1、如何提升依法治理的能力（下）薛刚凌 中国政法大学法学院院长（二）依法治理的四个方面的意识具体的讲依法治理能力，有这几个方面简单的说就是用法律规则办事，用法律规则处理问题等等。具体有这样四个方面的意识是需要强调的。1.第一个意识就是证据的意识.从决策的角度来讲，决策也要有事实根据，虽然不是严格意义上诉讼中的证据。强调要有事实根据，是判断要做决策时问题找准了没有，决策的条件具备了没有，目标设计手段具备了没有？不能拍脑袋决策而是需要对问题要搞准，是不是这个问题不是说凭感觉，要有所依据，事实根据，要一套机制来支撑。比如要进行社会调查，不能找一两个点就去调查，要按照社会调查相关的方法，要抽样，要比较强的
2、覆盖性，要反映各方面的问题，要研究的透，要用相关的量化的手段来分析而不是凭感觉。在决策方面我觉得也是这样，手段能不能支持你的目标？这是要量化的，否则就是空头支票，许诺这个那个，最后实现不了，没有足够的钱，没有足够的人力、物力、财力来支持，肯定是不行，所以要量力而为。这跟过去讲的实事求是有关系，证据意识在某种程度上，就是要号准脉现在的客观现实，在决策方面现实是什么，问题在哪里，资源、条件在哪里，然后决策立法。现在很多决策就是必要性多，可行性少，可行性就要靠一套机制、一套制度来支持，要调查、分析、论证，不能说上就上、大干快上，最后实现不了，因为没有那么多资源、那么多的财力来支持。在这里强调的科学理
3、性，是在决策的过程中，与之相匹配的需要一些信息机构、研究机构、调查机构，而且需要中立型的，现在的机制、体制都不太具备。我曾经研究科学决策的课题一些时间，发现现在体制好像不太具备综合科学决策的条件，因为所有的部门都是管事、决策执行监督一体，所以现在这样一套机制造成支持体系不够。当然中央决策是没有问题发，中央决策有个特点，就是它问题是决策，缺什么就要做什么，但是具体怎么去实现它？需要中观、微观来决策。讲究事实条件，就是在决策立法、规划的时候要讲客观性、目前现实的基础。从制度化的层面来讲就是调整数据、分析数据、专家研究的结果、研究报告，现在有个条件就是大数据来支持，也是很重要的。对社会问题的把握靠大
4、数据来统计，并反映相关的问题，包括对国外成功经验的借鉴，其他配套的制度等等。在具体问题的处理上，证据意识就是严格意义的证据，这种证据在诉讼法上比较突出，行政法上讲的九种证据就是书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、勘验笔录、鉴定意见、现场笔录。实际上在证据里，行政法可能缺一个专家证据，专家证据在决策立法用的比较多，具体问题处理有时候也需要，处理问题的当事人不一定每个方面都有很强的专业能力，国外的诉讼，大量用到专家证言。证人证言和专家证言不一样，证人证言是亲耳所闻、亲眼所见，主要是比较直观的；而专家证言是根据专家的研究，对某一类事物规律性把握更熟悉，所以它可以作为判断的一个支撑。
5、这种证据意识，是遇到任何问题都需要有证据，判断别人违法了要拿出问题来，判断不履行强制义务要拿出证据来，不许可要有证据，许可了也要证据，是不是符合条件，裁决要证据。这种证据，有的是事实方面的一种证据，也有的是规范性文献的一种证明，还有的是程序事实的一种证明，这一套挺复杂的。在现实生活中，证据还有真假之辩，证据里面问题非常多，现在有很多案子都是因为真假证据辨别能力弱而有问题，包括冤假错案，内蒙呼格案搞错了，是因为这里面证据有很多疑点。现实生活中假证非常多，所以具体处理问题的人，包括法官、检察官都要有辨别真假的能力，但辨别真假的能力，不光是懂证据规则，还取决于很多证据经验，证据经验很重要，它是指用人
