1、财贸经济2012 年 12 月深化城镇住房制度综合配套改革的总体构想（下）中国社会科学院财经战略研究院课题组 1三、 构建住房三大核心制度体系实现所有城镇居民“住有所居”的目标，需要针对乐居、康居和安居三大住房供应体系，修正、完善和构建对应的住房核心制度。(一) 建立 “政府调节，市场配置”的乐居住房市场制度1.建立“政府调节，市场配置”的住房体系第一，供应对象包括两类家庭。即收入中上及高收入家庭和工作年限较短（7 年以内）购房的城镇家庭（包括流动和非流动） 。第二，住房标准主要是高档商品房，面积限定在 1人 45 平米以上或三口之家 140 平米以上。第三，住房构成是 以售为主、租售并举。第
2、四，住房产权归投资者自有。2.建立“现房销售，临时限价”销售制度第一，建立现房销售制度。取消预售制，实行工程验收合格、各项权属关系办结后的现房销售制度；第二，建立临时限价机制。制定房价及涨幅与经济社会发展、居民收入的关系标准，根据房价和涨幅超标状况，启动不同的限价措施。第三，允许部分小产权房转让。允许符合城乡发展规划，在完成土地集体所有制向国有制的转变，补交土地出让金后，农民自住房和小产权房自由出售。3.建立“承租者保护，承租者市民待遇”制度第一，制定承租者保护制度。实行长期合同制度，规范住房租赁的操作规定，实行租金价格年长制度。第二，实行承租者市民待遇。签订长期承租合同，有固定职业，有缴税证
3、明的承租者，享受社保、教育、医疗、就业的公共待遇。第三，允许小产权房出租。小产权房在土地没有转为国有之前，不得转让，可以合法出租，郊区农民空置的自住房也可以合法出租。4构建“累进征税，遏制投机”约束机制1本文是国家重大社科基金“住房问题研究” （课题组长高培勇） 、国家重大社科基金“促进房地产稳健均衡发展对策研究（09&ZD027） ”成果的一部分。特别感谢中国社科院的武寅、李扬副院长等给予的指导和支持；感谢国家有关部委和著名科研院所的专家学者在课题立项及研讨过程中给予的建设性建议，他们是：洪银兴、朱中一、谢家瑾、蔡继明、张泓铭、郭松海、顾云昌、秦虹、赵培亚、张学勤、叶燕婓、黄小虎、邹晓云、汪
4、丽娜等。本文执笔倪鹏飞结合“一户一房”的消费政策，构建约束机制。第一，各地根据自身城镇的等级和经济发展水平等，以家庭人口及构成为单位，制定支持、允许、限制消费住房面积和套数标准。第二，建立差别化、累进制的房地产税收制度，对占用更多资源的消费、投资、投机进行经济约束。5培育“行业自律，政府合意”监管机制第一，构建全国一体的房地产信息系统。第二，建立行业自净机制。建立民间信用信息系统，改革质量监理市场制度，完善行业协会自律制度。第三，建立一体化的审批制度。健全信息披露制度，完善房地产行业规则，建立严格的违法及违规惩处制度，完善监管体制。（二）建立“政府支持，市场配置”的康居住房保障体系1.建立“轻
5、度保障，申报审核”的保障体系第一，保障对象主要是两类家庭。工作一定时间（7 年后） 、中等收入的城镇家庭（包括流动和非流动） 。第二，保障水平是轻度保障。主要提供购租普通商品房的税费优惠，贷款贴息和担保，房价超出承受标准的补贴。第三，保障方法是采取申报与审核相结合的办法，对保障对象保障程度进行调整。2建立“租售并举，开放运行”的供应体系第一，住房构成是租售并举。第二，住房标准是普通商品房。将租售保障房的基准统一。康居的标准：1 人 30 平米左右，三口之家限定在 90 平米范围左右。总建筑面积不高于 140 平米。第三，住房产权归投资者所有。第四，普通商品房可以在市场自由出售、出租、赠与、继承
