1、试论行政行为的合法要件合法的行政行为与违法行政行为是基于行为的合法性对行政行为这一概念进行的一种分类。合法行政行为是指符合法律，法规和规章要求的行政行为。例如从充分的证据，适用法律，符合法定程序和目的等等。违法行政行为则指违背法律法规和规章要求的行政行为，如证据不足，适用法律不正确，不符合法定程序等等。合法的行政行为与违法的行政行为的划分有助于划清行政行为的性质与合法性的界限。在进一步论述合法行政行为与违法行政行为的构成要件的前提下，有必要先了解行政行为这个概念及其特征。相比与大陆法系的国家，英美法律国家对于行政行为的界定没有一个清晰明确的概念；而在我国，行政法学上的行政行为是指行政主体基于行
2、政职权，为实施国家行政职能而作出的，能直接或者间接引起法律效果并受到行政法规制的法律行为。行政行为是由行政规定和行政决定两部分组成的。基于胡建淼对行政行为法律特征的概括，行政行为共具有四方面的法律特征：1.行政行为是由行政主体作出的行为。此项特征强调了行政主体是授权管理一方作出的行为而不是被管理一方，即行政相对人作出的行政行为。2. 行政行为是国家实施与体现行政职能的行为。此特征体现了行政职能只是国家拥有从多职能中的一项职能。除去行政职能，国家还拥有立法，司法，军事职能等等。3. 行政行为是能直接或间接产生法律效果的行为。此特征是为了区分行政行为与事实行为的，因为后者并不产生法律效果。而直接效
3、果与间接效果则是基于对行政行为的两个方面，即行政决定和行政规定所产生的不同效果而进行的划分。4. 行政行为是受行政法规制的行为。此项特征只是简单地表述不同法律部门调整不同的社会关系的现象。在对行政行为这一概念和特征进行了解之后，我们应该了解合法行政行为与违法行政行为的划分是基于行为的合法性对其进行的分类。对于合法行政行为的构成要件，众多参考书目和学者的意见并无太大出入，本篇主要就胡建淼对合法行政行为构成要件进行分析。依照他的观点，他首先区分了行政行为的成立与合法行政行为这两个概念，他指出行政行为的成立并不等同于合法的行政行为，行政行为的成立是合法行政行为和违法行政行为的前提条件。行政行为的合法
4、要件是指判断行政行为是否合法的基本标准，它主要包括行政行为的主体适格；行政行为符合权限范围；行政行为具备事实依据；行政行为具备法律依据；行政行为符合法定程序或正当程序这五项要件。 （2） 基于对这五项构成要件的分析，可以得出他是通过行政行为的主体，客观权限和一句以及程序性这三个方面进行的分析归类。利用这种法律思维概括行为的构成要件符合普遍的法律意识和思想。因此，关于合法行政行为的构成要件，国内并没有出现实质上太大的分歧。而关于违法行政行为的构成要件。由于法理界存在“违法”与“不法”行为的区分争论，而“违法”与“不法”行政行为的混淆也导致了“主观过错”是否构成违法行政行为要件的分歧。依照我国主流
5、观念，违法行政行为一般需要具备三个要件：1.行为人具有相关的法定义务（即具备行政职责） ，即行政行为的违法性需要以行为人拥有行政职权为前提。2. 行为人具有不履行法定义务的行为。即强调单纯的意识活动并不能构成违法行政行为。3.行为人主观上存在过错。相比于将主观过错归入违法行政行为的构成要件，余军则认为：一般学者在论述该观点时，往往借鉴民事侵权法，刑法上的违法学说，由此认为行政行为违法“必须造成社会危害” ， “行为人有主观方面过错”的行为，反之，如果行政主体所作出的行为“既非故意，也非过失，就不构成行政违法” 。 （4） 这种观点具有浓厚的民事侵权法上“行为违法说”的特征，即“违法性”的判断除
6、了需满足违反法律义务之外，还需以行为人的过错为必要。然而，依据余军的观点，侵权法上所称的“违法（不法） ”概念实际上是指作为侵权责任构成要件的“不法”概念，与行政法学者理解的“违法”行政概念完全是两码事。因此，以侵权法上的“行为不法”说来解释“违法”行政行为的构成要件，进而得出“违法行政行为需以过错为要件”的结论。这不仅混淆了“违法”与“不法”这两个完全不同的概念，也与行政诉讼司法实践的要求相悖。由于行政行为法律效果的产生并不依赖行为人的主观意思，那么对其法律效力的违法性判断，亦无需探究行为人的主管心理状态。正如我国台湾学者所言：“即使是精神失常的公务员于无意识或精神错乱状态所为之行政处分，如