6、生的阅历、经验来帮助判断真假，做价值选择。法官为什么要资深的、年长的？因为他有阅历，阅人无数，对很多问题他能做出更准确的判断。所以证据法不光是这套规则，还涉及到证据的种类形式、取证的条件、程序手段。还有举证的证明、举证责任的分担、举证范围、举证的形式要求。还有质证能成为证据的材料必须具有客观性，即真实的，合法性，符合法律规定；并具有关联性，和这个事情相关联，不能因为过去这个人做了错事，断定原来他做过所以这次肯定是他做，这是情况证据而不是关联证据，在这里涉及到逻辑推断，挺复杂的；最后就是认证，什么样的证据可以采用？采用的理由是什么？相互冲突的为什么采用这个证据，不采用那个证据？什么样的证据就是已
7、经充分了，能够判断这个事实了？证据制度里涉及到的是特别理性的一种要求，不是凭感觉，它一定是靠证据的支持、靠推理、靠逻辑。所以说从事法律工作一定要逻辑能力好，因为逻辑能力不好，相互冲突的到他那不冲突了。在美国法学院入学的学生里面，LAST的考试可能是全世界最难的一种考试，这种考试里70%是逻辑题，逻辑不好的都不适合考法律，因为在判断的时候可能逻辑推理不行，推不出来，排除不了疑点。学法律是因为作为领导都需要逻辑能力，它是很重要的一种能力，没有这种能力判断会经常出问题。严格的证据，过去是在法院、检察院、公检法中可能有，到现在行政机关有大量的法律事务，也需要逻辑，需要证据。比如说土地所有权、使用权的裁
8、决，就要讲证据，包括物权等级，也要讲证据，不能张冠李戴，像处罚、许可、强制，这些都要有证据。行政管理中的大量问题，作一个具体的处理决定也要讲证据。过去有一个案子，在处罚相对人的时候，唯一的证据就是在询问的时候他脸红了，脸红了能不能作为证据？它是不能作为证据的，古代可以察言观色，在现代的证据规则里面，脸红不是证据，测谎机的结果也不是证据。什么能作为证据、什么不能作为证据是法律有规定的，不能靠感觉判断案子判的好不好。举证责任要清楚，本来应该甲方举证，结果让乙方举证，最后乙方举证不了可能导致乙方失败，所以举证的分担也很重要。法律的治理是精细化的一种治理，我国过去可能是粗放型，感觉到是你就是你。证据这
9、套规则实际上是挺复杂的，当然不要求一定精通，但是要求有证据的意识，遇到任何问题的时候决策也好，具体的问题处理也好。过去讲的实事求是，就是要讲事实、讲证据。第一种需要强化的是证据意识、证据知识。2.第二种需要强化的是规则意识，法治就是规则。在规则中，首先要知道有哪些规则，法律规则分为两类，一类是私法（private law），私法是调整横向个人之间、家庭邻里、民间往来、经济交往。另一类是公法(public law)，公法是调整国家和个人之间，或者是国家社会和个人之间。依照全国人大对外公布，我国七大门类的法律包含了宪法和组织法，这是其中一门类。 第二个门类是行政法；第三个门类是民商法（横向）；第四
10、个门类是经济法；第五个门类是社会法；第六个门类是刑法；第七个门类是诉讼和仲裁法。七大门类的法律均是特别庞杂的规范。我国现在法典化程度也不高，法律之间的关系非常复杂，除了法律以外有行政法规、地方型法规、规章，还有各种各样的解释等。规则体系也很庞杂，在管理中是各个方面的。比如教育有教育法、高等教育法、教师法等，义务教育、高等教务、职业教育还有其他教育，或者是开放型大学教育，各类教育中的法律，卫生领域也有如此，包括计划生育、人口计划生育法，医师法、药师法等法律，但现在基本医疗卫生法还未制订，其他各领域都类似。现如今各个部门都开始形成一套法律体系，部门的领导本部门法律体系比较熟悉，就可以用这些规则去处
11、理问题。类似医生，首先要学各类药方，不同的药是治什么病？法治思维就是遇到任何事情，就会出现相应的规则。一个好法官，要做到这样也不容易，在遇到任何问题，想出相应的规则并解决妥当。因此首先要了解对应规则的一些基本框架、基本精神。除了了解以外，还能运用规则。当对于规则不清楚时，需要知道解释规则的方法，这包括选择当解释发生冲突的时候，如何取舍；规则和所适用的对象是否匹配等问题，一个最简单的例子：曾经有一个农民，得了乳腺癌到医院去治疗，在当地的新农合医院做手术，接着开了六个疗程的化疗，当她化疗到第二个疗程的时候，她就发现开了四味药，交了四味药的钱，但是她实际只得到三种药，因此她去到当地的卫生局举报。卫生