6、。但出售和出租后，经审核不符合保障对象的，不得再享受住房保障的政策优惠。3.建立“货币补贴，市场分配”的分配制度将住房分配量化到工资中，实行货币化分配，同时根据住房价格变化动态调整货币化的额度，中等收入城镇居民、普通居民通过市场购买、自建或租赁普通商品房。4.建立“政策优惠，人头补贴”的保障制度康居住房保障体系最重要的保障是，政府对按标准购买普通商品房的保障对象，进行金融支持、财政补贴和税费减免。第一，融资支持。公积金贷款、全国住房抵押银行及城市住房储蓄银行对中等收入保障对象购买和自建普通商品房进行低息和无息优惠贷款，政府给予贴息支持。政府建立政策性抵押担保公司对中等收入家庭购房进行担保和保险
7、。政府投资建立政策性金融机构，同时对政策性金融机构进行税费减免。第二，开发支持。允许城乡居民在城乡规划许可的范围内，按照简洁、规范的程序，申请自建房和合作建房，并给予税费减免。第三，租售支持。中等收入、工作时间较长者购买和租赁普通标准商品房给予营业税、契税、土地增值税、个人所得税政策优惠。5.建立“溢价补贴，随市浮动”的保障机制制定中等收入家庭最大承受房价的上限标准（通过家庭年收入折算，比如 8 倍） ，当普通商品房价格上涨超过最高线，地方政府对房价高出标准家庭承受能力部分，提供固定比例的保障补贴，补贴资金由土地出让金等财政收入支出。（三）建立“政府主导，市场参与”的安居住房保障体系1.建立“
8、梯度保障，动态调整”的保障体系根据三个标准，细分三类保障家庭。根据三个主要标准：家庭负担（人均收入） ，家庭资产（包括住房） 、工作年限（包括外地人口） ，限定中等以下收入、住房困难的家庭为保障对象。第一，工作稳定、工作年限较长、收入中等、有一定资产的家庭。第二，工作稳定、工作年限较短、收入中等，没有资产的工薪阶层、个体户、外来移民家庭。第三，失业、无固定职业或工作不稳定，老弱病残孤，收入较低或无收入的家庭。针对三类保障家庭，实行中度和完全两级梯度保障。对本地户籍低收入住房困难家庭，根据廉居标准，实施完全保障；对工作稳定、收入中等，但没有资产的家庭，主要是工薪阶层、工作年限较短者以及部分个体户
9、和新移民，根据安居住房标准，提供中度保障；对工作稳定、收入中等、有一定资产的家庭，主要是工薪阶层和工作年限较长者，根据康居住房标准，提供轻度保障。针对三类家庭，实行租售有别的保障。对于低收入者住房困难家庭或家庭人口工作 6年之内的家庭提供租房保障支持；对于中等及以下收入，家庭人口工作 6 年以上者可提供购房保障，支持购买不完全产权和完全产权的政策房。针对保障对象的收入资产状况，定期审核，动态调整其保障标准。对保障对象进行定期的人口、收入、资产和住房状况及其变化进行审核，根据新的状况，对照住房保障标准，对其住房保障进行调整。另一方面，根据经济社会发展变化的情况，定期对国家和城市的住房保障比例、标
10、准和保障形式进行调整。以适应经济社会发展和人民生活的需要。2建立“以租为主，封闭运行”的供应体系在供应结构上，租售并举，以租为主。住房保障体系分成租房和售房保障体系。未来，租房体系应该成为主体，达到整体的 60%以上。在保障标准上，租售统一，三个基准。将租售保障房的基准统一，制定三类基准保障房。其中廉租房标准：1 人 15 平米左右，三口之家限定在 50 平米范围左右，不超过 60 平米；安居的标准：1 人 25 平方米左右，三口之家平均 70 平米，不超过 90 平米。在租赁体系上，公廉并轨，建购储定。 “公廉并轨” ，即：将公租房与廉租房合为一体，统称为公租房。 “建购储定”是指公租房供应
11、体系主要由四类构成：建设新的公租房，收购旧房作为公租房，政府向社会收储商品房作为公租房，认定保障家庭租赁商品房为公租房。在出售体系上，政策不同，产权有别。销售保障房包括：政府支持建设的拆迁安置、棚户区改造、限价房、政府投资建设或购买的经济适用房、先租后买的保障房，要根据政府土地优惠、基础设施配套和税费减免情况，明确界定政府的股权比例，界定未来收益分配。在住房使用上，封闭运行，过滤使用。随着保障对象的条件发生变化，保障对象在获得其他级别的保障或退出保障体系时，必须将租赁或者购买的保障房，尤其是政府所有和共有的保障房，退给政府住房保障部门，或转给符合保障标准的家庭，不得将其作为商品房自由交易和转让
