1、林业适合在山地发展一、平地要用来种粮、建房、修路；二、山地人口少。因为山地是集中连片的大面积林地，适合大规模经营林业；而平原土地绝大部分属于农地，只能在有限的河湖两岸、沟渠边栽植树木，不适合于林业大规模经营。林业行政执法与思考林业行政执法是指林业行政机关和法律、法规授权的组织在林业行政管理过程中，针对相对行为人，依照法定职权和程序使国家林业行政管理职能得以具体实现的活动过程。近年来，旬阳县林业局始终坚持以森林法、野生动物保护法、森林法实施条例、退耕还林条例、陕西省天然林保护条例、森林防火条例等法律法规为武器。严格执法，依法行政，适时开展专项斗争，严厉打击破坏森林和野生动植物资源的违法犯罪活动。
2、依法治林兴林取得了显著成绩。旬阳林业进入了以生态环境建设和保护森林资源为主的全新时期，进而实现了林业建设的新跨越。结合实际，笔者对旬阳林业执法工作现状问题进行剖析，并提出对策意见。一、现状。依法行政、成效明显。全县林业行政执法工作，由于领导重视，队伍稳定，措施得力，林业行政执法工作取得了明显成效，主要表现在：第一，建立机构，强化执法队伍。没有专门的管理机构和稳定的林业行政执法队伍，就难以做好依法治林兴林工作，旬阳县林业局坚持以人为本，始终把执法队伍建设摆在工作首位，根据不同的工作性质，在已有森林公安分局、资源林政股、两个森林派出所、两个木材检查站的基础上，在 28 个乡镇设天然林资源管护工作站
3、，聘用 350 余人的专兼职天保护林员，初步形成了纵横交错，较为完善的执法队伍体系，为加强领导和监督，县局成立依法行政领导小组及林业案件审查领导小组，分别确定了主管股室，日常工作承办人和集体会议制度，做到领导、管理、监督三到位，使林业执法队伍建设得到稳定和增强。同时，理顺长期多头执法乱局，确立了以森林公安为主的林业案件查处管理体制。第二，狠抓宣传，增强护林意识。加强法制宣传是搞好林业行政执法工作的首要环节，县局十分重视林业法制的宣传教育工作，一是每年出动宣传车辆，由局领导带队，深入 28 个乡镇开展保护森林资源等宣传活动。二是刷写宣传标语，竖立护林宣传牌碑 100 余个。三是连续数年以挂历为阵
4、地，在每页上都印有林业法规和政策，使之深入到千家万户。四是印发护林公告，政府封山禁牧令，防火戒严令，下发各林业广泛张贴宣传。五是与广播、电视台、报刊宣传林业法律、法规政策，收到很好的社会效果。第三，明确任务，落实执法责任。为林业法律法规的正确实施，逐步实现依法治林工作的法制化、规范化和制度化。经过认真清理，属于林业行政执法主管执行的法律、法规、规章和规范性文件，司法解释等 70 余部（件），协管执行的 8 部（件），为明确执法主体，落实了执法责任。把林业行政执法的目标责任落实到职能单位，并由局长与职能单位主要负责人签订执法责任状，实行执法过错责任追究制度，进而规范了林业执法管理和林业行政处罚权
5、限，在执法实践中做到依法行政，秉公办案，责任明确。第四，加强培训，提高执法素质。抓好培训更新知识，是不断提高执法者素质的主要途径。近几年来，县局派送森林公安干警及其他林业行政执法人员 20 余人次，参加了南京森林警校、宝鸡分校及省市等举办的更新知识和政治业务培训。使林业执法队伍素质得以不断提高，根据近几年来我县林业行政执法工作需要。县局先后举办了森林管护、林业行政执法、业务技术等各类培训 20 余次，基本做到了严格执法，依法办事，无错案、无复议被撤销，诉讼败诉案件，无违法乱纪行为，进而展示出林业行政执法，依法治林的良好形象。第五，适时开展严打整治，维护护林区平安。森林公安始终发挥维护林区稳定主
