1、中国食品安全监管,食品安全监管体制发展阶段,计划经济时代下的食品卫生管理体制:指令型体制(1949-1978）经济转轨时期的食品卫生管理体制:混合型体制(1979-1992）市场经济条件下的食品安全管理体制:监管型体制(1993年至今),计划经济时代下的食品卫生管理体制:指令型体制(1949-1978）,一、卫生部门负责阶段建国初期，由于当时的食品安全事件大部分都是发生在食品消费环节中的中毒事故，因此食品安全在某种意义上就等同于食品卫生，加之受到当时苏联的卫生防疫体制的影响，对于食品卫生的管理自然地落到了卫生部门的职权范围之内。,从1950年开始，我国各级地方政府开始在原防疫大队、专业防治队等
2、基础上自上而下地建立起了省、地（市）、县各级卫生防疫站，内设食品卫生科（组）。建立了有关的研究机构和专业机构，一方面结合爱国卫生运动对各种主要食品和食品企业进行卫生管理工作，同时在广泛调查的基础上曾经陆续制订许多食品卫生质量要求和卫生管理办法。到1952年底，全国己建立各级各类卫生防疫站147个，卫生防疫人员20504人。,1953年1月政务院167次会议批准在全国建立各省、市、自治区直到县级的卫生防疫站，开展食品卫生监督检验和管理工作。1954年，卫生部颁布了卫生防疫站暂行办法和各级卫生防疫站编制，该办法对卫生防疫站的职能进行了大致的规定，指出卫生防疫站的任务是“预防性、经常性卫生监督和传染
3、病管理。其业务范围和职责包括环境卫生、劳动卫生、食品卫生。,到1965年底，全国共有各级各类卫生防疫站2499个，专业防治机构822个，人员合计77179人，其中卫生技术人员63 879人;与1952年比较，机构增长了16倍，人员增加3倍多。,从管理体制上看，虽然这一时期食品卫生管理工作由卫生防疫部门负责，但由于卫生防疫机构身兼卫生防疫和卫生监督双重职能，而从机构名称就可以判断出来卫生防疫机构的工作中心在卫生防疫，卫生监督只是其次，再加上卫生监督又包括环境卫生、劳动卫生、食品卫生等多种内容，使得食品卫生监督工作在卫生防疫系统乃至整个卫生系统一直都比较边缘化，也没有成为其十分看重的核心职能。,二
4、、各部门各自监管阶段随着20世纪50年代国家对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造的结束，一套专业化分工色彩浓厚的苏联式工商业部门管理体制在1956年前后得以建立。各个部门都有自己的食品生产、经营部门，食品工商业在当时的国民经济体系中并不算是一个单独的产业，所以各部门也成为了食品卫生的主管部门。,轻工部、粮食部、农业部、化学工业部、水利部、商业部、对外贸易部、供销合作社等行业主管部门都建立了一些保证自身产品合格出厂销售的食品卫生检验和管理机构。,食品饮料、酒类、发酵制品、罐头制品、乳及乳制品、糖及糖制品、饮料、食品添加剂等产品生产企业的主管权都归属于各级轻工业部门，因此这些产品的质量管
5、理通常由轻工业部门执行。农业部门负责粮食和各类经济作物在种植环节、牲畜在饲养环节的质量管理。,粮食部门负责粮食、油料、饲料等在加工和购销环节的质量管理。化肥、农药以及部分与食品生产有关的化工原料则由化工部门管理。商业部门负责对各类食品在城市地区的计划调拨、市场流通、交通运输、仓库储存等过程的质量管理等。农村地区，这些职能则由各级供销合作社负责。,水产品质量管理、食品卫生标准制定、食品卫生检验等职能在各个时期更是分散于不同的部门管理之下。这一时期存在一些食品质量和中毒事故，但是其主要的原因并不在于企业为降低成本而进行偷工减料、违规掺假的利益冲动，而在于受到生产、经营和技术条件等客观条件限制，家庭
6、或个人缺乏必要的饮食卫生知识。,从管理方式上看，在这一时期，由于众多的食品生产经营企业都直接接受各自的主管部门的管理，食品安全管理权限的划分既不完全依据生产、经营、加工等分段环节，也不完全按照食品的具体品种来进行分工，而直接就是按照食品企业的主管关系来进行管理职责划分。,具体的管控方式上较多地依靠行政任免、教育说服、质量竞赛等组织内部和群众运动式的控制手段，而非通过法律、经济、专业化标准等手段来进行监督管理。1965年，卫生部、商业部、第一轻工业部、中央工商行政管理局、全国供销合作总社制定食品卫生管理试行条例建国以来我国第一部中央层面的综合食品卫生管理法规。,第一，在管理体制上，规定“食品生产
