1、1参与式回应型政府建设问题探讨摘要参与式回应型政府建设是当前政府发展的重要方向，它必须以整体型政府合作共治作为基础理念，以权利性社会的增量发展作为体制转型的基础，参与式回应型政府应当以参与作为增加政府回应的主要手段。参与式回应型政府建设的模式主要有：审议式民主决策模式，强调进行公众议程的参与设置；政策网络模式，强调政策利益与资源的互动；政策可控模式，建立健全的以公众为核心的权利性参与制度。 关键词政府回应 回应型政府 公众参与 中图分类号D035 文献标识码A 文章编号10007326(2010)06004905 政府回应是政府与公众关系的核心环节。政府积极地对社会民众的需求作出反应，并采取积
2、极的政策措施公正、有效地实现公众的需求和利益的公共管理过程，就是政府回应；在这个回应过程中，各要素间的相互关系、内在机能和运转方式，就是政府回应机制。实际上，政府回应机制通常都是通过政府决策回应机制和公众参与的机制来实现的。政府回应的关键在于建立以公众为核心的互动关系，参与式回应型政府就是要建设以社会公众利益为导向的政府，建设以政府与公众互动合作为基石的参与型政府，建设以公共责任机制为核心的责任型政府，建设以形式正义和实质正义相结合的政府。可以说，参与式回应型政府要为社2会和公众提供有效的服务，及时回应社会的需求，从而实现整个社会的善治。参与式回应型政府是民主化进程中政府体制改革的重要方向，也
3、是各国政治发展的必然趋向。 一、参与式回应型政府机制建设面临的问题 政府管理的规范性价值基础就是实现公共利益最大化，即通过政府与公众的合作来达到善治之目标。现代政府应当采用治理的形式实现公共利益最大化，必然使以公众作为社会公共事务管理的主体能动地参加到政府的公共事务管理之中，形成互动之局面。随着市场经济和公民社会的成熟与发展，参与式政府回应机制在我国得到了一定程度的发展。由于公民权利意识高涨，政府面临着重大的挑战，如何正确认识参与式政府回应并建设有效的模式，是困扰政府的一件重要事情。在我国，参与式回应型政府面临着体制性改革的障碍。 首先，从本质上讲，建设参与式回应型政府是一个治理结构的调整问题
4、，各级政府及部门的功能裂解是影响回应型政府建设的重要障碍。当前，政府治理结构的缺陷是影响政府回应的主要问题。事实上，无论是从理论上还是在实践生活中，政府作为复杂的政治主体，或多或少无法摆脱其利益困境。政策回应机制的建立主要体现在政府公共政策的制定和执行过程上，目前地方政府回应性不足主要源于政府部门的自利化导向。它对于政策回应机制的消极影响主要表现为政府在承担其职能时将会根据自身的利益偏好而行动，导致政府实有职能的扩张和应有职能3的萎缩等严重后果。由于政府权力和资源分散在不同的部门中，政府部门遇到问题会相互推卸，部门之间的不协调和本位立场导致回应管道不通畅，许多政策问题的导向与民众意愿相背；由于
5、部门之间并不是以整体政府来运作，对于紧急事务和突发事件等方面的处理反应迟缓、对于民众的诉求反应迟钝；由于自身的体制所造成的政府资源浪费更是无数，这些方面，都是影响政府回应和公众参与的重要因素。参与式回应型政府就是要整合当前功能裂解的政府治理形式，摆脱我国行政体制改革的结构性困境。 其次，公民权利受到限制，以权利来制约政府利益扩张的机制难以形成。限制了参与式回应机制的建设。当前，加强公众的言论自由权、公民听证权、社会监督权、知情权、游行示威权和参政议政权变得特别重要。以控制和管治为特征的政府必定是回应度低的政府，它严重抑制了公民政治权利的发展。基本政治权利缺乏意味着政府可以在其认为必要时，剥夺公