12、局经查实，发现医院多开少给，退了她一千多块钱，并又通报批评，事情就过去，继续接受治疗。在第五个疗程的时候同样的事情又出现了。这就像侵占，没给别人药，却开药方。农民发现以后就不再接受治疗，回家后就此开始上访。没去到法院打官司，天天信访，因离北京近，常往北京跑。她信访的要求是赔偿她损伤20万，主要强调精神损害。农民家庭贫困又生病，乡政府、县政府、市政府都表示关怀，派人照顾她，因为经常要往北京跑，所以三级政府在协商后，最后给以补偿救助。她知道要给20万的赔偿后改变了注意，说20万太少了，要30万。领导需要要了解为什么要30万？亲自跟她沟通，见面后女同志就痛哭流涕，诉说医院不人道，医院如何欺负她。领导
13、听后特别气愤，觉得30万太少，给50万。但是依据在哪里？案子是不是医疗事故？这不是医疗事故，患者恢复的挺好，在医院检查，恢复良好，而且现在治愈力也挺高，因此没有给她医疗上、身体上造成任何损害。事故造成人员死亡的精神损害都不到50万，何况她这里实际上只是侵占了她的财产，而且数额不大，一两千块钱。即使再损害，有可能是天天到北京跑导致多年心里不得安宁，最多给五万，谈何有50万的赔偿款？并且50万也是老百姓税收的钱，不是私人财产？这种解决方式如何跟别的老百姓交代？现在好多都是概念问题，现在所用的资源都是公共的资源，不是个人的资源，个人可以给50万，但现在使用的是公共资源，也是老百姓的，然而不该给的给了
14、，实际上也是对于纳税人的一种不尊重、不公平。所以例子中可以看到：领导的思维里根本没有事情应该按规则来办，为什么给50万？他后来私下说，其家人到医院治疗也被医院坑过，他有点同病相怜，觉得医院缺医德。此类例子可以举很多，就是很多官员现在没有拿规则处理问题的概念。所以前面提到，规则放到旁边，普法就是要把规则搞懂，可以娴熟的运用，那就需要系统学习，不是听讲座就可以学会，外科医生不是讲座学习可以去做手术，手术要求的技术性很强。什么样的规则对应什么样的情况，现如今好多规则和他所规定的情况，在现实的情况和法律上规定的情况不完全一样，这时就要分析现实中的情况是不是能够适合这种规则？法律的术语就叫规则，法律规则
15、的涵设的范围用药来打比喻，就是这种药治不治这种病，或者症状和药方子所治疗症状不完全一样的时候，医生就需根据他的经验来判断，只有他对药性包括对病的病根，或者患者病理了解，才能做出判断。一个复杂的问题是：怎么来运用这些规则？法律方法就是如何来把规则运用到具体实践中的一套方法中，这需要对法律进行解释、需要对法律运用分析、论证。在用规则的时，还涉及到上位法和下位法冲突的时候能否使用，包括新法和旧法之间发生冲突了怎么用？法律的过渡期间怎么用？有些是制度安排好了，有规定，有些是没有规定。在现实生活中是很复杂，法律技术性的问题特别复杂，如果没有规则怎么办？法治不完备，不能说没有规则，通常讲的就是法无授权不得
16、为，是对行政机关来讲。法治不完备，就没有明确的依据。政府推行公私合作，即使没有行政合同法，还是要推行。我国立法有一种滞后性，尤其是法治不完备，属于半法治状况下依然要完全按照规则，规则不到位的情况是很多的，在这种情况下说没有规则就不能为，也不行。非典时期最典型了，那时候没有强制限制人身自由，但当时把学生都给限制了，为什么？疑似病人带来的害怕，所以特殊情况下正当性可能在一定程度上超过了合法性的要求。法律有一种价值判断，要做判断就不能机械，机械导致背离法治。法治的精神理性的精神，不是机械的精神。这是第二个方面的。3.第三个方面的意识，就是衡平处理问题的意识，衡平处理问题，就是上下左右前后你都要考虑到
17、，就要同案同判，同等情况同等对待，而且就是过错相当，要符合比例原则。法律实际是具有比较原则性，现实生活中实践是鲜活的，复杂的。要处理问题，都要上下左右，不能来机械的来处理问题。比如某地方，违章建筑的强制拆迁，后来有领导就说，现在老百姓要求很高，说拆违章建筑，为什么不拆那种体量最大的建筑？为什么别人家有关系就不拆？为什么最先被举报的不拆？老百姓提议是对的，如果把最严重的拆了，别人自然就服了，不能光欺负比较弱小的。这都体现了一种衡平的精神，就是妥善处理问题的一种能力。这种能力它是需要经验积累的，年轻的人在这个过程中没有经验，不知道什么样方法能做？什么样方法不能做？。所以领导是有经验的、有阅历的，大