7、、经营(包括生产、加工、采购、贮存、运输、销售)单位及其主管部门，应当把食品卫生工作纳入生产计划和工作计划、并且制定适当的机构或者人员负责管理本系统、本单位的食品卫生工作”、“卫生部门应当负责食品卫生的监督工作和技术指导”、“卫生部门制订食品卫生标准，应当事先与有关主管部门协商一致”，即实行的是以主管部门管控为主、卫生部门监督管理为辅、寓食品卫生管理于企业管理和行政管理之中的体制。,第二，在管理工具上，强调“食品生产、经营主管部门，应当经常对所属单位的基层领导干部、职工进行重视卫生的思想教育，自觉地做好食品卫生工作”、“各级卫生部门应当主动协助食品生产、经营主管部门做好思想教育工作和食品卫生科
8、学知识的教育训练工作”;同时规定“食品生产、经营主管部门和所属单位，应当把食品卫生工作列为成绩考核和组织竞赛、评比的重要内容之一”、“食品生产、经营单位应当建立群众性的卫生组织，订立卫生工作制度，以不断促进本单位的食品卫生工作”，此外，还规定了群众性食品卫生监督工作由各级爱国卫生运动委员会负责实施，因此所涉及到的大部分工具都属于思想教育、质量竞赛、发动群众等组织内部的软性管控手段。,第三，在行为奖惩方面，提出“食品生产、经营主管部门和卫生部门，对认真执行本条例、经常坚持做好卫生工作的单位和个人，应当给予表扬或者奖励”、“对违犯本条例的个人和单位，应当根据情节轻重，给予批评，或者限期改进，或者责
9、令停业改进;对情节严重、屡教不改或者造成食物中毒等重大事故的有关人员，应当给予行政处分，必要时建议法院处理”。由此看出，对于企业违规行为的外部奖惩机制控制非常薄弱，仅限于简单的表扬或批评，以及内部的行政处分，司法机制很少介入。,经济转轨时期的食品卫生管理体制:混合型体制（1979-1992）,与当时经济改革中的大力发展多种经济成分的趋势相一致，食品工业发展中也推行了“多成份、多渠道、多形式”的原则，实行国营、集体、个体一齐发展的策略，大中小企业与前店后厂相结合，生产经营模式和所有制机构都发生了很大的变化。,1979年中华人民共和国食品卫生管理条例颁布，但是该条例多从道德规范要求，只是笼统规定了
10、违反条例、标准和造成中毒等事故要进行处罚，直至向司法部门起诉，但对违法者如何处理和量刑则没有明确规定，司法部门多无法管理，肇事者往往逍遥法外。卫生监督部门执法职责不明确，仍多靠说服教育，一些地方政府和部门不理解食品卫生监督的意义和作用，反而进行干预，客观上起到支持违法的作用。食品生产经营部门和单位的食品卫生管理和检验人员也无法充分发挥作用。,1982年11月正式通过了中华人民共和国食品卫生法(试行)，于1983年7月1日开始试行。明确规定“各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作”、“卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构”。规定获得食品卫生许可证是食品生产和经营
11、企业申请工商执照的前提要件，同时将卫生许可证的发放管理权赋予卫生部门，从而从法律角度明确了卫生行政部门在食品卫生监管中的主体地位。,新增了对食品添加剂、食品容器、包装材料、新资源食品等品种的卫生监管制度，同时还增加了违法造成食物中毒和食源性疾病的法律责任。城乡集市的食品卫生管理工作由工商行政管理部门负责，畜、禽、兽卫生检验工作由农牧渔业部门负责，出口食品由国家进出口商品检验部门监督、检验，同时铁道、交通、厂矿系统内的食品卫生由其各自的卫生防疫机构主管。,商业部，仍然负责粮油、副食品、土特产、饮食服务方面的生产经营及安全卫生工作1988年在原国家标准局、计量局基础上组建的国家技术监督局，负责食品
12、质量标准的制定和执行。涉及到食品质量监督的职能包括工商、标准计量、环保、环卫、畜牧兽医、食品卫生监督等六个部门。,该管理体制是介于计划经济与市场经济、政企合一与政企分离、传统管控与现代监管模式之问的过渡和混合模式类型，因此这一时期的食品卫生管理体制又可以称为“混合型体制”。,市场经济条件下的食品安全管理体制:监管型体制(1993年至今),食品领域的政企合一模式己经基本被打破，食品生产和经营企业都下放给地方政府国有资产管理部门，或者进行股份制改造，基本成为独立经营的主体，政府不再过多干预食品生产经营企业的经济行为，而只需对其生产产品的质量和安全进行监督管理，这也标志着食品安全管理体制中政企关系在