6、民的合理要求，从而维护其自身利益和政权的稳定。甚至有时政府会以“合法的伤害”来抵制民众的合理要求，有效的政府回应难以实现。扩张公民政治权利，尤其是参与性的权利，是制约政府自利性扩张的重要手段。因此。提高公众的参与度，形成有效的权利性社会机制，以公众权利来制约政府的利益扩张，更加有利于打造参与式的回应型政府。 最后，公众的参与权利得不到有效保障。事实上，随着经济的发展和社会的进步，公众的参与理性越来越成熟，民众在政府决策的过程中将发挥越来越大的作用。一方面，通过参与，民众以各种社会组织承担4的方式取代了政府回应的不足，促使政府权力回归社会；另一方面，公众通过参与政府决策来促使政府回应自身的利益，
7、从而影响政府决策。政府创造参与互动的运作模式就是要充分发挥政府、市场、社会团体的力量，合理分配职责权限，各司其职，各负其责，共同为实现公共利益而展开治理活动。只有通过政府与公众的有效参与，建设完善的参与制度与规范机制，才能更好地保证政府回应的有效实现。所以，回应型政府的前提之一就是使参与机制成为一种具有制度性和规约性的实践。然而，在当前的实践中，公众的参与权利往往得不到有效的保障，公众参与的有效性差，参与制度不健全。即使是相对比较完善的决策听证制度，目前看来也存在着较大的问题。其他如政府承诺制度、公民政策审议制度也存在着问题。可见，制度的不健全已经在很大程度上制约了公众参与的积极性。 二、参与
8、式回应型政府建设的前提：整体型政府共治理念 当前，我国政府回应机制还远不完善，其主要原因是治理结构的缺陷。希克斯等学者认为，传统官僚层级体系以功能为导向的政府组织之运作往往有服务视野褊狭、各机关间问题相互推卸、政策目标与计划作为互有冲突、资源运用重复浪费，造成公共服务提供之认知与实际执行之落差丛生；而政府机关设置也经常呈现叠床架屋，导致公共服务分散于各机关间，又欠缺适当的管道连结，以致于处置失序、无法实时提供民众所需之正确服务。希克斯等学者将此种现象称之为功能裂解型治理5(functionally fragmented governance)，认为 21 世纪政府不应该再放任政府各不同功能与专
9、业部门间的单打独斗，而应推动整体性治理，制度化落实政府各机关间的沟通协调，整合成为整体型政府(Holistic Gover-nance)。我国的政府治理结构是明显的功能性裂解型政府，政府治理结构问题是实现参与式政府回应的主要障碍，应当对我国的政府治理结构进行重新认识和理解，并采取有效的方法进行重构。 首先，政府内部要形成有效整合的运作机制。依希克斯等学者的观点，作为整合型政府，政府各不同功能与专业部门间具有一致、明确、清晰且共识的总体政策目标，且各不同功能与专业部门的政策目标能够互补，政策工具能够相互支持，执行方法能够相互支持与响应，彼此协调合作，获致总体政策目标与各部门目标的最大成就。只有通
10、过内部的结构调整，使得政府不再是条块分割，以公共利益为导向进行内部整合，统一行动，才能取得更大程度的回应。 其次，从实务层面来说，整体型治理关切的是组织间协调的核心行动。希克斯等学者认为当代政府之所以流于功能裂解型治理的主要原因是政府机关大多消极执守本位职务与立场，缺乏积极沟通、主动协调的意愿与行动。政府常因 其实行由上而下的单向解决方式，无法取得民众之共识而导致失败。因此，建立政府与公民社会之间的对话管道、鼓励更多的公民参与、进行监督与增加政府公共服务的责任性，业已形成一个积极而广泛的改善手段。实际上，这就是参与型政府回应机制的理论基点，也是当前政府发展值得充分考虑的方向。 最后，从更深层次
