1、1新闻管理也应对外开放在世界经济一体化的今天，新闻作为商品可以跨国流动。但无论是新闻作品生产，还是新闻作品的销售，都会受到各国新闻法律规范的制约。这些制约包括以下几个方面：首先，对新闻媒体及其从业人员的资格进行审查；其次，对新闻媒体及其从业人员采访报道行为进行审查；第三，对新闻媒体发布新闻作品的内容进行审查；第四，对新闻媒体发布作品市场环境进行审查；第五，对新闻媒体发布作品的方式进行审查。改革开放初期，外国新闻媒体进入中国采访报道，必须经过中国政府特别批准。外国记者在中国境内制作的新闻作品，必须接受中国政府审查。当年一位对新中国抱有好感的外国记者，在中国拍摄纪录片，准备在国外发行。由于其中部分
2、镜头表现了中国的“阴暗面” ，所以，在相当长的时期内，中国政府不再邀请这位外国记者到中国境内采访报道。可以这样说，那一时期中国政府对外国记者在中国境内采访报道的限制是全方位的。外国新闻媒体及其记者在中国境内从事采访报道工作，必须事先得到中国政府的批准，采访的内容和方式必须事先经过政府审查，制作的新闻作品不得在中国境内播放。中国政府一旦发现新闻媒体及其记者在中国境内制作“不友好”的新闻作品，那么，新闻媒体及其记者的采访报道资格就会被取消。 中国的新闻市场是一个相对封闭的市场，中国的新闻作品从来都没2有以商品的形式进入其他国家，而外国的新闻作品也很少以商品的方式进入中国。即使外国新闻媒体及其记者在
3、中国采访报道，制作关于中国的新闻作品，也必须经过中国政府特别批准。在中国政府的严格审查之下，新闻作品几乎无一例外地变成了特殊的“宣传品” 。甚至可以这样说，在中国从来都没有新闻市场，中国新闻领域长期实行计划经济，国内的新闻媒体根据新闻主管机关的统一部署，集中制作新闻作品，积极配合党和政府的各项方针政策。 涉外新闻管理制度的松动 然而，这一切都随着我国 2008 年举办夏季奥运会而成为历史。在申办北京 2008 年夏季奥运会期间，无论是国际奥委会，还是其他国家政府，都对中国的新闻管理制度公开表示疑虑。为了落实奥运会宪章的要求，在奥运会筹备期间，国务院颁布了北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规
4、定 ，其中明确规定，外国记者在华采访，只须征得被采访单位和个人的同意，不再要求外国记者到各级政府外事管理部门办理有关登记审批手续，不再对新闻记者的新闻采访报道进行审查。这是我国新闻制度的划时代改革，它犹如一声春雷，震动了世界新闻界。 不过，这项制度的实施产生了新的问题假如外国记者在中国采访报道，其作品在中国市场销售，会不会影响中国的新闻市场？或者，会不会对中国的新闻媒体及其从业人员构成威胁？基于这样的考虑，就在我国实施北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定之后不3久，颁布了外国通讯社在中国境内发布新闻信息管理办法 ，从新闻的采集到新闻商品的销售，建立了一整套涉外新闻管制制度。但令人遗憾的是
5、，国内的新闻界同行只关注外国常驻新闻机构和外国记者采访规定，而忽视了外国同行在中国境内发布新闻信息的管理规则。倒是一些外国新闻媒体记者从中看出了端倪，他们在国务院总理出访期间，利用记者招待会对这项规则提出质疑。这项制度的核心内容是，实行新闻商品代理制度，外国通讯社不得在中国境内直接发展新闻信息用户，除了指定机构外，任何单位和个人不得经营、代理外国通讯社的新闻信息。这就意味着外国通讯社在中国境内制作的新闻作品，未经中国代理机构审查批准，不得在中国境内销售。 在新闻“进出口”方面，中国长期存在“贸易逆差” 。中国新闻机构制作的新闻作品，在国际新闻市场上很少受到青睐；而外国新闻机构制作的新闻作品进入