13、体制上的正式分离，标志着食品安全管理体制正式转变为外部型、第三方的监管型体制（Regulatory Regime）。,1995年10月，全国八届人大常委会第十六次会议正式通过修订后的食品卫生法，并由试行法调整为正式法律，将原有试行法中事业单位执法改为行政执法，明确规定“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作”，从而可有效避免作为事业单位的卫生防疫站或食品卫生监督所从事行政执法的尴尬境地。对于行政处罚的规定更加具体，增加了对保健食品的规定，强化了进口食品和街头食品的管理等。,1998年国务院政府机构改革中，原来由卫生部承担的食品卫生国家标准的审批和发布职能交由新成立的国家质量技术监督局执
14、行。国家粮食局研究制订粮油质量标准、制订粮油检测制度和办法的职能也同样转由国家质量技术监督局行使农业部门则负责初级农产品生产源头的质量安全监督管理工商部门则将原质量技术监督部门的流通领域的商品质量监督管理职能划归帐中。,2003年的国务院机构改革中，国务院决定将原有的国家药品监督管理局改变为国家食品药品监督管理局，并将食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故的职能赋予该机构。国务院于2004年9月颁布了国务院关于进一步加强食品安全工作的决定，在监管体制上首次明确了按照一个监管环节一个部门监管的原则。,采取分段监管为主、品种监管为辅的方式”，正式确立了“农业部门负责初级农产品生产环节的
15、监管、质检部门负责食品加工环节的监管、工商部门负责食品流通环节的监管、卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管;食品药品监督管理部门组织对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故”。该决定正式从政策层面确立了分段监管体制的地位，同时将原卫生部承担的食品加工环节的监管职能赋予了质检部门，质检部门的地位和作用得到加强，而进一步弱化了卫生部门的主导作用，食品监管体制被正式从卫生部门主导的体制变为“五龙治水”的多部门分段监管体制。,食品安全法最终于2009年2月28日由十一届人大常委会第七次会议通过。在增设国家食品安全委员会、建立食品农产品生产记录制度、强化对保健食品和食品添加剂的监管、加强
16、对食品广告的监管以及明确民事赔偿责任优先原则等方面取得了突破。,“大部制”改革下的食品监管,2013年将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。保留农业部养殖种植和屠宰环节监管职责新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和标准制定。,食品进入生产、流通、消费环节后，由新组建的国家食品药品监督管理总局来监管，最后由卫生部门进行评估并反馈给上述两个部门进行改进，这样就构成了一个无缝隙监管的流程，实现管理衔接无缝化，责任明确化。,监管思路已经由分段管理过渡到分产品管理。大部制
17、改革前，食品安全监管思路是以“分段监管为主、品种监管为辅”，大部制改革后，食品安全分农产品和食品进行监管，这种监管方式类似于美国和日本的分产品管理模式；其次监管部门大幅减少，监管部门职责相对清晰。食品药品监管部门升级为正部级，监管资源整合力度会加大。,大部制改革后，国内食品安全监管由“九龙戏水”变成“二龙戏珠”，并非“完全大部制”，即由单一部门全权管理食品安全。并未完全实现全链条、全产业、全过程的统一监管。监管仍有两部分需要衔接。一是农产品的监管，二是安全标准的制定和更新。,本次国内大部制改革实行食品安全由食品药品监管总局负责，农产品（包括肉制品）由农业部负责，食品安全风险评估和食品安全标准制定由新组建的国家卫生和计划生育委员会负责。这种管理方式类似于“两段”管理模式，由于农产品是食品上游，因此未来食品实现从“源头到餐桌”全程监管以及建立溯源和召回系统能否顺利建立还有待部门间的协调。,