18、家都能接受。在我国的国情下，重情感，必须要考虑到可接受性，否则就会导致四分五裂。因此衡平处理、妥善处理问题的能力非常重要。需要注意相联系，还要考虑到程序的意识，衡平处理问题不能脱离这种程序，上文所述证据的意识、规则的意识和衡平处理相联系的就是程序的意识。需要现在强调的信息公开，要听取他人的意见，要兼听，要全面听取各方面意见。以理服人，而不是有权就有理。总之通过程序，即使结果最后对他人不利，也能使之接受。要注意传统程序意识比较欠缺的，过往是以等级、身份来论是非，不需要论理。现在通过程序，使得最终结果更能接受，这里很多程序，对现在越来越多的程序性的要求，尤其是知道信息公开，就是要求信息不能为个人独
19、断，现在信息公开的案子也特别多，当然也有历史的问题，在档案制度中，多数材料的归档不及时，及各种各样的原因，引发种种官司。但这是一个发展的潮流，现在强调有知情权、参与权、表达权和监督权，实际上很多都是程序性的权力，这是一个非常大的进步，也是多元治理的一个基础，如果没有知情权、没有参与权就不是多元治理。4.第四个方面的意识:人权意识。在这个过程中，除了证据、依据、规则和程序以外，还要强调人权的最低保障，兼顾多元利益。前面所诉法治是一种多元的，它对每一个人都要保障。过去好多理念，实际上和现代是不太符合的，过去强调为公共利益牺牲一切，放到现在是不符合法治要求。法治是人人平等，每个人的合法利益都受法律保
20、护。不能因为少数人的利益牺牲多数人利益，同样不能因为多数人的利益牺牲少数人的利益，否则换位思考，假如你要是那个少数人，你会觉得社会对你公平不公平？在这里面强调的是，行政法有一个原则叫公务负担均衡原则，每个人都要让一部分利益，为了公共目的，公共目的最后也回馈到个人，实现个人的安全、发展、自由各种各样的。每个人都负担均等的一些义务，因此叫特别牺牲、特别补偿。牺牲多了也不公平，所以要给与补偿。比如在农村征地过程中，有一些地方采取的就是简单便捷的方式，就是比方不管你多少面积，一律按人口补，一个人补20、补30，好处就是简单化，比较方便。但是可能就会导致有的人做了很多牺牲。一个案例：当地是一个归地，一律
21、补20平米，有一户人家，他祖上留下来的房子很宽，姐姐弟弟都到城里去了，留下来的房子，遗产、房产是合法的，这时候的农村户口少，但房子在那。所以原来是一个原子，两百多平米，现在只剩下三口人，结果每个人补了20平米，就从一个大院子，两百平米变成了60平米，而且上了楼，院子也没有了。政府从他那拿过来的房子，是按重置价来补，那也就是三四百块钱。他从政府拿那个补偿房的时候是两千块钱一平米，结果里里外外他从两百多平米的二层楼变成了小两居室的高楼的一个小套房，还倒欠政府几千块钱。所以就一直打官司，一直打到最高法院。如果从负担均衡的角度来看，这个规定是有问题，为了方便、简单。虽然也有人受益。比如说原来人居不够2
22、0平米的，现在就合算了。但是像例子中那一户，两百多平米的房子，不管怎么说是他的合法财产，等于违法的把他剥夺了，侵占了他的权力，掠夺了他的权力。很多官司，都是这样精细化程度不够，多元的精神不够。可能没有坏心，却办了坏事，侵害别人的权力。想全国四千万湿地农民，如果有5%不满，埋藏的仇恨就很多，所以现在政府和社会这种对抗，也有很多是管理简单化造成，就是缺乏这种多元的保障的意识。就每一个人的权力都要保障，尤其现在人权意识又比较强。换位思考你处于这个情况中，你觉得公平不公平？依法治理的能力，其实是包含了四个方面，规则的精神，平等的精神、理性的精神，诚实信用等。有能力的基础，首先要有法治的思维，即遇到问题
