1、1招投标项目规范化研究摘要： 招标投标制度的概念和原则，分析招投标活动中招标人的文件质量低下、规避招标的问题和投标人存在的投标造假及围串标的问题，并提出了通过加强招投标规范化来解决问题的方案，提出了文件标准化、评标规范化、诚信管理的措施并举例成功运用。 Abstract： This paper introduces the concept and principle of tendering and bidding system， and analyzes the tenders problem： low quality of bidding documents， avoidance of b
2、idding and bidders problem： bid fraud and collusion. The paper proposes to strengthen bidding normalization to solve the problem. Measures including file standardization， bid evaluation normalization and credit management are put forward， and some successful examples are given. 关键词： 招投标；规范化；标准化 Key
3、words： bidding；normalization；standardization 中图分类号：TU723.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）33-0071-03 0 引言 招标投标制度是我国项目建设过程中采用最广泛、影响最巨大的采购制度，全面覆盖了国有资金投资、国家融资、大型基础设施建设、涉2及公共利益公共安全领域的建设项目，在维护市场秩序、保障建设质量、降低造价成本、规范监督管理等方面做出了巨大贡献。但同时，在建设项目招标投标领域，也一直存在很多违反三公原则的现象。为有效解决以上提及的招标投标中存在的问题，可以采取加强招投标规范化的方式来达到优化招标项目组织
4、、提高项目招评标质量的目的。采取在招标文件中编制过程中使用示范文本、加强招投标过程中的监督实施力度以强化评标过程的规范等方法、建立投标人诚信评价体系，进而实现项目的招投标过程的规范化。 1 招标投标活动的概念 1.1 中国招标投标制度的起源 招标投标制度并非我国本土自行产生的一种采购制度，我国建国之后实行的计划经济体制，并没有产生竞争性的工程、物资承包商市场，所以不需要也不可能采用招投标方式进行采购。随着改革开放经济转型，从 80 年代起，我国开始使用世行贷款、亚行贷款兴建基础设施，投资我国科教文卫事业，世行亚行贷款项目均需要采取招标投标方式确定供应商，这也是招投标采购模式在我国的起步应用阶段
5、，1997 年的中华人民共和国建筑法规定了建筑工程应实行招标进行发包的法律制度，1999 年通过 2000 年起实施的中华人民共和国招标投标法确立了我国招标投标制度的法律层面上的正式建立，随后在 2003 起实施的中华人民共和国政府采购法确定了招投标制度在我国政府采购领域中的应用，从此招标投标制度一直处于我国建设项目领域和政府采购领域中采购工程、物资、服务的主导地位，在 10 多年的实践工作之后，国务院分别与32011 年和 2015 年颁布了招标投标法实施条例和政府采购法实施条例 ，对目前进行的招标投标活动从法理上进行了进一步的规范。 1.2 招标投标制度的定义 “招标是一种国际上普遍运用的