11、上讲，参与型政府回应机制的形成需要整体型政6府的充分形成与不断完善。希克斯等人认为，适当的社会经济环境、能够持续发展、能够保持传统的社会理念与认知、能够汇集集体利益、能够型塑优良组织、能够凝聚群体情感以及可观察与学习的规矩仪式等必要条件，将有利于组织问协调行动的具体落实，促进可持续发展的整体性治理的制度化建设。同样有学者认为，建立在线治理基础建设、整合型组织和主动型文官体系是整体性参与式政府回应机制的基础。整体型治理的境界必须建立在绵密而精细的信息体系、组织体系和主动的人事行政体系之上，这对于目前我国绝大多数地方政府而言仍属较遥远的目标。从民主政治的本质和发展来看，推动整体型治理的境界需要依赖
12、一个主动积极的公民社会，持续有力地进行政治和行政参与监督，进而对于政府的财政预算充分发挥影响力，建立合理的财政计划及治理架构。参与式政府回应机制应当在这个基础上进行制度建构与完善。 三、参与式回应型政府建设的基础：权利性社会(rightfud society)的发展 利益分化时代，权力性政治的扩张制约了公众参与，而公民权利性社会孱弱影响了参与和回应。实现权利性社会的增量发展是参与式回应型政府的基础。 1、利益分化时代的诉求权利需要回应机制保障。当前我国已经开始进入一个社会结构和利益明显分化的社会，这意味着不同社会群体的利益往往是不一致的，甚至有时会存在不同程度的利益矛盾和利益冲突。7在这样的社
13、会中，各种利益诉求的表达将会成为一种常规性的社会现象，由此提出的对社会的挑战是，社会的制度和结构能不能容纳这种利益表达方式，以及如何为这种利益表达设立相应的制度安排。政府部门应当具有回应型政府的基本权利理念：“政策利益不管是哪些利益往往都是正当的；人们利用各种方式来追逐自己的利益，只要不违反法律，也都是正当的。 ”也就是说，政府回应过程中，利益产生的正当性、追求利益行为的正当性。以及利益表达方式的正当性都是回应型政府所需正视的。过去那种不承认利益冲突的正当性，把利益冲突从政治角度来理解甚至跟反对政府和社会动乱结合起来的观念。与现代回应型政府理念背道而驰。回应机制建立的主要目的就是使得利益表达行
14、为正常化、常规化，保障其基本的诉求权利，而不是把利益表达和社会抗拒(不满和上访等行为)看得过于敏感而讳莫如深。它需要以有效的制度安排来加以规范和疏导，从而降低其对社会生活的冲击程度，回应型政府基于权利性社会的理念，强调通过有效的机制来建立一个更加公平的社会。 2、 “权力性政治”扩张和“权利性社会”孱弱制约着有效参与和回应。考察我国公众参与政府决策不足的原因可知我国政治权力过于强大，政府善于或习惯于通过各种制度程序与舆论及意识形态控制来塑造公民参与品性，并通过命令服从关系来强化严密的政治权力结构及各种功能健全的政治团体来影响公众。同时。公民政治行为取向限制了其作为决策参与主体的影响力，公民难以
15、具备一种超越个体的普遍利益理念。权力性政治社会的强大必然导致政府自利性增强，从而成为汲利性阶层：政府层级也会形成强有力的社会控制力量，公民的私人领域被缩小到最8狭窄的空间中；政府决策的目标会以国家利益至上完全取代多元利益协调的需要，以政府为主体的决策过程通常都会排斥公众的参与。在手段上民主方式不被接纳。这些都在很大程度上抑制了公民的有效参与，同时政府的回应性必然比较差。 “权力性政治”社会强大的另一面是“权利性社会”的孱弱，即公共权利或公民权利的严重不足。南于中国传统文化的影响，传统的“人治”社会和官治民理念深入中国社会的方方面面。公民社会在中国难以全面发展，公民的权利意识和民主参政议政的意识
16、相对薄弱，因而各种政治权利没有得到充分的保证，公众参与的主动性相对就比较差，没有形成对政府应有的压力。从本质上来说，政府有没有回应是与公民的参与意志成正比例的，公民参与意志越强大，政府就越要顺应民众的要求，最大程度地实现其愿望，从而达到有效的互动。 3、促进“权利性社会”的增量发展是夯实参与式回应型政府的基础。“权利性公民”必须意识到，政府的公共权力来自于公民权利的让渡，政府是受到公民委托来管理社会公共事务的，因而民众有权利选择为大多数人谋利的政府。可以说，要形成有效地参与体制和完善的政府回应机制，改变的办法只能是以各种方式促进“权利性公民”的壮大，制约权力性的政治体制，使其向回应型的政府体制