23、，用法律规则来解决问题。法治的思维严格讲，和经济的思维、政治的思维不是冲突的，经济的思维强调的是要符合成本效益原则，这也是法治思维的一部分，包括决策的时候，投入和产出的关系。经济思维是理性思维量化的一些要求，经济思维还强调怎么来快速发展。这些年更多的是经济思维，缺少综合的法治思维，从而导致不均衡。过去经济建设忽略社会建设，强化的是怎么来钱怎么快，考虑地区的平衡问题、平等发展问题就比较欠缺。现在很多问题也于过去只强调经济思维有关系，不考虑带来负面的一些后果，所以现在治理企业难度就比较大。经济思维也是法治思维内在的要求之一，但法治思维是更高一个层次，它是均衡的，更多元的一种思维，政治思维和法律思维
24、的关系，在我国，因为法治还不是很完备，就要求政治思维来解决问题的。如果法治比较完备，很多政治领域的问题要转化为法律技术问题来解决。我国正处在法治建设中，法治还不是很完备，在这种情况下，在法律解决不了问题的时候，是要政治同算。这是发展中或者转型中一个国情所决定的，在我国法治思维不排除政治思维，它们是相互补充的，或者至少现在还是一种依赖的关系。随着法治的发展，法治思维可能要占主导地位，成为治理的一种核心思维。法律方法解决问题：用规则办事，如果规则不到位，就不是规则所能解决，靠政策，此时可能就是要用别的方法。对于纠纷解决，多元化机制，除了这种法律以外，其实还有其他的如说心理的问题，法律它只解决行为，
25、或者法律关系上的一些问题，它不解决你情感上的问题、心理的问题。我国在发展中，这个过程中，心理问题很严重。现在知道谁在说节目就挺受欢迎的，为什么？它从各个方面，从社会、伦理、心理、行为各方面来解决问题。尤其中国特别讲情感，在中国如果情感到了，可以舍弃利益，情感不到，就算再有理我也不服你是这样的。所以中国跟文化有关系，是情感至上的国家。这里强调除了法律方法可能也有别的方法，但是决策、规划、立法大的方面，这种具体问题的处理，首先是要按法律思维来解决问题。因为中国越来越走向法治，政府治理越来越法治，法律思维是法律方法来解决问题。并且辅助于其他的一些方法，心理、社会的，家庭的、伦理的各种各样的方法来解决
26、相关的问题。法治思维也是一种多元理性的思维了。三、提升依法治理能力的方法如何来培养和提升这种能力？培养和提升这种能力？有以下几个方面：（一）领导自身学习提升第一个方面，领导的学习，自身来提升，现在强调学法，懂规则，必须遵循哪些规则是清楚的。教育中，教育法的一些规则主要的精神是什么？框架是什么？有哪些内容、制度要清楚。金融领域是什么样的法律？在农业中，农业方面有什么样的法律，各行各业都有相关的法律，不必精透到每一个条文，但大致的法律，相关的制度、相关的精神、相关的框架领导是要知道的。学者在做课题时候，当时制订参与研究，2004年全面推进依法行政实施纲要，学者曾经提过一个建议，指出领导人在上台前，
27、应该学三个月的法律，有三个月的法律对法的体系，就有一个基本的了解。这个提议过于苛刻。后来就有现在所强调的学法日、时间的限制。学法是一种内在要求，他不是为他人，也不是为了对付。你在工作中没有这个基本的工具怎么能运用？领域有什么法律？什么法规？什么规章？相关法律应该什么样基本的精神？都是应该知道的，否则就会偏离法治、偏离规则的方向。自学外加考试指挥棒，指导相关部门将来提升领导都要考法。其实很多国家，像曾经日本它光公务员考试，80%都是法律，因为整个政府运作都是依法来进行。政府自己的架构也是要理性，这个过程中要懂法，各行各业就是政府管理的各种领域都要懂法。法律是必备的一个知识。如果这是软肋，那依法行
28、政的能力，就有问题。法治理念是一个技术活，靠自己的学习提升，包括系统的培训来解决，多学习，多了解。（二）依靠顾问制度第二种方式，依靠顾问制度，求助于别人来帮助，四中全会特别强调要建立政府顾问制度。律师有三类，社会律师、企业律师、公职律师(即政府律师)，政府律师比较典型的是在美国，美国大概有十几万的政府历史。它农业部法律顾问就有一百多个，就是很多部门大量都是法律人来参与，无论是起草文件、签订合同、做出具体的命令，然后解决纠纷都是需要法律，确实将来没有法律就很难运行，个人不能凭经验、凭感觉，拍脑袋来做处理问题，有非常大的风险性。顾问制度是有三种模式：第一种模式是专家顾问。各个地方都有专家顾问，在解