7、该处分客观上已具备合法因而受到影响之要件，其效力并不因而受到影响。 ”试论行政处罚的原则我国行政处罚的现状是软与滥两者同时存在，立法指导思想应为既要加强处罚力度，又要保护公民合法权益.行政处罚的设定权是立法需要解决的关键问题之一，要以宪法确定的精神解决处罚的设定权;行政处罚立法要遵循几个基本原则，核心是依法处罚原则和过罚相当原则。1.行政处罚的核心原则应该是处罚法定原则。处罚法定原则包含几层含义：首先，处罚法定原则指的是法无明文规定不处罚。公民、法人或其他组织的任何行为，只有在法律法规明确规定应予处罚时，才能受到处罚。只要法律法规没有规定的，就不能给予处罚。这与刑法的罪刑法定原则出于同一精神。
8、处罚法定原则是法治主义的必然要求。只要法律没有禁止的，作为私人的公民都可为之，不受法律追究。它反映了公民权利的不可侵犯性。它与凡是未经法律授权，政府都不得为之的原则是相对称的。在现代社会，这些原则构成了公民自由和自身安全感的基础，使得公民能在法律保护下放心大胆地从事各种创造性活动，从而使国家充满活力。而这正是市场经济最基本的要求。法律要让公民能预知自己行为的后果。如果公民不能明确地知晓自己行为的合法性和法律对这种合法性的保护，终日处于惶惶不安、畏首畏尾之中，不知何时何地将有什么处罚或刑罚降临头上，还有什么积极性、创造性乃至市场经济的活力可言!当然，行政管理权与行政处罚权是否应象处罚设定权与实施
9、权一样分离，还需讨论。处罚与管理是保障与被保障的关系，一般不应分离。但某些行政部门，由于性质上的特殊性，经法律规定，也可分离，至于西方有些国家将调查与处罚相分离的作法，有其科学合理之处，可以借鉴。其次，处罚法定原则还意味着，处罚的范畴、种类、幅度以及程序，都应由法律明确规定并依法实施。“可以处罚”，“可以罚款”之类的笼统规定，以及在处罚时任意变更范围、种类、幅度和程序的作法，都不符合处罚法定原则。处罚法定原则与行政处罚中行政机关享有的自由裁量权并不矛盾。在我国，行政处罚中行政机关的自由裁量权是指在法律规定的处罚范围、种类、幅度以内，根据具体情况进行选择并作出裁决的权力。如治安管理处罚，行政机关
10、只能根据具体情况，在警告、罚款和拘留三种处罚种类，罚款在 1-200 元，拘留在1-15 日的幅度内进行选择。脱离有关种类与幅度规定的处罚，是违法的。笔者倾向于对自由裁量权作狭义解释，不能认为法律没有规定的领域内都属于行政机关自由裁量权范围。当然，即使在自由裁量的范围以内，也有一个合理、适当与否的问题。对合理的良好掌握，反映出执法者的素质和水平。正因如此，法律法规在规定自由裁量权时，应该尽可能避免过粗过宽规定。规定可以罚款，是有种类无幅度;罚款 20 元至 3 万元，虽有幅度但失之过宽，这些都不利于行政机关恰到好处地掌握合理性原则。处罚法定原则还意味着处罚机关必须是法定有权机关。只有法律法规明
11、确规定有实施处罚权的机关才可以实施处罚行为。处罚的机关是特定的。特定的行政机关只能实施法定内容的处罚，如公安机关只能作治安管理处罚，而不能作工商行政管理处罚。目前，由行政机关委托的组织或个人进行处罚的情况还时有所闻，我们认为，在一定条件下和一定范围内委托某些组织或个人进行行政管理是可行的，但对直接影响公民权利义务的事项如处罚，以不委托为好。2.“从轻从旧”原则，这也是行政处罚的重要原则。B 所谓从轻从旧,包括如下含义：第一，新的法律实行以前的行为，如当时的法律不认为是违法的，适用当时的法律;第二，当时的法律和新的法律都认为是违法，但规定不同处罚的，依照当时的法律给予处罚。但如果新的法律不认为是
12、违法或处罚较轻的，依照新的法律。所以从轻从旧，“从轻”是主要的，“从旧”要服从于“从轻”。但“从旧”并非可有可无，“从旧”是从不溯及既往引发来的。3.不溯及既往原则。除非法律另有规定，不溯及既往是法的通则。但在有关行政处罚的立法中很少明文规定，实践中却常常有所谓新帐旧帐一起算的说法，直接溯及既往。这是不符合处罚法定原则要求的。要溯及既往，必须有法律的明确规定。法律要使当事人能预见自己的行为后果，这是法的本质要求。4.过罚相当原则。指处罚必须与违法行为人的过失相适应。这是行政法上适当、合理原则在行政处罚中的体现。罚重于过，无以服人;罚轻于过，难以达到震摄和制止违法行为的目的。但必须指出，过罚相当
