1、1农村养老保障制度模式研究作者简介：韩 震（1978） ，硕士，男，讲师，主要研究行政法治、劳动与社会保障。 摘 要：完善社会保障体制是安国之策，而农村养老保障模式相对于制度框架已基本建立的城镇社会养老保险制度又是重中之重，其面临的创新任务更为必要和紧迫。为此，从加快建设我国农村养老保障制度的必要性和建立农村养老保障制度条件初步具备的基础上，本文以宏观和长远的视角提出创新农村养老保障的三个模式：现实模式分层启动模式、过度模式平衡发展模式和未来模式城乡统筹一体模式。 关键词：农村养老保险；二元体制；保障模式 ? 中图分类号：F840 文献标识码：A 文章编号：1673-0992（2011）01-
2、0097-02? 一、当前农村养老保险制度建设中存在的主要问题 ?夜?现行的农村养老保险方案虽然随我国社会与经济的发展得到不断完善，取得了一定的成绩和经验。但当前的各种改进大多都是对当前发展的适应，从科学的发展的角度而言仍存在较大局限性。 2?1缺乏完善的法律体系保障 ?淙唤?于 2011 年 7 月 1 日起施行社会保险法中正式提及“城镇居民社会养老保险” ，这应该是有关社会保险全国性正式法规中的首次。社会保险法肯定了“城镇居民基本医疗保险” 、 “新农合”和“新农保” ，使得我国社会保险覆盖面扩展至“全体国民” ，制度上实现了全民覆盖。但因受转型期不确定因素制约，需要留有发展完善的空间，在
3、客观上也就限制了这部法律的“完美性” 。对于社会保险统筹层次既不承认现实又无实质进步，只是表达了一个美好的愿望；对“进城务工的农村居民”参保表述比较笼统，尤其是养老保险，他们该参加哪一种，是否可以同时参加农村社会保险和城镇职工社会保险都没有明确界定。 ?2筹资渠道单一，保值增值压力大 ?夜?目前养老保险基金投资主要是存放银行和购买国债，养老金的筹资渠道单一。虽然通货膨胀时能够得到国家银行和财政部对储蓄和国债收益性的补偿，但保值效果仍然不佳。另一方面虽然存入银行和购买国债在基金运营时风险较低，但收益率也很低，难以支付人口老龄化带来的巨额费用，从而造成养老金的收不抵支。因此，养老保险基金保值增值压
4、力大这一问题显得尤为突出。 ?3现行方案难以适应发展需要 ?捎诔谝岳葱纬傻某窍绶指畹亩?元体制，城镇与农村实行的是两套社会养老保障体系，两者不存在可换算的基础。现行方案主要针对3从事农业生产的劳动群体设计，不能统筹考虑城镇化农民非农化因素，农民职业的多重性和农转非等突出问题。因此难以适应工业化、城镇化和现代化的发展的需要，难以协调二元格局的矛盾。 ?4社会保障监管力度不足 ?中信迳缁嵫?老保障工作基本上是由一个部门独立管理，由于权利的监督机制不健全，基金管理上层次太多、挤占挪用基金、违规投资运营情况时有发生，造成了部分社保基金的流失或使基金处于高风险状态。社会保障基金是社会保障的物质基础，建立
5、完善的社会保险基金监管制度，不但有利于降低社会保险基金在运营中的风险，而且还有利于我国社会保障体系的建设和社会保障制度的健全。 ?5制度设计缺乏可持续性 ?缁岜峡沙中?发展是一种以人为本的发展，强调公平原则，这种公平性包括反映在从时间序列上各代人之间的代际公平问题,也包括在同代人在同一时点、不同地域、不同行业的代内公平问题。但就目前而言制度不稳定已成为现行农村社会养老保险制度存在的一个严重的问题，我们既要兼顾当代人的利益也要考虑后代人的福利权益，就需要坚持当前目标与长远目标相结合的原则，建立社会保障可持续发展的长效机制，才能实现社会保障制度稳定运行。 ? 二、农村养老保险模式的制度设计 4?立
6、完善的农村养老保障模式工作的开展需要一个长期的过程，不可能一蹴而就。我们提出现行农村养老保障体制中的一些缺陷，目的不是要全盘否定它，而是在于如何协调全面、立足长远地探索建立健全适合中国实情农村养老保障模式的途径。 ?逖?老保障模式构建，按照发展的进程可设计三种模式：现实模式分层启动模式、过度模式平衡发展模式、未来模式城乡统筹一体模式。 ?唬质的健?分层启动模式 ?泄?是一个农村人口占近 70%的发展中国家，大多数农村地区特别是中西部地区的经济发展水平不高，农村经济相对封闭落后，区域发展十分不平衡。根据我国的基本国情，一定时间内农村社会养老保险制度不可能全国统一模式，创新农村养老保险模式必须从农