12、。3.建立参与主体分工配合的管理体制行政机构：总体决策，分工负责。各级住房委员会，负责住房保障、住房规划、重大决策，对涉及住房保障的行政部门、参与住房保障的相关机构进行领导和监督。住建部门负责住房计划与决策落实以及职能部门的协调。职能部门分工合作负责履行住房委员会有关保障性住房的规划和决策规定的相关责任。产权主体：行使责任，管理产权。国有资产管理委员会或国有资产管理公司、集体组织、企业法人、自然人（保障对象）分别或共同对其投资所形成的资产，行使其投资人的出资责任，对其资产进行监管，实现保值增值，获取增值收益。事业机构：执行决策，统一管理。市县建立一个非盈利的、管理国有保障性住房的事业单位，负责
13、保障房的分配和管理；土地储备中心负责提供无偿和优惠的城镇保障性住房土地供应；住房公积金管理中心负责对保障对象提供政策性金融支持；建立全国性的政策银行和中小城市储蓄银行，负责保障房的融资；建立政策性住房抵押担保公司，负责向政策性住房开发公司和中低收入者提供信用担保。企业单位：社会参与，公司运作。保障房的开发、建设、中介服务和物业管理不是由投资主体（包括政府）直接承担，而是通过委托代理形式，由房地产开发公司、经纪公司、物业公司、金融机构（包括政府专门成立的国有企业）提供专业化、社会化和公司化的服务。4.建立“良性循环，持续运行” 的运行机制建立“权责对称”的投资体制。第一，建立政府稳定投资安居保障
14、住房的制度：中央和地方政府通过资金、资产和税费减免作价投资廉租房和公租房；通过土地优惠和税费减免作价入股共有产权房（限价房、经济适用房、棚户区改造房等） 。第二，设计社会资金投资保障房盈利机制：实行社会资金投资保障房的税费减免、土地优惠、特许经营权让渡、投资盈利补贴，确保投资者等投资保障性住房及租赁经营能够获得稳定的收益。第三，完善保障对象自建和购买共有产权房保障房的制度。通过土地出让金的减免、各种税费优惠、政策性抵押贷款和担保保险，提升保障对象的购买能力，同时确保其作为投资者享受保障房的增益收益。建立“短借长还”融资体制。对于投资出售的保障房，保障对象通过交付首付和向银行获取抵押贷款，购买（
15、投资）并拥有住房，然后分期付款偿还债务，实现资金平衡。对于投资出租的保障房，是政府直接或者支持企业通过抵押贷款和债券融资向政策性和商业性金融机构融资，开发、拥有并出租公租房给保障对象，利用未来年度的财政投入、资产收益和公租房租金收益，偿还商业贷款，实现外部资金的平衡。建立“委托服务”的开发及物业管理服务体系。政府或者企业，通过成立专门的房地产开发公司自建公租房；通过协议、招投、特许经营等办法，委托专业房地产开发公司建设公租房；通过市场收购商品房作为公租房；通过协议、招标或者发放许可证，委托中介经纪、评估、规划、设计等公司，从事规划、设计、评估、租售保障性住房等。在政府支持下，保障对象成立业主委
16、员会，通过协议、招标或发放许可证，委托国有和民营房地产物业公司从事物业管理。5.建立“钱物分离，随市浮动”的分配机制实行“实物分配与货币分配并举，货币分配与住房租售分离”的保障方式。政府同时分别提供保障房房源（实物保障）和提供或显化政府的保障补贴（货币保障） ，让保障对象根据货币化的标准，或直接利用保障补贴和以划转的保障优惠，租购保障房。建立“租补分离，差别补贴” 的租赁保障制度。住房保障机构，一方面，直接提供公租房或收储、认定商品房为公租房；另一方面，向保障对象提供租房补贴，保障对象向住房保障部门申请或备案获得“公租房” ，然后缴纳房租。公租房的总房租包括保障对象自己缴纳的房租与政府补贴的房