6、中国市场，虽然经过层层把关，仍能获得部分市场。这一方面说明中国的新闻媒体缺乏竞争力；另一方面也说明中国的新闻管理制度存在一定的问题。 新闻是一种具有强烈主观色彩的特殊商品，不少西方的新闻教科书强调新闻的客观性，但他们从来都不否认新闻是一种特殊的商品。对新闻作品实施管制，固然可以采取多种手法，譬如可以通过限制新闻媒体及其记者采访，从而达到限制新闻商品流通的目的。但是在互联网时代，这是一种极其愚蠢的管制策略。随着人员的不断流动，外国的新闻媒体完全可以通过各种途径，突破新闻管制禁区，在中国境内采访报道并且制作新闻作品。 4奥运会结束之后，国际社会对中国新闻管理制度重新产生疑虑，他们纷纷打听，奥运会期
7、间外国记者在华采访的有关规定是否还能延续下去？中国是否还会回到奥运会举办之前，政府对外国记者采访报道是否仍然实行严格的事先审查制度？ 新条例的解读 针对这种情况，国务院于 2008 年 10 月 17 日正式颁布了中华人民共和国外国常驻新闻机构和外国记者采访条例 （下面简称“条例” ） 。但是，综观这项行政法规，笔者以为在以下几个方面仍然存在问题： 首先，强化了外国常驻新闻机构和外国记者的资格审查规定，以资格审查代替传统的新闻内容和形式审查 根据条例的规定：外国新闻机构在中国境内设立常驻新闻机构，向中国派遣常驻记者，应当经外交部批准。在中国境内设立常驻新闻机构的申请经批准后，该常驻新闻机构负责
8、人应当自抵达中国之日起 7 个工作日内，持本人护照到外交部办理外国常驻新闻机构证；其中，驻北京以外地区的常驻新闻机构，其负责人应当自抵达中国之日起 7 个工作日内，持本人护照到外交部委托的地方人民政府外事部门办理外国常驻新闻机构证。向中国派遣常驻记者的申请经批准后，被派遣的外国记者应当自抵达中国之日起 7 个工作日内，持本人护照到外交部办理外国常驻记者证；其中住北京市以外地区的常驻记者，应当自抵达中国之日起 7个工作日内，持本人护照到外交部委托的地方人民政府外事部门办理外5国常驻记者证。外国记者办理外国常驻记者证之后，应当到居住地公安机关办理居留证。外国人未取得或者未持有有效的外国常驻记者证或
9、者短期采访记者签证，在中国境内从事新闻采访报道活动的，由公安机关责令其停止新闻采访报道活动，并依照有关法律予以处理。 中国政府在规定中明确要求外国记者必须隶属于新闻机构，而新闻机构必须在所在国办理登记注册手续。凡是在所在国不具备从事新闻采访报道资格的机构，不得在中国申请设立新闻机构；凡是不具备在外国新闻机构从事采访报道资格的外国公民，不得申请为派遣中国常驻记者。这项规定便于中国政府掌握外国新闻机构和外国记者的基本情况，但是，这项制度的最大问题就在于，明显忽略了当下网络时代的大背景，未顾及普通外国公民在中国境内临时拍摄新闻作品、 “客串”新闻记者的行为。换句话说，国务院的这项规定充其量为外交部和
10、国务院其他部门召开外国记者新闻发布会提供了便利条件，但却不能从根本上阻止外国公民在中国境内从事采访报道活动。在互联网时代，在一定意义上说，任何公民在某种意义上都是新闻记者，外国游客也可以借助于自己的照相和通信设备，及时向国外发布新闻作品。这项规定虽然实现了与国际接轨，但却无法从根本上限制未登记注册外国新闻记者或者外国游客的“新闻采访报道”的行为。中国政府可以根据这项市场准入规则，向注册登记的外国记者披露政府信息；但无法从根本上阻止外国公民在中国境内的采访报道活动。 在互联网时代，对外国新闻机构及其从业人员进行登记管理是必要的。但是，面对大量的外国游客，如何实施有效的新闻管理，是摆在任6何一个国