7、村的实际出发构建一个分层次、多元化的新型养老保障模式。新型农村养老保障模式的制度框架可从包含的项目和对象两方面来划分： ?1不同对象分层启动 ?优裾飧雠逖?老保障对象的角度来看，随着各项改革的推进与社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，传统的农民概念也发生了深刻的变化，农民这个概念已经不再代表一个同质性的群体，而是已经分化成一个异质性的综合群体，其中包含有失地农民、进城农民工、乡镇企业职工、纯粹务农农民等。在建立农民的养老保障制度模式时，就5必须进行分层次的制度设计。借鉴有关部门提出的三个层次农民养老办法的制度设计进行分析农民养老保障的具体内容如下： ? 保看馕衽裢菩心酱葱隆？墒敌幸粤甘郴槐希
8、?农产品换保障等实物或缴纳现金的方式建立起个人养老金账户。务农农民是我国最大的社会群体，也是增收和参保最困难的群体，如果农民拿不出余钱来参加社会养老保险，那么可以考虑“以粮换保” 。以采取用粮食等农产品“换”保险，地方财政再给予积极地补贴和扶持的政策。各地应在充分了解当地农业生产以及农产品特色的情况下，结合当地实际建立适应该地区的换保办法、标准以及完善的管理体制，明确保障措施以及保障换取的具体规定。以此建立农村养老保障制度，成本将降低，速度将加快，补贴农民的政策效率也可以在社会保障方面进一步提高，尤其适合工业发展缓慢的农业省份。 ? 玻 嘏袂恐菩越?入社会养老保险。随着城市化的发展和小城镇建设
9、的步伐不断加快，被征用的农民土地越来越多。协调土地征收过程中各方利益关系，积极稳妥地解决好失地农民生存出路问题成为关系社会稳定与经济健康发展的大事。关于失地农民以土地换保障，简单地说就是把失地农民的补偿同养老保障结合起来解决失地农民生存问题的办法。有关部门特别是土地开发商在征地开始就全面考虑农民将来的养老保障问题，如从付给农民的补偿费中拿出一部分作为保险金，在制定有关补偿协议时就要包含农民养老保险的条款。在保障范围，以及保障内容上，可以以年龄分层，实施不同的补偿金办法。 ? 常窆敌薪煞讶范偷耐耆?储备积累的制度模式。农民6工的劳动关系不规范、流动性大、工资报酬和社会保险待遇等正当权益受到侵犯的
10、问题比较突出，为他们设计的农保方案要适合降低农民工的缴费门槛、做到缴费方式灵活、缴费标准有弹性、社会保险权益可随人转移，而且与城镇社会保险制度可衔接、可转换。按劳动和社会保障部的主张，建立按参保人的身份证号码进行全国统一编号的实名个人账户，实行缴费确定型的完全储备积累的弹性制度模式。该个人账户需要具有一定的弹性具体体现在：缴费基数、费率或缴费额可在规定范围内自主选择；农民工可根据自己的承受能力自由选择参加城镇养老保险或弹性农保；农民工可选择按照年、季、月缴费；在不允许退保的前提下允许农民工在特殊情况下借支保险费；可以把农民工的社保管理纳入“金保工程” ，在技术上保证农民工在各地的缴费最后都集中
11、在领取地，并实现社保权益的可转移、可查询；在领取年龄不分男女一般为 60 岁的同时，可提前 5 年或推迟 5 年领取；通过特定的转换和衔接办法，实现中途可折算进入城保或农保对于缴费比例，有专家认为，根据国际经验和中国国情，以 15%为宜，个人负担 5%，企业负担 10%，全部计入个人账户，并按略高于银行存款利率分段计息。考虑到农民工收入的有限，如果在今后条件成熟时，可以进行制度创新，例如允许农民工通过保险证质押借款的方式，解决其生产、生活中面临的短期资金困难，将生产、教育、医疗、住房等功能并入养老保险账户，即将个人账户拓展为具有综合功能的个人发展账户。 ?2不同项目分层启动 ?友?老的方式来看
12、，养老可分为家庭养老，集体养老和社会养老。7从保障项目分层包括养老、医疗和救济（五保制度）三个项目，即除养老保障外，农村老年人的老年疾病以及特别困难农村老年群众的救济也不能忽视。它们构成农村老年人养老保障的基本框架。 ? 保浞址悠渌?养老方式的积极作用。家庭养老是我国传统文化的宝贵财富，长久以来为农村老年人的养老提供了最直接，最有效的服务。建设农村社会养老保障制度，不是要抛弃传统养老方式，相反就是要在继续保持和发扬以家庭养老为代表的传统养老方式作用的前提下，充分调动其他养老方式发挥其积极作用。尤其是在家庭保障功能逐渐弱化的今天，全面推进集体养老和社会养老机制。各种养老方式相互配合，相互协调，最