6、力军作用，以促进发展，保驾护航为已任，建立“打、防、控”一体化机制。以木材检查站、天保护林站、专兼职护林员、森林消防员、国有林场护林工作站为主体覆盖全县林区的治安联动防范体系初步确定。在此基础上，适时开展“天保行动”、“猎鹰行动”、“春雷行动”、“破案攻艰战”等专项斗争。两年来，共立案查处各类森林和野生动物违法案件 150 余起。清查出非法木材50 余立方米，查获野生动物及产品 500 余条。依法打击处理违法犯罪人员 200余人次，在办案中，坚持调查取证，严格依法办事，充分显示出保护森林资源专门机关的职能作用，为促进我县林业发展作出了积极的贡献。二、问题。有法难依、执法更难。由于林业发展中不断
7、出现的新情况、新问题，以及短期利益和影响，法律法规的不尽配套等诸多原因，林业行政执法工作也存在着一些问题。主要有：（一）商品材零指标，执法较难。从实施天保工程以来，商品材采伐已连续多年零指标，而矿产开采，重点工程建设，生态移民，扶贫搬迁等工程就必须使用木材，大多数自身没有木材，因而非法收购木材的现象时有发生。再比如各类工程建设施工未把采伐林木纳入计划，实际施工需要占用林地，采伐林木。有的进入流通销售，支持重点工程和严格林业行政执法矛盾突出，在林业行政执法上的难度和阻力较大。（二）林地管理不力，难施处罚。在山区农村以开发项目，招商引资，发展经济为由。乱采乱挖侵占林地的现象比较突出。因牵涉面广，关
8、系复杂，查处难度较大。尤其是近年来，重点工程及附属项目，临时便道、材料场、工棚搭建、采石取土等随意侵占林地，其次，实施退耕还林工程，实践中未停耕、复耕等案件、调查取证和适用法律都很困难，因而查办不力，无震慑效果。（三）法律观念淡薄，违法行政。有的部门、单位领导法律意识淡薄。在林地征占用审批过程中，不经林业行政主管部门签署审批意见，随意审批林地占用批复文件等，甚至有乱表态行为，阻碍、干与依法查处工作等。由于受部门或个人利益的驱使，有的无视法律、积极插手，直接扰乱林业依法行政和行政执法正常秩序。加之林业行政执法体制的不尽完善，掌握行政许可事项的同时又是实施行政处罚人员，行政审批人员同时又是实施行政
9、处罚人员，执法监督人员同时又是实施行政处罚人员，“放鬼是自己，捉鬼也是自己”，既是裁判员，又是运动员。不同程度地产生执法重权轻责，权责脱节，职能交叉以及执法不到位，滥用职权，以罚代刑等问题，以致在查处案件上有利争着上，无利互相推诿现象。（四）不遵守执法程序，随意施罚。本来实施林业行政处罚有严格的程序规定，否则处罚无效。但在实践中，无论是执法者，还是当事人，图省事而把本应严肃的行政执法活动当成“交易”来做。执行处罚不以法定程序，随意加收滞纳金，行政处罚法明确规定，到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额 3%加处罚款，是以法定程序进行的，不是谈交易。这些现象严重损害了林业执法形象。（五）调查取证简单化，
10、“以嘴代卷”。有的办案人员在调查取证中，忽视证据材料的充分有力与相互印证，有的连基本材料都不具备，无违法现场勘验检查材料，不绘制现场基本情况图，违法证据不提取，不拍照，不作办案笔录，“以嘴代卷”现象时有发生，即使收集材料，证据也不齐、不力、不充分，取证材料书写也不规范。（六）案件管理混乱，延时办案现象普遍存在。案件受理立案不按规范运作，受而不立，立而不查，查而不结。交办、转办甚至督办案件久拖不查或者查无结果。不销案、不移交、不报告。办案法定时限观念模糊，严重影响案件立案率，查结率。三、建议。提高素质、准确执法。（一）加强学习，提高执法队伍综合素质。要求林业执法人员认真学习森林法及相关林业法律、
11、法规、政策、文件，采取自学和参加业务培训等形式，抓好教育培训，提高执法能力。结合当前执法实践中的客观情况，每年集中安排一定的时间，采取选送到外地学习与内部培训相结合的办法，有所侧重地对执法人员进行培训，夯实自身素质，理论联系实际，认真分析并落实到本职工作中，创新思维，开拓进取，力求做到能干事，不出事。俗话说：打铁还需自身硬，只有牢牢掌握业务知识，正确规范公正执法，才能更好保护管理好森林资源，树立林业行政执法队伍的良好形象。随着国家法律法规的不断健全和完善，新的形势给林政执法提出了更为严格的要求。为提高林业执法水平，必须坚持不懈地学习法制理论，学习法律知识，熟悉掌握法律，准确适用林业法律法规和规