6、、有组织的市场交易行为，是贸易中的一种工程、货物、服务的买卖方式，相对于投标，称之为招标。招标是指招标人（买方）发出招标公告或投标邀请书，说明招标的工程、货物、服务的范围、标段（标包）划分、数量、投标人（卖方）的资格要求等，邀请特定或不特定的投标人（卖方）在规定的时间、地点按照一定的程序进行投标的行为。 ”本文对政府采购活动中涉及的招投标不做赘述，所论述招标活动仅特以招标投标法规范的招标活动为主，我国招标投标法中规定招标投标活动的应用范围基本可定义为基础设施、公用事业、使用国有资金或国家融资、使用国际组织或外国政府贷款的建设工程的工程、物资和服务的采购，流程基本可以概括为以下几个阶段：完成项目
7、审批/备案、发布资格预审公告、潜在投标人提交资格预审文件、评委会进行资格预审、发布投标邀请书/招标公告、投标人提交投标文件、评标、公示、定标、签订合同。 1.3 招标投标制度的核心价值观 招标投标制度最核心的价值基础是三公原则， “公开、公平、公正” 。“公开”是对招标投标整体工作流程的要求，保障项目参与人获取信息是及时有效的、保证项目参与人和公众的知情权，在招标投标活动中，招标公告、招标资格预审公告必须发布在可以让投标人公开获得咨询的法定媒体，评标完成之后，中标候选人的结果也必须进行公示，允许投4标人对结果的异议。 “公平”是指所有参与项目的投标人、预备参与项目的潜在投标人都应该得到一致的对
8、待，在招标文件发售、工程现场探勘、澄清答疑等环节不得进行区别对待，在招标文件的编制上则必须遵循不得存在歧视性条款、不得因为非项目本身的因素指定特定供应商的技术规格等。 “公正”是指在招标投标活动，招标人、评标委员会、监督部门必须公正的对待投标人，评标委员会应该在评审时依据招标文件中规定的评标办法对各个投标进行客观的评审，监督部门在处理投标人的异议和投诉时，要对存在的问题进行公正的甄别和处理。 2 招投标活动中的不规范现象 虽然招标投标制度立意是为了在工程建设项目的实施过程中降低造价成本、防止腐败发生，但是实务中，仍然存在很多有违立法意图的现象，这些不规范问题主要体现在以下几方面。 2.1 招标
9、人存在的问题 2.1.1 招标人规避招标 规避招标可以分为两种表现形式，一种是应该招标的不进行招标，第二种是应该公开招标的采取邀请招标的形式进行招标。前者表现为招标方以工期紧、情况特殊以及重点工程等借口将应当实施招标的工程申请免招，部分招标人想尽各种方式挂保密工程招牌，且由招标人通过将工程进行肢解的方式规避招标，即将目标工程按照分阶段实施以及化整为零的方式使其不达到法定招标规模标准，以此达到避免招标目的。后者表现为招标人将明显不具备邀请招标条件的项目采取邀请招标，以此来减小项目竞争性，或者更有甚者为招标人和投标人之间的串通投标、5投标人之间的围串标创造便利条件，实现非法目的。 2.1.2 招标
10、文件设置歧视性条款 招标投标法及实施条例中明确规定不得在招标文件中设置歧视性条款，不得通过设定和项目实际需要不符的资格条件、商务要求、技术门槛、特定的专利技术、特定的供应商、特定的原产地、特定的商标等条件限制投标人参与投标。在依法必须进行公开招标的项目中，还特别规定了不可以使用特定行业、特定地区的业绩作为投标人资格门槛或评审因素，也不允许规定投标人的所有制形式和组织形式。在实务中，很多项目为排斥投标人，往往采取在技术文件编制时选择和项目完全无关、只和不同投标人产品有关的参数作为技术要求中的关键参数，在商务文件编制时选择远远高于国家法律对资质要求的资质等级作为门槛，以此达到筛选、摒除投标人的目的