11、家面前的重要课题。条例中禁止未取得或者未持有有效的外国常驻记者证或者短期采访记者证的外国人，在中国境内从事新闻采访报道活动，但在现实生活中，这一规定很难落到实处。假如外国新闻记者把自己打扮成游客，在旅游团队中实施采访报道活动，或者直接从外国旅游团队中聘请记者，由他们在旅游过程中采访报道，并且传送新闻作品，那么国务院的这项规定很容易被突破。 因此，国务院的这项规定只不过是秉承传统，根据其他国家的经验而制定的规则。按照这样的立法思路，外国记者必须隶属于外国新闻媒体，那么大量游离于传统新闻媒体之外的独立记者或者网络记者，就不受条例的约束。这对于外国新闻机构和外国新闻记者来说，是挑战还是机遇，值得仔细
12、斟酌。从外交部例行新闻发布会的情况来看，邀请的外国记者都是注册记者，而那些互联网络媒体的记者，由于没有办理登记注册手续，所以，不可能进入外交部新闻发布会现场。这种对外国新闻媒体和新闻记者“两层皮”管理的做法，或许反映了互联网时代政府的某些无奈。只有将互联网时代崭新的新闻媒体及其从业人员纳入到新闻管制范围之内，才更有利于净化新闻市场，整顿中国新闻秩序。 其次，虽然改变了政府事前审查制度，但对来自于各级政府官员的“自我设防”却没有作出明确的规定 一些地方政府机关及其工作人员面对外国新闻记者，经常“无可奉告” ，高挂“免战牌” ，极大地损害了中国政府的形象。虽然我国实施了政府信息公开条例 ，要求各级
13、政府必须实行政务公开。但是外国新闻记者在中国境内采访时，除了政府新闻发言人，很少能够直接与其他政7府官员接触，进行面对面的采访。这种自我设限的做法，比政府直接限制外国记者采访报道更有隐蔽性。如果政府信息不公开，就意味着中国政府拱手让出新闻市场，让外国记者根据自己的主观判断，选取新闻采访的视角，决定新闻采访的内容和形式。 2008 年 3 月 14 日中国西藏拉萨发生大规模骚乱事件之后，中国政府本来应当在第一时间开放并鼓励外国记者到当地采访。但出于种种考虑，一度采取了管制政策。事实证明，这种封闭事件现场、封锁消息来源的做法，不但使一些外国新闻媒体对中国政府产生误解，而且让一些常驻北京的外国记者借
14、助于达赖集团提供的单方面信息，制作了许多偏听偏信的新闻作品。正是这一沉痛的教训，促使中国政府在四川发生 5?12 大地震之后，向外国新闻媒体和外国新闻记者开放新闻市场，允许外国新闻记者在第一时间赶赴现场，取得最原始的资料，将中国人民团结一心、抵御自然灾害的伟大壮举，通过新闻报道昭告天下。 与其被动地接受外国新闻机构和外国记者的采访，不如明确规定，中国各级政府机关及其工作人员都必须依照国务院行政法规的规定，积极接受外国新闻记者的采访，向外国新闻媒体全面介绍中国改革开放的方针政策，宣传中国这 30 年来所取得的巨大成就。当然，作为一个规范外国常驻新闻机构和外国记者的行政法规，条例不可能对中国各级政
15、府机关及其工作人员的行为制定具体的法规。但是如果条例的制定者没有意识到在开放中国新闻市场的同时，应加大政府信息供给，那么外国新闻机构和外国记者就会在中国境内“主动地”寻找采访报道的题材，这反而可能损害中国政府的形象。 8如果各级地方政府及其官员一如其旧，面对外国记者的摄像镜头噤若寒蝉，直接或间接禁止中国公民与外国记者接触，那么条例的规定就很难落到实处。现在，中国国家领导人已经走出国门，在海外的新闻媒体上发表文章，全面介绍中国的对外开放政策。中国各级政府官员也应该向国家领导人学习，主动利用外国新闻媒体，全面介绍中国的改革开放政策。如果不彻底解除思想上的禁锢，缺乏利用外国新闻媒体的意识和能力，那么