12、章，通过不断的学习，提高林业执法人员的素质，在实践中坚持依法行政，准确执法。（二）搞好宣传，提高群众守法意识。广泛开展森林法等法律法规的宣传活动，利用报纸、电视、广播及向群众散发林业法律、法规知识明白纸等形式，加大宣传力度，并结合“五五”普法，到村到户讲解法律知识，提高广大群众的守林护林意识，搞好宣传的同时，设立举报电话，健全监督体制，搞好普法宣传是林业建设的首要环节。森林法作为专门法律已列入普法教育的内容，要坚持不懈地抓好林业法律法规的宣传工作，通过广播、电视、专题讲座、墙报专栏、标语口号、印发资料等多种形式，广泛进行林业法制的宣传教育，真正使广大干部群众充分认识加强森林资源保护管理的重要性
13、，认识林业建设对保护和改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重要作用，做到自觉管山护林，增强法律意识，努力形成依法治林兴林的良好社会风气和法制环境。（三）严格执法，切实保护林业资源。严格依据森林法等相关法律法规的规定，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。严格按照执法程序办案，突出重点，重拳出击，严厉打击盗伐、滥伐林木、违法占用林地及毁林占地等犯罪行为。立足保护林业资源，严把采伐审批关。强化木材加工经营企业监管，保障木材流通市场秩序，促进资源合理利用。加强林地征占用管理，依法保护管理林地资源。当前，环境和生态问题已成为世界关注的热点。我国是一个少林国家，森林资源的基础还很薄弱，“局部
14、好转、整体恶化”的生态危机仍然存在。因此，保护和发展森林资源是整个林业工作的根本。必须高度重视和加强森林资源保护管理的基础建设，稳定和加强林政、森林公安、木材检查站、林业工作站等保护管理和执法队伍，支持林业执法机构依法行使职权，积极解决工作中的实际困难，切实加强林业行政执法队伍的自身建设，努力提高执法水平。加强侦查破案，查处毁林案件，是保护森林资源，维护林区安宁的首要任务，也是林业执法工作的主要体现。为此，必须坚持以森林法、野生动物保护法等法律法规为武器，始终把积极查处林业案件放在首位，坚决制止和打击乱砍滥伐、乱捕乱猎、乱收乱购、乱挖乱占、非法运输等林业违法行为，切实保护森林资源安全。建立林业
15、行政案件执法会议制度、审查制度，落实案件“四级把关”，克服行政处罚的随意性，保证执法工作的严肃、公正。案件统一由森林公安分局审查把关，查处过程中可以及时准确定性，决定处罚方式，对构成犯罪的，及时将行政案件转立为刑事案件，避免以罚代刑，降格处理现象。按照林业行政处罚程序的要求建立、健全林业执法机构及专门法制机构，统一负责林政案件的把关、审核、监督工作，统一执法标准、程序，以从根源上堵塞执法漏洞。（四）规范执法，落实责任。行政处罚法对行政执法工作提出了严格的程序规定，违反程序则行政处罚无效。因此，必须抓好执法管理和执法监督，落实林业行政执法责任。严格遵守林业行政处罚程序规定和林业行政执法监督办法的
16、各项规定，明确执法主体，落实执法责任，依法实施处罚，尤其注重执法程序，规范执法行为。对于不依法履行职责，或履行职责时故意或过失造成执法过错的，严格依法依纪追究执法人员的责任。采取明查、暗访，结合案卷评查、座谈、交流等方式，查摆、指导基层林业行政执法工作中存在的优缺点，使林业行政执法活动日趋合理。完善执法体系，规范林业行政执法行为方式。林业行政执法的手段包括行政监督、行政强制、行政奖励、林业行政处罚等。行政处罚只是行政执法手段之一，要改变目前林业行政执法等同于林业行政处罚的现象，应对行政执法的行为方式进行规范。（五）加强领导，建全制度。成立林业行政执法工作领导小组和林业案件审查、案卷评查领导小组