17、租，与同一地段商品房租金相同。建立“显化补贴，明晰产权”的购买保障制度。对于购买完全产权和有限产权住房的保障对象，政府以土地划拨、税费优惠等方式，提供康居标准住房的市场价格和居民购买力差额的保障补贴，并将补贴显化在住房价格里。更多的政府优惠和投资作为政府的股权。建立“政府兜底，随市浮动”的保障机制。政府根据基本居住标准、家庭住房承受能力（通过家庭年收入折算，比如 8 倍） ，提供市场标准价格与承受能力的差额，提供租售补贴；定期（如 2 年）根据租售市场价格及其保障对象支付能力变化所导致的差额变动，调整保障的额度。实施“统筹配租，公平公开” 的分配办法。在建构住房相关数据信息平台并实现共享的基础
18、上，统筹保障对象需求与住房供给存量与未来计划。借助先进的技术手段：进行科学配租和配售；实行保障房源、分配过程、分配结果“三公开 ”的制度；建立和执行标准的保障房配售、配租的申请、审核、公示等程序；建立严密的保障房分配（租赁和购买）的准入、轮候、退出制度，对其具体内容、基本标准、行为规则等违约行为进行处理。6.建立“四方监督，依规问责”的监督机制四方监督，相互制衡。完善上级、同级、内部和社会四方监督的监管领导体制，形成相互制衡的多层次、立体化监管网络。分解任务，细化规则。将总体任务具体落实到各单位、各部门以及具体的执行者身上，确定任务内容，完成时间，以确保任务按时、按质、按量完成，同时也为监督和
19、奖惩提供依据。将执行任务的行为制度和规则进行细化。将有关的法律法规进行细化，以便规范行为者的行为，同时也为监督和奖惩提供依据。量化标准，细化办法。对相关责任主体完成任务程度的奖惩和相关行为主体遵守和违反相关工作规则的奖惩规定具体的办法。对相关责任主体完成任务的程度和相关行为主体遵守和违反相关工作规则的程度规定定量的奖惩标准。依法监督，公开监督。建立四方监督的具体制度规则和目标责任，对责任主体实行四方依法监督，并将监督的结果进行公开。依规问责，依法追究。指党政主管部门和司法部门根据监督结果等，根据有关责任部门的责任人对目标任务、规章制度、法律法规的完成和遵守情况和奖惩规定，对责任单位和责任人进行
20、问责和处理。四、 构建中国住房的六项支撑制度体系实现所有城镇居民“住有所居”的目标，需要修正、构建和完善乐居、康居和安居三大住房供应体系的配套支撑制度和制度环境。（一） 建立“作价投资，有偿出让”的分类供地制度1. 改革与完善土地产权、使用及管理制度第一，改革城镇土地管理体制。各级国土资源部门负责制度、政策和规划的制定、国土资源保护和市场监管。成立各级国有土地资产管理委员会，负责辖区公益建设项目土地和辖区企业经营性土地的资产管理；第二，完善土地产权制度 。逐步建立城乡土地所有权的国家所有和使用权的法人和自然人拥有的制度。对农业用地实行使用权农户无期、无偿拥有制度，对于住宅用地实行定额、无期、无
21、偿使用制度，对于超额的宅基地和城乡建设用地实行有期、有偿使用制度；第三，完善土地用途管制制度 。修改中国人民共和国刑法等有关刑法法律法规，对土地违法者追究刑事责任；第四，完善建设用地交易制度。改革征地制度。凡是符合城乡规划、利用规划的集体建设用地（包括宅基地） ，在所有权由集体转为国有，补交给国家土地使用出让金收益后，可依法进行使用权交易；第五，改革土地收益分配制度。建立租税费并存的收益分配制度。建立国有土地收益的分成制度：中央政府分享绝对地租，地方政府分享级差地租一，土地使用者分享级差地租二。建立土地出让金的两种收取制度：国有土地使用权的第一次出让使用期满再出让，开始实行分期收取制即年租制。