16、，中国的新闻市场依然是“半导体”市场，中国新闻市场仍然会出现巨大的“贸易逆差” 。 第三，在重视采访报道环节的同时，忽视了产品的销售环节，对外国新闻媒体制作的新闻作品在中国境内的销售规模和销售方式重视不够 现在，外国新闻媒体发布关于中国的新闻作品，一般通过下列途径传入国内：一种是通过中国新闻社转述或者编发的方式流入国内；一种是通过新华社刊物转载的方式流入国内；还有一种是通过互联网进入中国市场。中外新闻作品交流，除了语言障碍之外，还有各种各样的贸易壁垒。不过，由于互联网的出现，在一定程度上打破了新闻市场垄断局面。外国新闻媒体及其记者制作关于中国的新闻作品，必须接受中国读者的检验。在北京奥运会火炬
17、传递期间，一些西方新闻媒体在有关中国的新闻报道中大放厥词，这些新闻作品通过互联网传入国内后，在中国青年人中间引起巨大的反响，不少中国读者利用互联网反击西方新闻媒体肆意歪曲事实真相的采访报道行为。互联网教育了中国的读者，互联网也掀开了中外新闻交流的序幕；互联网让世界有机地联系在一起，互联网也让中国人更加清醒地意识到自己所处的国际地位；互联网改变了9中国的新闻生态，互联网也改变了外国新闻机构和外国记者在中国人心目中的形象。 可见，如果只重视新闻的采访报道环节，而不重视新闻作品的市场营销环节，就很难形成平衡的观点市场。从这个意义上来说，我们在关注国务院条例的同时，还应该关注新华社有关外国通讯社在中国
18、境内发布新闻信息管理办法 ，尽可能地建立一种新闻自由贸易体制，通过新闻的交流，实现心灵的沟通。 当然，新闻是一种特殊的商品，新闻信息承载着一个国家的历史，也反映一个国家的文化风貌。所以，在营造新闻市场时，不仅要坚持贸易对等的原则，与外国政府直接谈判，为中国新闻媒体走出国门创造良好的外部条件；而且要积极改善中国新闻的品质，使得中国的新闻作品能够在国外新闻市场上，赢得更多的读者和观众。假如中国的新闻媒体抱残守缺、固步自封，依靠政府的新闻管制制度，获取垄断利润，那么早晚有一天它们会被读者和观众所抛弃。我们不希望在中国的新闻市场看到的都是外国新闻商品；我们也不希望中国的新闻界在传承文明、弘扬中华文化方
19、面，失去话语权。 几点建议 检讨中国的新闻管制制度，是为了更好地营造新闻市场。我国在制定外国新闻机构和外国记者管理制度时，应当重视以下几个问题： 首先，应当尽快改变传统的市场准入管理办法，强化对商业机构和10普通外国公民采集信息行为的管理 外国新闻机构绝大多数都是自负盈亏的商业机构，他们在经营的过程中无一例外都必须遵循市场规律。中国政府在增加政府信息供应量的同时，不能忽视他们商业经营的需求，最大限度地满足他们采访报道的需要，从而使他们能在中国市场上获得有价值的信息，并且制作具有影响力的新闻作品。在学术界有一种观点认为：正面的新闻不是新闻，负面的新闻才是真正的新闻。所以，外国新闻记者在中国采访报
20、道的自由度越大，搜集整理中国负面新闻的机会就越多。限制外国记者在中国的采访报道活动，可以在一定程度上防止外国记者无孔不入，制作负面新闻，影响中国的整体形象。这是一种似是而非的观点。 信息是一种客观存在，允许外国记者在中国自由采访，虽然会增加他们获取负面信息的机会，但是，中国的开放和包容会逐渐改变他们的意识形态，从而影响他们观察问题的角度和制作新闻作品的切入点。不少在中国境内常驻的外国记者，由于切身感受到中国新闻市场开放所带来的变化，因此在他们的新闻作品中，自然而然地从正面反映中国的实际情况。反倒是在西方国家的各新闻机构编辑部中，那些长期依靠想象分析观察中国的编辑们，跟不上时代发展的需要，不了解中国改革开放以来所发生的翻天覆地的变化。他们对来自中国的新闻作品横加挑剔，希望新闻作品能符合他们的主观想象和价值判断。这说明新闻市场开放具有无穷的魅力，它不仅可以使信息更加透明，而且可以改变外国记者对中国的印象。只有全面开放中国的新闻市场，让更多的外国记者包括那些在外国新闻机构的编辑们经常到中国采访报道，才能改变他们的思