11、。 2.1.3 不公正对待投标人 不公正的对待投标人可以分为在招标过程中的不公正和在评标过程中的不公正。在招标过程中的不公正主要是指在招标过程中招标人向不同的投标人提供了存在差异的信息，比如在现场踏勘时不是采取所有投标人集体前往踏勘的组织形式，而是允许不同的投标人单独的进行踏勘，以及招标文件的澄清答疑环节，不能做到对所有投标人发出一样的正式书面答疑文件，仅仅口头或书面回答提出问题的投标人。评标过程中的不公正主要是指在评标过程中，评标委员会不能严格按照招标文件和澄清文件中约定的评审办法进行评标，对投标人不能按照统一标准进行客观评价。 62.2 投标人存在的问题 2.2.1 投标人造假 近年来一个
12、困扰招标人和代理机构的棘手问题，就是投标人在投标时的造假行为屡禁不止、愈演愈烈。由于建筑市场资质官方查询机制的空白，以及招标市场中对投标人没有建立一个可靠的诚信管理制度和诚信追踪记录，导致投标人在进行资质造假、业绩造假时有恃无恐，也导致了招标人在对造假问题进行调查取证时困难重重，难以取得充分的证据对问题进行定性处理。 2.2.2 投标人围串标 串通投标指的是投标人之间约定中标人或投标的实质性内容，进行协同投标，排斥其它投标人的行为。投标人之间的围标串标现象，也是困扰招标方，降低招标经济性一个顽症。招标投标过程中，依据实施条例能以串通投标为理由拒绝其投标的，只有在发现同一人代理不同投标人投标、缴
13、纳保证金或编制标书、投标的项目管理人为同一人、投标文件发生混装、投标报价有规律几种情况。而实务中的串标行为很多更加隐晦，难于发现可以用于认定串标的证据，进而逃避违法行为处理。 3 招投标活动规范化措施探讨 为减少上文中所述招标投标过程中这些容易发生的问题，可以从以下方面中进行思考，寻求解决方案。在招标人存在的问题方面，应该主要从提高招标过程规范化、标准化的角度解决问题，通过对招标文件的编制的标准化提高项目的公正性、公平性，避免歧视性条款伤害到正常的竞争，对评标委员会评审投标和监督部门监督评审应该加强规范化，7提高评标的专业性、严肃性，保障评标质量，实现公正公平。在处理投标人存在的问题方面，则应
14、该尽量快建立完善的诚信管理体系，来实现将不诚信投标人剔除市场的需求。 3.1 规范招标文件编制，规范评标办法 3.1.1 规范招标文件编制 在招投标活动当中，招标文件是其中最为重要的文件，在该文件编制当中，要做好以下方面内容的把握： 第一，积极建立有规模、有质量、有体系的示范文本库。目前国家行业主管部门编制的招标文件示范文本，主要集中在建设项目的招标文件、国际机电设备采购的招标文件等方面，在招标人的项目实务中，实际发生的各种类型的项目，远远多于国家行业主管部门有发布示范文件的种类，所以招标人和招标代理机构在积极采用国家级示范文本的同时，也需要根据企业自身的采购需求、依据国家法律法规的规定，编制
15、针对本企业的示范文本，对文件质量实现有效的统筹管理，为评标的标准化、规范化奠定坚实的基础； 第二、要充分联系工程需求以及项目特点编制文件。在编制工作进行前，要做好相应的准备工作，保证文件具有齐全内容。在建设单位当中，其具有涉及范围广的特点，对此，在文件编制当中则需要保证以项目为依托，对于不符合需求以及特点的内容，要避免将其纳入到招标文件当中； 第三，选择评标方法应具备合理性。如果以最低投标价评标，在文件当中则需要做好价格调整方式的规定。如果以综合评估法评标，则需8要积极遵循科学、公平原则，对评分标准以及评价指标科学确定之后在招标文件当中载明。对于评分标准以及指标，在制定当中要保证切合实际且不存
16、在倾向性。 3.1.2 规范评标办法 在招标文件当中，评标办法是非常重要的一项内容。在招标文件编制时，要保证工程项目特点同评标办法间具有良好的关联以及匹配性。在以往定额模式当中，项目往往通过最接近标底法实现投标人的选择。而在目前，经评审最低投标价法以及综合评估法成为了招投标当中最常用的两种评标方式，需要充分联系工程实际做好评估以及确定。 3.2 保证评标质量，严格投标资格审查制度 在评标过程中，应该提高评标及其监督工作的规范性，严格依据招标文件中的商务、技术要求、资格要求和评标办法对投标人的投标以同一尺度、同一标准进行评审，对于存疑的投标文件，要及时进行核实和澄清，保障评委会可以依据真实有效的