22、政府建立中央及地方土地财政专户和土地收益基金。2建立区别而联动的三类居住用地供应制度第一，完善乐居住房用地有偿出让的竞争机制；第二，完善安居住房用地资源资产化的保障制度：将通过行政划拨的土地作为公益性资产，参照市场价格作价入股，投资开发公共和共有产权的租赁房。对安居住房建设进行税、费及房租的减免，但应作价作为保障房的股权投资；第三，建立商品房用地出让收益的反哺制度：商品房用地租费税等土地收益，进入财政专户和土地基金后，作为保障房开发的投资和补贴的基本来源：用于政策住房抵押贷款银行、担保保险机构的投资，用于中等收入家庭的抵押贷款利息补贴和违约担保。（二） 构建“商业性与政策性相融合”的住房金融体
23、系1建立配套三类住房的金融市场体系第一，健全乐居与康居住房的金融体系。完善商品房开发融资体系，包括：信贷、股票、债券、信托、基金，以及股权融资等，建立投资基金开发制度。完善商品房消费融资体系，加快发展住房抵押贷款的二级市场；第二，健全安居住房的金融体系。通过制定优惠政策、制定政府长期投资的财务计划，以及设计针对商业金融机构的盈利模式，构建“短借长还”的融资机制。2建立配套三类住房的金融机构体系第一，完善公积金机构与制度。根据不同收入水平建立逆向差别化的公积金存贷制度；成立专门的公积金经营管理公司，具体负责公积金经营业务；第二，建立住房政策银行。在大中城市，国家建立住房政策银行及其分支机构，对保
24、障房的开发和消费进行直接（信贷）和间接融资（债券）支持；第三，建立住房储蓄银行。在中小城市尤其是城镇允许进行住房合作社探索，对安居住房和康居住房的开发和消费进行直接（信贷）和间接融资（债券）支持；第四，建立政策性抵押担保和保险机构。为商业性和政策性住房金融机构进行开发和消费的贷款和购买债券提供担保和保险；为商业性和政策性金融机构将保障性住房抵押贷款证券化出售，提供担保和保险；第五，健全商业性住房融资机构。发展商业性住房信托公司，住房（包括安居房）开发和消费的信托业务。建立商业性住房抵押贷款证券化机构，开展商品房抵押贷款证券化业务。3建立配套三类住房的金融政策体系建立商业性和政策性金融机构从事保
25、障房融资实行税收减免制度。实施住房保障家庭购、建、租保障标准以内的住房融资优惠政策；对高收入家庭购、建、租普通商品房（康居标准）以上的住房融资，分别制定差别累进的财产和利息税收政策进行调节。4完善住房金融的监管制度应吸取美国次贷危机的教训，制定和完善专门的监管商业性住房金融和政策性住房金融的具体法律法规，建立审慎而严格的金融监管制度，加强对商业性和政策性银行、金融机构以及相关市场主体的道德风险监管，高度重视并采取有效措施解决住房抵押贷款衍生交易带来的信用风险扩散。与此同时，完善住房金融的宏观制度环境：培育微观金融主体，完善金融市场体系，推进利率市场化改革。健全政策性金融体系，构建地方政府的市政
26、债券融资平台，健全私人参与公共服务投融资的制度。（三） 建立“削峰填谷，累进增减”的税收制度体系1.实行房地产的税收全覆盖和税收统一第一，实行税收全覆盖制度。凡是我国境内的房地产，全部纳人征税范围, 同时根据性质和用途的不同给予程度不同的减免。第二，实行统一税收制度。实行内外企业纳税税种、税率的统一。取消内资企业增收房产税、城镇土地使用税，外资企业征收城市房地产税的差异，取消“ 三资”企业不征城建税、教育费附加、耕地占用税的政策优惠。2.改革房地产的税制体系和征管机制第一，改革流转环节税制。在适当时机将现行契税和房地产印花税合并，取消投资方向调节税。第二，改革持有环节税制。对中上收入阶层持有超
27、过普通商品房标准(人均 50平米，户均 140 平米以上的住房)部分的物业开征房产税，根据用途、价值、面积、套型、使用年限等，确定征收额度和税率。第三，改革征管制度。加快税收征管机制转型，建立直接面向人数众多、房产众多的个人房产税纳税人的征管机制。修改税收征管法 ，将纳税人的关注范畴延伸至自然人纳税人，并与企业或单位纳税人同等重视。完善房地产税法，为确保房地产持有人向税务机关纳税提供法律保障，对不履行纳税义务者给予法律制裁。 3、建立乐居住房消费和投资的税收调节与抑制制度第一，实行市场计价制度。逐步实行财产登记制度，完善房地产价格评估制度。以经过评估的土地使用权和房产的市场价值，作为房产税的计