13、原则并不意味着比如违法行为人造成 50 元财产损失，就对之处以 50 元罚款。过罚相当不仅是一个量的概念。因为违法行为不仅造成 50 元的可见损失，而且给社会秩序带来了一定危害，所以对该行为的处罚必须超过 50 元的可见损失。这正是过罚相当原则的体现，同时也反映了增强行政处罚力度的要求。5.一事不再罚原则。在行政处罚适用方面，一事不再罚的原则引起较大争议。一事不再罚指的是对同一个违法行为，不能以同一事实和同一理由给予两次以上的处罚。一事不再罚原则的目的在于防止重复处罚。实践中，一事再罚的情况并不少见。因为我国行政机关之间的职权常有交叉、重复，如销售伪劣商品的行为，工商行政和技术监督部门都可以给
14、予处罚。因此确立一事不再罚原则是有实际意义的。这里的关键是如何解释一事不再罚。“同一事实和同一理由”是不可分割的条件，如果同一事实不同理由，则可以“再罚”。以水污染防治法为例加以说明。该法第 39 条规定：“违反本法规定，造成水污染事故的企业单位，由环境保护部门或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款。如果环保部门和航政机关，据此对同一违法行为各自作出罚款决定，就是一事再罚，因为事实和理由都是同一的。而根据该法第 38 条，对造成水体严重污染的企事业单位，可以罚款或者责令其停业或关闭。“罚款由环境保护部门决定，责令企事业单位停业或者关闭，由作出限期治理决定的地方人民政府决定。行政处
15、罚能否牵连到与违法人有关的其他人，一直是一个有争议的问题。从理论上说，谁违法谁承担责任，不应牵连他人。但实践中，牵连却是制止违法行为的良剂。例如交通安全，不仅罚违反交通规则的司机个人，还要重罚司机所属的单位，使单位能十分关注交通安全教育，这种办法在多数情况下行之有效。国外也有类似处罚违法人所属单位的做法。据此，可否认为，禁止牵连是原则，牵连是例外，即必须有法律法规的规定时方可“牵连”。 另外，教育与惩戒相结合，也是行政处罚应该遵循的基本原则。我国目前行政处罚所面临的情况，可归纳为两个字：“软”与“乱”。如上所述，虽然各级各类行政机关广泛采用各种行政处罚手段，仍难以遏制或弱化违法行为蔓延的势头。
16、这反映了行政处罚“软”的一面。另一方面，由于行政处罚缺乏统一的规范，并受到某些利益的驱动，使之成为三乱之一。在某些方面和某种程度上侵害了公民的合法权益。在制定行政处罚法的过程中，一致的意见是必须同时解决上述两大问题。试论行政机关受理行政复议的范围一、行政复议时，可以一并提出对据以作出具体行政行为的规章以下的抽象行政行为的审查。 二、对有关教育、劳动、政治等权利的具体行政行为，在没有法律、法规规定可以申请行政复议的，也可申请行政复议，但因超出人身权、财产权的范围，如没有法律法规的特别规定，法院将不予受理不服此类具体行政行为的诉讼。 三、在行政复议法中，国家行为未排除在复议受理范围之外。而行政诉讼
17、法规定，不能针对国家行为提起行政诉讼。 行政复议法中受案范围的其他规定，虽然与行政诉讼法的表述有所区别，但许多都包括在人身权、财产权的具体行为之内，没有超出行政诉讼的受案范围。 行政复议的受案范围大于行政诉讼的受案范围，那么，是否不服行政复议决定的，都可以提起行政诉讼呢？ 有人认为，1999 年的行政复议法第 5条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。从这一规定可以看出，行政复议法扩大了行政诉讼法所规定的受案范围，也就是说，对行政复议决定不服的，除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外，都可以提
18、起行政诉讼。 但笔者认为，行政复议法并未扩大行政诉讼的受案范围。 1、因为行政复议法规定，对行政复议决定不服的，可以“依照行政诉讼法”的规定向人民法院提起行政诉讼，也就是说，不管行政复议法对行政复议受案范围如何规定，但对行政复议决定不服提起诉讼的，应“依照行政诉讼法”进行， “依照行政诉讼法”当然包含依照行政诉讼法有关行政诉讼受案范围的规定。所以，对没有法律法规明确规定可以提起行政诉讼的人身权、财产权以外的具体行政行为、规章以下的抽象行政行为、国家行为不服而提起诉讼的，法院不应当受理。 2、行政复议法中规定的“但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外” ，是强调不服行政复议机关的终局裁定的，人民法院不予受理，不应理解为，除法律