29、决疑难问题需要专家论证意见书、法律意见书把关。各部门都应该建立这种顾问制度，即法律方面的顾问。在论证一些问题时，有的问题涉及到公法的，比如行政法、担保法、保险等等很多方面的知识，就由其他方面来提供支持，专家就自己的领域来提供。有些问题没解决或立法上不太清晰，就需要建立顾问制。顾问制度现在在政府都在逐渐发挥作用，有的用处较多，有的不常用，因为顾问制度它变成一种常规性的一种辅助性制度是有局限的，针对疑难杂症可以找专家来诊断，可以解决特别复杂问题的。第二种辅助性制度，叫政府律师，政府律师不是作为一种顾问存在，而是作为一种独立的职业人。如会计师借助工程师，建筑图纸不能随便签字而加盖两层。所以这需要承担
30、责任。美国的政府律师和所在的单位没有完全的依附关系，是一类高级公务员，单独管理，晋升、工资福利不受所在部门的一种影响，但是有两种模式，一种是独立管理，另一种是部类的，有的地方政府也有其他的一种模式。政府的律师是相当于一个独立职业，对于重大涉及法律问题要签字，比如土地，过去的土地招牌挂有很多问题，过去没有法律知识，违法事项经常发生。包括有一些合资，把森林、土地跟别人合资去了，作为合作成立一家公司，实际上就是一种典型的违法，但是政府很多官员没有这个概念，所以在做这种合同的时候需要律师来签字，律师从法律上把关。政府需要大量参与，进行运作，这就需要两类辅助人员，一类就是经营风险，专门从事经营，这类人在
31、这方面比较擅长，另一类就是法律人员，应对法律风险。政府大量参与经济运作是以管理思维，重视经济有时候上当受骗。缺乏相关知识受到部分商人欺骗，包括大量招商引资，比如商人来圈地，不给投资，最后地归商人，土地过十年以后，几千万就变成十个亿了，二十个亿了，等于说是白白送出去。这里有经营的风险、法律的风险，政府没有太重视。法律的风险这一块是需要加强，就是怎么去防范，经常应该说还有一个律师团队，懂各方面的，因为律师也有专攻，有的懂得房地产，有的了解金融，有的研究医疗，也需要一个律师团队来帮助政府来做。有像深圳是购买服务，许多地方也有，在我国律师领域发展的不是很好，公职律师也不多。第三种模式，法律助手。一些地
32、方把法制工作人员配备到跟每一个主管领导，就是法治办给每个领导配一个私人助手相当于是工作人员，直接对他，一对一的模式。法律助手，金融方面的助手找专门负责金融方面的副市长。金融方面不是特别熟悉，那法治办的工作人员研究这边非常透，遇到任何问题找法律助手过来，咨询法律上相关问题，有什么风险没有？问题出现第一时间找法律助手，如果助手不清楚，就放在团队里去讨论，再不知道请专家来咨询。领导直接去对专家，这不符合中国的传统。而且法律助手及工作团队的人，在地方发展，要有职业的律师证，要职业八年以上，你学校刚毕业的解决不了相应问题，团队要有这方面经验。长期打这方面的官司，会对相应法律非常熟。利用讲辅助人员，领导如
33、果这方面不是很精通，找人来支持你，如果领导自己不是很精通，又没有人来支持，就没有法治的能力、法治的思维，基本的规则不知道，即使口号喊得再响亮也无法解决法治欠缺的问题。助手制度推荐政府去尝试，内蒙阿拉善盟左旗，虽然他们地方是比较偏远，但它的制度非常好。地方上很多人来考这个职位变成领导的助手。领导意识提高以后，时间推移，也就有相关意识，慢慢就形成一个良性循环。美国它盛行政府律师，在我国的传统氛围下，用助手制度非常好，当然也会有人说领导不听助手，但跟法律对着干的领导毕竟是非常少，绝大多数领导还是拥有一定的法律修养，愿意在法律的框架下运行，违背法律是有风险的，最后有承担责任，我国的追责机制都很清楚，再