28、税依据。第二，实行差别税率制度。不同房产在经济活动中的收益不同，所能承受税负的能力也不同，因此根据不同房地产的类型设置不同税率。第三，实行累进税收制度。根据持有人住房价值状况，征收差异化和累进制的交易税、契税、土地使用税和个人所得税。对高档商品房根据面积、价值，征收高额累进税、房产税。4. 对安居和康居住房投资、开发或消费实行税费减免对安居住房的投资、融资、开发和消费进行税收减免；对康居住房的融资和消费进行程度不同的税收减免；实行累退税收制度。根据保障房的性质以及购租对象的收入状况，对保障房开发和消费，实行差异化和累退制的交易税、契税、土地使用税、房产税和个人所得税。（四） 建立中央与地方“分
29、工合理，权责对称”的财税体制1增加中央政府公共服务的分担份额逐步形成合理的事权明晰划分方案：第一，实行基础教育等公共服务的“标准统一” ，“国家统筹”和“钱随人走”的制度。第二，扩大医疗、养老、住房等国家与地方共担的制度，根据各地财力状况，确定不同的中央与地方的分担比例。第三，建立基本民生事项由中央财政托底制度，根据各地财力缺口，确定中央兜底资金的规模和比例。逐步建立全国城乡基本公共服务均等化；与此同时，进一步完善全国性基础设施由中央提供，地方性基础设施由辖区提供的制度。2扩大地方政府税费收入的分成比重理顺中央与地方财权配置和收入划分：第一，改革资源税、开征房产税，将有关的费收改革成税收，主要
30、由地方分享，充实地方税体系。第二，赋予地方政府层面对某些税种的选择权和某些地方税的税目、税率等的调整权。第三，改革所得税和增值税的中央与地方的分享比例。第四，增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，调减和规范专项转移支付。第五，建立健全地方政府债务管理体系，探索建立地方政府发行债券制度。（五） 完善“初次讲效率，再次显公平”的分配制度1建立合理的收入初次分配制度第一，完善工资制度。建立工资决定与增长的市场机制；健全工资支付保障机制；制定和推行最低小时工资标准，建立最低工资标准稳步增长的机制。完善公务员和事业单位员工工资制度。第二，完善生产要素参与分配的制度。创造条件增加城乡居民财产性收入，保
31、障技术成果在收入分配中的应得份额，建立健全根据经营管理绩效、风险和责任确定薪酬的制度，完善公共资源与国有资产的全民共享制度。第三，建立收入分配行为的监管机制。实施分配行为全社会全过程地监督，规范灰色收入，取缔非法收入；制定规范的国有企业职工的工资、奖金、股份等制度，建立并完善防止工资拖欠的法规和机制。2完善收入再分配的调节制度体系第一，完善税收调节制度。建立法人所得税超额累进税率制度。建立综合与分类相结合的个人所得税制，合理调整个人所得税税基和税率结构，提高工资薪金所得费用扣除标准。建立健全财产税制度。建立消费型增值税制度，扩大高档商品和服务的消费征税范围并提高适用税率，取消密切关系普通居民生活的某些已课征消费税。实行中小企业和个体工商户的税收减免制度。建立低收入群体消费的税收优惠制度。第二，完善低收入群体的财政补贴制度。适当提高企业离退休人员基本养老金标准，提高优抚对象抚恤补助标准，扩大城市低收入居民的范围，提高城市居民最低生活保障补助标准。第三，健全社会保障制度。调整财政支出结构，提高公共服务支出比重，加大社会保障投入。第四，完善转移支付分配制度。明确财政转移支付规模逐年增长，建立公众共享发展成果的法律机制。完