13、大限度的发挥其社会价值。只有充分调动社会各方力量，才是解决农村家庭养老困境的必由之路。 ? 玻?本养老保险与其他保障内容相协调。农村社会养老保险是农村社会保障中最核心的一部分，除此以外，还有农村医疗保险、社会救济、五保制度等。农村社会保障是一个相互联系、相互作用的有机整体，其中一个问题的解决需要其他社会保障项目的密切配合。农村养老保险的完善，同样需要其他保障项目的密切配合。如果没有农村老年人疾病保险，一旦得了重大疾病，高额的医疗费用是一般农民所无法承担，从而生活陷入困境，养老保障更从何谈起。同时，对于无依无靠、无劳动能力、无生活来源的孤寡老人，社会救济和五保制度无疑是一种最有效的保障措施。因此
14、，建立农村社会养老保障机制，必须全面分层启动，加强各个部分的建设和相互协调。 8? ?）过渡模式平衡发展模式 ?捎诔窍绮畋鹗强凸鄞嬖诘模?特别是二元经济结构将长期维持，这就决定了在相当长的时期内农村和城镇要分别实行适合自己特点的社会养老保险制度。在这一阶段，关键是要在保证农村养老保障的基础上，发展我国的农保事业，使我国的农村老年保障水平持续稳定的发展。解决实际运行中问题，增加农民对农村养老保险的信心。 ?1落实政策，完善法律 ?裱?老保障制度设计必然离不开政策指导、法律保障，这也是避免政府决策风险和决策失误的可行措施和有效手段。政府应该根据农村社会经济发展的各个时期的不同目标，制定出台养老保障
15、政策和措施。主要以农村家庭为依托，针对农村养老保障中的养老、医疗、救济等重点项目，集中力量进行重点突破。在现行社会保险法的原则规定下进一步完善农村养老保险方面的配套法规。 ?2合理测算，给予财政支持 ?庸?际经验来看，发达国家在工业化和现代化的过程中都建立了面向农民的社会养老保险。事实上，在具体建立农民养老保险的过程中，它们都针对农民是自雇者的实际，采取了不同于像雇佣工人那样可以由雇主承担部分保险费的做法，由政府给予财政支持。在我国，虽然国家对中西部地区只是给予很少的农村合作医疗经费补助，但是却解决了农民“参合”问题，大大激活了农民的积极性。如果没有国家的财政支持，完全依靠农民自身缴费是很难建
16、立起养老保障制度的。 9?常?规范基金的管理 ?逖?老保障基金是农民养老钱，数额大，周期长，监管工作有一定的难度，如果管理不善，必将酿成严重后果，影响社会稳定。要保证基金的可持续运行，必须切实加强对基金的监督和管理，确保基金的保值增值。 ?矗?成立专门机构，加强监管 ?迳缁岜鲜乱倒叵档焦愦笈袢褐诘那猩砝?益，政府应该通过成立专门从事和监督管理农村社会保障事业的工作机构，加强对农村社会保障事业的管理。学习世界各国均有社会保障专门管理机构，大多数采用政事分开的管理模式的经验，设立专门管理农村社会保障事业的行政组织机构，并通过农村养老保障制度的政策法规，有效行使监督职能。 ?）未来模式城乡一体统筹模
17、式 ?谂抵战?工业化、农村终将城市化的必然趋势下，我国农村社会养老保险的最终目标就是逐步消除城乡二元格局、建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保险制度，社会保障制度整体也同时达到了城乡一体化。因此，我国农村养老保障模式的目标模式应当是一种以基本养老保险为核心，建立城乡一体的模式。 ?窍缫惶逋吵锬绞枪?渡时期平衡模式的进一步升级，只有做到城乡接轨才能使这两种不同的保障体系实现一体化统筹发展。所以，这一模式建立的必要条件是我国市场经济得到高度发展，国民经济总体水10平很高，城乡社会经济十分繁荣，全国人民的经济生活水平有很大提高；工业化和农村城市化已经实现，城乡二元经济社会结构下的各种制度
18、完全取消，农民和城市人均享受公民的待遇、承担公民的义务；大部分农村剩余劳动力得到合理转移，进入城镇工作；农业实现现代化，农村土地由少数人进行大规模经营等。 ?谖蠢矗?我们可以考虑将城乡养老保障发展为多支柱分层次的统一体。其中，第一支柱可以考虑作为全体国民共享的基本养老保险项目，没有城乡差别，以保障老年群体最基本的生活。第二支柱，在未来农民社会养老保险在条件成熟时，城乡统一按缴费标准的高低来划分出不同保障层次，有统有分地体现养老保障水平满足多层次不同生活水平群体的需要。在实施这一转变时，应规定缴费起点，多交不限。此外，还要完善商业和社会养老模式，积极推进“第三支柱”的创建，将商业保险做为社会养老保障体系中养老保险的补充和辅助来发展，全面提升对全体国民的保障。 ?慰嘉南祝? ?1李珍，孙永勇，张昭华中国社会养老保险基金管理体制选择以国际比较为基础M 人民出版社，2005. ?2杨复兴中国农村养老保障模式创新研究基于制度文化的分析M 云南人民出版社，2007. ?3杜广庆，朱云欠发达地区新型农村养老保险制度建设问题探讨基于江苏省东海县实证分析J 湖南行政学院学刊，2008.