17、，由林业局局长任组长，森林公安分局、资源林政股等相关部门负责同志为成员，并在森林公安分局确定 1 名专职法制员，建立林政执法会议制度和案件审查制度，使林业行政执法工作有领导主管，有责任人分管，有承办机构和日常工作人员。明确简易行政处罚可由执法人员当场作出，一般案件由森林公安分局审查，重大案件报局案审会研究。加强执法制度建设，要建立首问负责制、限时办结制、一次性告知制、服务承诺制和过错追究制，做到用制度管人，用制度约束人，使行政执法不受利益驱动。要提高林业执法队伍的综合素质。通过教育、培训和资格认证等形式，使行政执法人员熟悉本部门的法律法规、执法权限、范围、种类、程序等；切实加强执法人员的资格管
18、理，经考核后持证上岗；对执法人员进行制度化的考核考评，监督其执法行为。要严格实行收支两条线管理，不以返还和奖励等方式变通补充经费，彻底改变“以收抵支”和“以罚养队”的做法。稳定山权林权，划定自留山，确定林业生产责任制一、“林业三定”1981 年 3 月中共中央国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定发布后，全国各地开展了林业“三定”工作。林业三定指的是“稳定山权林权，划定自留山，确定林业生产责任制。”二、自留山及自留山政策自留山是根据“林业三定”的有关规定划给农民的荒山、荒地。一是鼓励农民植树造林。二是根据农民烧柴用材的实际需要经营能力的大小和荒山荒地的多少就近划给社员一定数量的自留山，自留山
19、的面积一般是荒山荒地多的村多划，少的村少划，有的按亩计算，每户三至五亩，多的每户十余亩，有的按面积比例计算，自留山占村林业用地的 5到 15。自留山由农户长期无偿使用，充许继承，集体不得擅自收回或调整自留山。三、农民自用材管理农民自用材指农民生产、生活所需木材，包括农民建筑修缮房屋、仓房、圈舍、温室大棚和农具用材。农民自用材采伐范围包括农民自留山、坟林、承包或租赁“四荒”造林以及通过家庭承包形式等拥有林权证的自有林。申请自用材的农民应向所在地乡（镇）林业站提出由本人所在地村委会签属意见的书面申请，由林业站根据实际情况确定自用材数量，农民自用材每年申请一次。农民自用材采伐蓄积量在 10 立方米以
20、下的，不受采伐类型限制。设计和审批手续按有关规定执行，手续简便，只要确实是农民自用材，其采伐指标，县林业部门予以保证。四、森林采伐限额年森林采伐限额是指国家所有的森林、林木以国有林业企事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林林木和个人所有的林木以县为单位按照法定程序和方法，经科学测算编制报经国务院批准的年采伐消耗森林蓄积的最大限量。制定年森林采伐限额的原则1、用材林的消耗量低于生长量的原则。2、合理经营、永续利用的原则。经国务院批准的年森林采伐限额是具有法律约束的年采伐消耗森林蓄积的最大限量，非经法定程序批准，不得突破。国务院批准的年森林采伐限额每五年核定一次。五、森林采伐1、森林采伐限额管
21、理制度。具有森林采伐限额指标的单位或个人可以申请采伐。2、森林经营作业设计和审批制度。申请森林采伐的单位和个人在申请采伐的同时，申请具有资质的森林调查设计部门进行森林经营作业设计（如主伐、更新、改造、抚育设计等），作业设计完成后报有关部门审批。3、凭证采伐制度。森林资源管理部门根据森林采伐限额指标和审批的森林采伐作业设计，开具林木采伐许可证，森林经营单位和个人凭林木采伐证指定的采伐地点、范围、面积和采伐作业方式进行采伐作业。4、伐区监督制度。森林经营单位和个人在采伐作业时，由国有林场或乡（镇）林业站派出伐区监理、监督指导采伐作业。5、伐区验收制度。采伐作业后，由林业主管部门对其采伐作业质量、采