34、由相应的风险下，最后还要去走的话，领导自己需要承担很重的责任。随着法治的发展，越来越多的领导会重视法律的运行，重视规则，而且自觉的去运用法律规则来进行相关的处理，相关的事物。所以助手制度，需要政府认真考虑。助手制度从我国目前的情况来讲也需要改造，大学毕业生缺乏相关的阅历，也需要有能力。能不能将来变成一种特别序列的公务员？国外有些制度是值得借鉴的，有的叫A类公务员，即高级公务员，如果去了以后就是高级公务员，他是可以从社会开放式招收，这面临公务员制度的一种改革，我国很多制度都面临着要有一种改革，还可以实施合同制公务员，比如干五年或八年，制定一个助手制度。在第二个方面，即助手或者在辅助性制度方面要加
35、强，有了辅助人员的支持，就提升领导法治的能力。 （三）领导重视 第三方面，领导重视，在我国（法治）还是很大程度上靠强有力的政府的领导、党的领导来推进。比如说通过考试指挥棒，通过法治的评估来推进治理能力，尤其是领导人晋升，将来这种运用法律规则来处理事情的能力，要能够在考试里面体现出来，这样强化引导大家往这方面去努力，不停留在口号上，现在法治讲座当然很重要，但通过一两个讲座来解决问题不是很现实，法治是特别复杂的一个系统，在国外学习法律也是最难的一个领域，留学生他们在国外留学学习法律的时候，基本是没有休息时间，周六、周日出去都是按小时、半小时计，恨不得分分秒秒都在学，为什么？因为法律学习是两个大学，
36、一个大学是规则的大学，一个大学是规则背后的经济、社会、管理、政治、文化，这就是学两个大学。法律人是给社会看病的，他要懂社会，不懂社会就不能很好的运用规则，但领导都具备这个条件，他懂社会他缺少的是规则，缺少的是这样一种意识，也不是说一定要法学院毕业来学法律，在学习过程中，工作来强化法律训练也是可以的。所以通过考试通过在选拔中，对法治能力的一种重视，包括在工作中，对法治运作的一种评估，通过这些手段来强化，对他的重视，来强化领导人来提升这种能力。四中全会已经强调，做了这个推行法治的全面的体系化的一种顶层设计，领导重视现在已经没有问题了，还可以进一步的在制度、技术层面来推进。所以提升这种法治的能力，应
37、该说是法治建设的很核心的一个部分，如果说过去是比较注重制度框架建设。将来越来越多的是要强调软实力的建设，法治的软实力建设，其中依法治理的能力就是软实力的重要组成部分。如果有了规则，而把规则放到一边不去用，还是凭着感觉，凭着经验，凭着熟人关系，凭着领导的个别的指示，那又回到传统了。就是规则没法用，而且如果没有这套技术，可能用错了，张冠李戴也不行，用错药也有问题。法律人和医生挺像，只不过医生人给人治病的，法律人是给社会治病的。所以在这里面，它是需要各方面努力，但是如果说没有依法治理能力的提升，光有法律框架的结构，光有这些规则的制订，最后肯定法治的实践是不能令人满意的。现实生活中也恰恰是这样的，人们
38、经常是抱怨法律制订的多，但是真的用的好的不多，在这方面也跟我国法治能力、法治意识，软环境的建设，软实力的建设不够有很大的关系。（四）社会理性晋升还有一个问题，社会支持和配合了，法治能力也需要社会的理性精神来支持。所以我国在提升领导法治能力的同时，也要强调社会的理性晋升，如果社会不理性不接受用理性的方式来解决问题，那也麻烦，中国从文化上来讲，是情感比较至上的国家，其实很多问题最后都是束住于情感，实在不行了要命有一条，如果是抱着这样一种态度，用理性的方式是不接受的，法治能力，即使有能力也没法使。像我们有一个同学判离婚案子，判了几次离不掉，结果这个女同志说你只要判我，最后我就在你这撞死，那你说从法律你该判了，从法律上没有错，但是她不接受，这个时候就挺麻烦的。所以能力的提升，实际上也是需要社会的支持。社会对这个问题的一种重视，法治是一个系统工程，涉及到法律框架、法律机制、法律思维，社会、文化、各个方面的一种支撑。所以它不可能是一步到位，需要持续的不断地努力，来共同来实现这样一个目标，依法治理能力的提升，如果能够在比较短的时间里快速提升我国的法治，可能会有一个更好的发展前景。