17、信息作出公正的评价。在实务中，中标候选人公示异议中多于半数的异议是因为投标人觉得评标委员会的评标是不公平的、不公正的，评标委员会对招标人研究不认真，对招标商务技术要求理解不透彻，导致应该被拒绝的投标继续参与评审，或者评委会不能完全按照评标办法中规定的原则和方法进行评标，在评审过程中对招标文件的门槛条款私自作出延伸解释，导致投标人因为招标文件中没有规定的条件被拒绝投标，以上两种情况都应该是评标过程中绝对不能出现的，评标的严肃性、权威性必须建立在评标过程的规范和严谨之上。 3.3 实施标后跟踪管理，建立和完善建筑市场诚信体系 93.3.1 标后跟踪管理 在招标完成后，监管部门需要加强后续管理，即实
18、现中标企业的行为管理。具体方式即通过资料校对、询问了解以及现场检查方式的应用对合同签订规范性以及是否存在规避招投标等行为进行检查。如果经过检查发现存在问题，该工程的监督管理部门则需要将工程建筑过程作为交易当中的重点部分，在对原有监管力度强化的基础上将项目建设管理同统一监管相结合。对于中标后企业可能出现的随意变更设计图纸、敷衍竣工验收等情况有针对性的提出应对措施，并不断完善监管制度。在工作当中，要做到既能为业主提供监理人员、项目经理及工程项目部人员的管理依据和常规要求，又能积极配合质量监督、安全监督等部门开展工作。 3.3.2 诚信体系建立完善 做好市场信用体系建设不仅是实现我国信用体系健全完善
19、的重要部分，同时也是实现我国市场秩序整顿规范的重要举措，其具体措施有： 第一，行政主管部门建立权威性的资质查询系统。由于我国资质证件管理工作非常复杂，不同行业主管部门、不同地区管理部门均存在资格核验、资质发证的权限，但由于行政主管部门目前信息化水平参差不齐，不是所有资质证件都存在简易、权威的官方查询途径，这就造成了投标人资质造假的隐蔽性和取证难，如果行政主管部门可以建立覆盖全行业的资质查询途径，必然对试图造假的投标人产生震慑，也有利于招标人和代理机构对资质造假行为进行取证和处理。 第二，做好诚信法规体系建设并建立诚信信息平台，明确诚信奖惩10机制。在体系建设中，要根据我国诚信相关法规制定出同诚
20、信市场体系配套的文件，以此使诚信体系在运行以及建设方面具有规范化以及制度化的特征，包括有诚信信息的应用、采集、发布等，而对于失信主体，需要制定适当的惩罚措施，追求其法律责任，提高失信成本。在对市场监管信息系统不断完善的基础上建立起面向社会的诚信平台。不同监管部门需要做好行业主体违规行为整理，根据自身权限上网记录形成基础性的诚信信息，以此为诚信评价工作的开展提供保障。 3.4 以上措施实际应用案例 X 工业建设项目中管道采购，之前一直采用由国内代理商代表国外制造商进行投标的方式参与招投标，采用综合评标法进行评标，并在招标文件中使用诸如“需在 XX 规模项目中有供货及运行业绩” ，对投标人进行限制
21、，导致同类项目评标过程中多次因为对投标人和投标产品业绩认识不同引发评委会无法达成统一意见，投标人针对项目报价在 1600 万至2000 万之间波动，项目异议率达到 75%。后经过专家组反复讨论修改，制定了针对此类物资采购的示范文本，对投标人资格和评标办法进行统一修订，根据项目性质和市场情况放弃综合评价法选取经评审最低价法确定中标候选人，并规定一旦存在投标业绩造假的行为将对不诚信投标人进行处理，取消其今后参与项目的投标资格，经过应用规范化措施，处理了两家不诚信投标人，项目投标报价降低至 1200 万至 1500 万之间，异议率降低至 0%，取得了招标活动的成功，并为建设项目的造价控制和工期进度提供了有理保障。 4 结论