22、伐蓄积量、采伐面积等相关因子进行伐区验收，验收合格的签发伐区验收合格证并进行木材打号。六、如何办理木材运输手续县（区）森林资源管理部门根据森林经营单位或个人的森林采伐作业设计，伐区验收合格证、木材生产数量签发其木材销售卡片。森林经营单位或个人凭木材销售卡片到林政部门办理木材运输手续。七、如何办理林权证（一）1、申请。由本人向林权所在地林业站提出申请，填写林权登记申请表，同时提供申请人身份证明、林地林木权属来源证明。2、审核。由所属集体经济组织、村委会进行初步审核并签属意见。3、现场勘查。由乡镇林业站组织人员进行现场勘查，（林改后申请林权证的，只要原来林改的资料能满足林权发证的，可以直接作为林权
23、发证材料。）经四邻确认无误签字。林业站填写林权登记表。4、公示。将林权登记表公示 30 天。5、核发林权证。对经公示无异议的，由乡（镇）林业站将林权登记申请表、公示表、公示回执单等移交县林业局、县林业局对经审查符合发证条件的林权登记申请材料签署意见，报经县人民政府批准发证。（二）、森林资源流转的受让方办理林权证须持转让双方协议和转让方的林权证按上述规定办理。八、林农以林抵押贷款政策和办法1、用于抵押的森林资源为商品林中的森林、林木和林地使用权。2、生态公益林权属不清或存在争议的森林、林木和林地以及以家庭承包形式取得无使用权的集体林地不能抵押。3、农村信用社根据森林资产评估价值的 30以内折算贷
24、款额度。4、申请借贷金额 3 万元以下，有的县（区）5 万元以下由县（区）林业主管部门根据抵押人森林资源现状及价值审核、确认，不用评估。九、森林资源流转1、在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权利人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变林地用途。2、集体统一经营管理的林地经营权和林木所有权的流转要在本经济组织内提前公示，依法经本经济组织成员同意。3、未取得林权证书、权属不确定或有争议的，法律、法规禁止流转的森林资源不能流转。4、流转合同内容：流转双方名称或姓名、法定代表人姓名、工作单位和住址；森林、林木和林地的四至界限、面积、材种、树种、
25、林龄、蓄积量；流转的起始、终止时间；流转价款、付款方式及时间；流转双方权利、义务和责任；违约责任；双方认为应约定的其他内容，以及流转森林、林木或林地的四至界限平面图和流转时的森林资源现状分布图等。十、林地、林木权属纠纷调处（一）林权纠纷的处理方式1、当事人协商解决。经协商未达成协议或当事人一方不愿协商解决的，按照森林法规定，向有处理权的政府林权争议处理机构申请处理。2、林权争议的行政处理。林权纠纷双方当事人任何一方都有权要求政府出面解决。在正式履行行政处理程序后，由林权争议处理机构先行调解，调解达成一致意见，形成协议，双方当事人签字，由调处机构报同级人民政府备案。经调解未达成协议的，林权争议处
26、理机构应当做出处理意见书，由人民政府做出决定。3、林权争议的司法处理。森林法第十七条第三款规定“当事人对有关人民政府做出的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民政府起诉，”由法院做出最终裁决。行政复议法第六条规定：“公民、法人或者其它组织对行政机关做出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，可以依法申请行政复议。”根据上述法律规定，林权当事人对政府关于林权争议处理决定不服的，可以向上一级人民政府提出申请或向人民法院提起诉讼。是解决林权争议的必经程序。（二）林权争议一般处理范围1、村、组与个人、个人与个人的争议由乡政府