17、转变。这就要最大限度地限制我国的“权力性政治”的政府发展，增强和壮大“权利性公民社会” 。以权利为基础的社会，必然体现出政府与公众之间的关系取向是合作与共治。有学者认为， “权利的高水平均衡在宏观制度框架上将体现为一种合作主义的宪政体制。 ”具体表现就是政府与公众之间的合作模式。美国学者伯克斯就提出了要建立一个由公民、行政人员共同治理公共事务的9合作模式。治理理论非常强调公民参与和治理的作用，认为公民社会同样是合法权力的来源，把治理过程看作是民主行政的一种新的实现形式。“善治的本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 ”登哈特指出，
18、“新公共服务是建立在与公民对话的基础上。应当从我们能够提供或不能够提供某种服务转为让我们一起判断下一步将要做什么，然后使它实现吧 ”。实现合作就是实现政府与公众的共同治理，而“权利性社会”的发展为参与式政府回应机制的转型打下坚实的基础。 四、参与式回应型政府的建构与设想：以参与增强回应 实际上，参与式回应型政府依靠政府自身是不会形成的，它必须通过社会强有力的参与，迫使政府自身进行有效的体制改革。建设相应的机制。才能够实现回应型政府的建设。只有强化参与，才能更好地回应，参与机制越健全，渠道越通畅，政府回应能力就越强。 1、公众议程的参与设计：审议式民主决策与回应模式。公共政策实际上是对公共利益进
19、行合理的分配，现代政府政策制定应当是在理性及公平的情形下进行集体审议的结果。审议性民主决策是让人们有机会和动机去思考问题，赋予其更多的决策权。忽视审议性机制，一般来说只能走向两个极端，即“强调政治上平等，而将决策权力交给相对上较没有能力的公民，或者体认政治上不平等的必要性，同时将决策权力交给相对上较有能力的精英” 。审议性民主的核心观念主要在于透过公民之间10在理性、反思以及公共判断的条件下，共同思索公共问题及公共议题的解决方案。换言之，即如何建构出一种在各方皆有意愿理解彼此价值、观点及利益的前提下，共同寻求公共利益以及各方均可接受的方案，并重新评估，界定自己利益及观点的可能性，以真正落实民主
20、的基本价值。这就要做到以下两个方面。 第一，通过议程设置来保证参与渠道的通畅。当前公众的参与渠道不通畅是一个不争的事实。政府决策体制改革首 先要做到的是以制度来保证公众参与。一是提议权议程设置，即公众有权提出政府决策议程，政府必须进行考虑和审议。公众参与中心也应当有政策的提议权。事实上，我国法律如立法法等赋予公民和社会组织相关的提议权，但是缺乏真正有效的制度保障。二是公众参与权议程的设置。参与权包括知情权、辩论权、质询权、申请公开权、听证权等。公众对公共政策的制定程序不了解，就无法判断一项政策的好坏，知情权没有得到尊重就难以参与。申请公开权所包括的透明度原则首先体现的是对知情权的尊重。政府决策严重缺乏社会公众的参与，这使得我国政府决策在一定程度上缺乏广泛的民意基础，在解决公共事务问题上政府的政策决策有可能远离公众的设想；程序上的不公开与参与度的缺失，使我国政府决策不够透明度。辩论权和听证权是政府决策出台应当遵循合法的程序。公众辩论是寻求最优的一种方法，同时也是透明度的基本要求之一。三是审议权的议程设置。除例外规定之外，政府的决策要经过公众的舆论性审查，无强烈反对即可实施。审议权包括审查权、复审权、否决权、复决权等，这四种权限通常是对于重要政策或全局性事件所采取的全民参与的权利，
