使我国形成了一套由强激励机制和软约束机制组成的制度安排，这为财政机会主义的出现提供了可能。 （一）制度环境与强激励机制 自 1978 年改
33、革开放以来，我国执政党实行了以经济发展为核心的政绩合法性建设，希望通过发展经济改善人民生活水平取得人民的支持与信任。在政绩合法性建设环境中，政绩已经被非常细致和明确地纳入干部考核与晋升制度中。与此同时，我国在政治上属单一制国家，行政权力（特别是人事任免权）主要集中在上级政府（直至中央政府），上级政府在下一级政府领导（尤其是“一把手“）的任免上拥有绝对的权威。这种行政集权的制度环境使我国对地方政府官员“晋升锦标赛“的激励机制得以有效推行。 政绩合法性建设与行政集权使我国现有官员晋升激励机制具有这样几个特点：（1）形成了由上至下的逐级考核关系，也即上一级政府是下一级政府主要负责人（对应上文的“政策
34、制定者“）政绩的考核者以及晋升与否的裁判者；（2）绩效考核的核心内容是经济增长和发展情况，比如 GDP 增长水平等，周黎安等（2005）的经验研究表明，省级官员的升迁概率与省区 GDP 的增长率呈显著的正相关关系；（3）在同一层级上，相对绩效是官员获得晋升的基础与前提。这种激励机制是一种典型的淘汰制，官员自下而上地逐级晋升，一旦在某一级别没有得到提升，就失去了向更高级别晋升的机会。另外，随着我国地方官员晋升激励强度的不断增加，如年龄限制、任期制等，各级地方政府及其主要负责任人更加注重追求短期政绩（尤其经济增长绩效）最大化，因为，如果不能在任期内做出绩效，他们就不能在短期内获得晋升，从而也就失去
35、进一步晋升的机会甚至被淘汰。 这种“晋升锦标赛“的激励机制将关心仕途的地方官员置于强力的激励之下，于是他们极其热衷于打造“ 经济建设型“政府，且偏好通过实施“资源密集型“工程（这类工程往往是“政绩工程“）的竞争策略，向上一级政府传递有效的政绩信号。一方面这类项目投入的巨额资金能够有效带动相关产业的发展，如水泥、钢铁、矿山等，产生经济学上的投资乘数效应，推动当地 GDP 快速发展并增加就业机会；另一方面这些项目通常是城建类等基础设施工程，形象可见。但是“资源密集型“工程需要投入大量的人力、物力和财力，而这使地方政府主要负责人短期政绩最大化的努力常常陷入“资源稀缺“的窘境。因为，在行政集权下的财政
36、放权改革中，地方政府（尤其底层的地方政府）财权和事权严重不平衡。 改革开放以来，我国逐步实施了财政放权改革，但需要注意的是这种财政放权改革是在行政集权的条件下进行的，其结果必然是各级政府在收入划分上“层层上收“，而在事权上则倾向于“层层下放“，越是底层的政府，财力越是紧张。 如 1994 年的分税制改革，其重要目的是扭转中央财政收入占国家财政收入比重下降的局面，改革重心是收入的划分，但并没有根据收入划分情况相应调整各级政府的支出责任。结果造成，地方财政收入占国家财政收入比例骤然下降，具体如图 1 所示；在支出方面地方政府则承担了大量的支出责任。这次改革导致地方财政的自给能力被严重削弱，如 19
37、97 年我国省的财政自给系数为 0.54，县的为 0.5（王雍君，2000）。另外，由于体制转轨和一些历史原因，地方政府承担了大量“被动负债“，如养老金缺口、粮食企业亏损挂账等；而一些宏观政策的出台，如 “普九“、取消农业税等（这类政策被俗称为“中央政府点菜，地方政府买单“），也进一步加剧了地方政府的财政压力。然而，地方政府的财政压力并没有合法的债务融资渠道予以释放，我国预算法第 28 条明确规定：地方各级按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府财政债券。 一方面强力晋升激励机制要求短期内做出政绩，而另一方面可利用的财力资源非常有限，可以说
38、我国地方政府（尤其县市级政府）是在“压力型“环境中运行的（马骏等，2005），而这一压力必然增强其突破约束从预算外攫取资源的财政机会主义动机。 （二）制度环境与软约束机制 在我国行政集权的环境中，地方政府是典型的“向上负责“的政府，这使得除直接上级政府以外的其他主体对地方政府财政行为的约束力较差。具体来说，在我国现行体制下，外部约束主体的约束意愿和约束能力往往无法同时具备，造成约束机制软化。 在我国，对地方政府财政行为约束的主体包括：中央政府、直接上级政府、债权人以及社会公众等。我们可以从约束意愿和约束能力两个维度对外部主体的约束力加以分析。具体如图 2 所示。从约束意愿维度来看，中央政府和债权人的约束意愿最强，因为中央政府的角色决定了它是一切风险的最终承担者，而债权人则是最直接的利益相关者；但对于中央政府而言，由于地方政府数量众多以及信息不对称等原因，它不可能有足够的精力对各级地方政府的财政行为进行监督和约束，取而代之的是抽查的方式，或委托下级政府对辖区内的各级地方政府进行约束；对于债权人而言，由于地方政府在其辖区内的绝对权威以及大量的非制度性规则的存在，它不可能对地