27、做出处理意见。2、村与村或村与组由乡政府提出处理意见报县政府批准。十一、人工驯养繁殖野生动物管理1、驯养繁殖。野生动物的单位和个人须申请办理驯养繁殖野生动物许可证，无驯养繁殖野生动物许可证而进行驯养繁殖野生动物的属违法行为，野生动物管理部门将依法取缔，并没收其野生动物及其产品，并处罚款。2、驯养繁殖属于国家或省重点保护野生动物的，由市野生动物主管部门审核，省以上野生动物主管部门批准发证。3、驯养繁殖属于有益或有价值的野生动物的，由县级野生动物主管部门批准发证，并报市野生动物主管部门备案。4、驯养繁殖国家重点或者省重点保护野生动物的单位和个人，凭驯养繁殖许可证向政府指定的收购单位，按照经国务院野
28、生动物行政主管部门或者其授权的单位批准或经省野生动物主管部门批准，出售国家或省重点保护野生动物或其产品。5、出售、收购有益的或者有经济价值的野生动物或者其产品的经营单位或个人，需经县以上野生动物主管部门批准。十二、征占用林地补偿1、征、占用林地补偿费用包括森林植被恢复费、林地补偿费、林木补偿费和安置补助费。2、森林植被恢复费由省林业主管部门或其委托的林业主管部门一次性收取，纳入同级预算外资金管理，专款专用。3、林地补偿费、林木补偿费、安置补助费支付给被征、占用林地的所有权人或使用人。4、林地、林木的补偿按辽宁省林业厅关于征用占用林地补偿费计算标准有关问题的通知辽林字（1995）112 号标准来
29、计算。十三、抚顺市封山禁牧管理办法1、我市抚顺市封山禁牧管理办法业经 2007 年 12 月 13 日市政府第 50 次常务会议通过， 2007 年 12 月 19 日市长签发政府令，2008 年 6 月 1 日起施行。2、本办法所称封山禁牧，是指对县（区）人民政府确定的生态区位重要、森林植被易遭破坏的林地进行封山管护，并在一定时期内禁止或者限制放牧活动的管理措施。国家公益林地、特殊保护和重点保护的地方公益林地以及商品林中的未成林造林地、幼龄林地和其它生态脆弱区域的林地为本市封山禁牧区，实行全年禁牧。 3、封山禁牧区以外的林地，在 11 月 1 日至翌年 5 月 31 日期间实行禁牧，6 月
30、1 日至 10 月 31 日可根据载畜量适度放牧。 4、国有、集体和个人所有的森林、林木和林地的封山禁牧分别由国有林场、村级组织、私营林场以及林农等森林、林木、林地的所有者和使用者负责。 十四、发展林地经济相关政策为促进林地经济发展，抚顺市政府于 2007 年 5 月印发了关于印发抚顺市加快发展现代农业若干政策的通知（抚政发【2007】14 号）。“通知”共 30 条政策，其中有 6 条涉林。即：林权证可抵押贷款发展林地经济；林地开发面积达到一定规模、具有一定典型意义，可给予一定的资金补贴：商品林地和一般保护地区公益林地，在不造成水土流失、保证生态功能的前提下，鼓励发展林地经济，对重点保护地区
31、公益林地实行有限之地开发；根据林下项目生长需要，适当放宽抚育林龄和抚育强度，发展林地经济需要的天然林抚育、疏伐和卫生伐的采伐限额优先安排并单列；疏林地和散生林木地，榛子盖度达到 40%以上，林分改造后，采用榛林垦复、补植等人工诱导行为，能够形成榛子经济林的，其林份改造限额满足需要；天然商品林、一般和重点保护地区的天然工益林冠下更新红松、云杉、冷杉，长势良好，林龄满 16 年、亩株数达到 60 株以上的，可按有关规定伐出上层林木。辽宁省政府于 2008 年九月印发了关于加快推进林业经济发展的意见（辽政办发【2008】64 号）。“意见”中明确了 2008 年至 2010 年要实施的四个方面扶持政策：实施林地经济发展扶持政策，对林地经济项目典型示范大户、具有显著牵动作用的龙头企业和有关组织将给予重点扶持；对林产品加工龙头
