1、1如何改善香港空運發牌制度羅祥國香港中文大學航空政策研究中心副主任(本文觀點不代表研究中心的意見)本文以如何改善香港空運發牌制度為標題，刊於二 O 一 O 年八月十二日的信報財經新聞 (第 P31 頁 )香港特區政府運輸和房屋局在今年初，提出了一份檢討空運牌照局規管制度的諮詢文件，該文件目的是改善現有的空運發牌制度，主要涉及新航空公司的成立及本地航空公司經營新的航線。 香港作為南中國的最大國際航空樞紐，除了要有優良的國際機場、強大的本地航空公司、龐大的客源和服務腹地外，一個開放、有持續性和前膽性的空運發牌制度，亦是非常重要。 香港中文大學航空政策研究中心於 4 月份回應了該檢討文件，現介紹有關
2、的主要觀點，希望能引發社會更多關注，集思廣益，為香港制訂一個適當的政策。 香港的空運發牌制度，源於 1949 年引進英國的制度，近年國際航空業雖然經歷了多方開放和長速發展，香港的制度至今只採納了輕微改動，現在是適當時候作出全面的檢討和作出改善。 首先，在政府的諮詢文件中，政府提出空運發牌制度的目標是確保為公眾提供最有效的服務，亦須顧及整體公眾利益。這是放諸四海皆準的任何公共政策目標，對香港航空業面對的問題挑戰，並沒有足夠的政策指導性內涵。在這方面，我們認為政策目標應明確訂明三點：（一）持續促進香港作為國際航空中心；（二）鼓勵航空業競爭；和（三）保障消費者利益。 全球航空業在 1990 年代的開
3、放過程中，很多先進國家都促進本地兩間的航空公司在國際市場全面競爭，這包括日本、加拿大和澳洲。但自亞洲金融風暴和非典肺炎後，這政策在主要的中型國家中已全面失敗：只有二千萬至三千萬人口的加拿大和澳洲，其市場都不能支持兩間國際航空公司。 香港只有七百萬人口，珠三角的數千萬潛在客源亦已受到南方航空公司的 力競爭，而假以時日，國航和東航亦會爭奪珠三角的國際客源。因此，如果期望2香港透過發牌制度，便能促進另一間本地航空公司，持續與國泰航空公司作全面競爭，基本上絕不可能。 新制度以歐盟為藍本 再者，甘泉航空自 2006 年成立至 2008 年倒閉，其只經營有相當市場規模的倫敦和溫哥華長途航線，最終仍然失敗告
4、終。這裏其實凸顯了幾個主要問題：（一）新航空公司通常對市場的評估都是偏向樂觀；（二）其評估控制成本的能力也是偏向樂觀；（三）其對風險評估不足；及（四）其資金不足。因此，牌照局在審批新航空公司申請航線時，必須非常小心審閱其提供的營運預測數據，以及反映財務承 能力的數據。 在這方面，政府的諮詢文件對新航空公司申請營運航線，已作出了新的要求。這新制度大致以歐盟的制度為藍本，對新航空公司要求有足夠的財政資源和實際可行的營運計劃，這包括一個可持續二十四個月（英國正考慮延伸至三十六個月）的財務結構和大量的成本結構資料。 在新制度下，牌照局除了有審批權外，亦清楚訂明有權可暫停和取消牌照，因此須有持續監管所有
5、航空公司營運的權力。這將會是現有政策的基本改變，牌照局一定要編配適當的人員和資源，才可肩負這工作。諮詢文件中曾指出可聘用顧問公司，提供所需專業服務。這建議的實質可行性較低，因為業界會憂慮敏感資料外洩，其合作基礎成疑。更可行的方法是政府建立自己的專業團隊，短期可以考慮借調其他國家的專家協助。 政府在新制度下考慮的條件和因素，必須能以文件清楚烈明給業界參考，這包括暫停和取消牌照的客觀因素。再者，現有在特首批淮下的公聽會制度，讓業內不同公司可提出反對意見，亦需檢討；其他國家所採用的不同上訴機制，無論在行政成本上、公平性和可預測性等，均具參考作用。在這些平衡各方利益的機制中，牌照局、民航處、運輸局和法
6、庭間的職能和分工能清楚界定，至為重要。 此外，諮詢文件中建議任何本地航空公司的收購合併行動，須預先通知牌照局。但文件中的預先通知機制，是否一個審批機制？並不清楚。而這限制與基本法第一三四條（這對本地航空公司作出定義）的關係是什麼？政府必須作進一步的說明。再者，這如果是一個審批機制，又是否與政府正在考慮的公平競爭法連上關係？這建議是一個非常重要的課題，影響深遠，諮詢文件中並未能提供足夠的資料作考慮。 3鼓勵競爭 保障消費者利益世界各主要國家遇到有主要航空公司進行收購合併，都必須經其公平競爭委員會調查研究和作出建議，而消費者利益則是考慮的重點。在這大趨勢下，空運牌照局在履行其職責時，必須把保障消費
7、者利益作為重點考慮。而旅客和運貨者的利益，主要受三方面不利因素的影響：（一）壟斷性的航線會令收費偏高；（二）經營不善的航空公司會令消費者癈時失事和危及安全；和（三）航空公司對所受影響消費者的賠償機制並不完善。在近年歐美對航空公司的反競爭行為調查中，香港亦有航空公司被罰，政府如何回應本地航空公司參予跨境的反競爭行為，必須三思。 香港具有較強壟斷性的航線並不多，其中可能包括香港到上海、北京、台北等，票價都有偏高的情況。這些大中華地區內的短途航線都受到兩地雙邊航空服務協議所限制；香港政府能爭取到更開放的政策，消費者才能得益。 本文初提及的三大政策目標，其實是互為因果。簡單來說：有競爭，才能提升效率及消費者得益，而香港航空業就可繼續做大做強。當然，香港能服務的航空市場是否能繼續擴大，也是關鍵的因素。再者，更開放的第五航權和甚至第七航權，亦應該成為航空政策的考慮範圍。 香港航空業的市場結構很可能已是大致穩定，國泰和國航的互相參股亦已兼顧了雙方在國內和國際市場的利益，國航控制了深航亦可加強深航與國泰的未來合作。今次空運發牌制度的檢討，是可理順現有一些不規範情況和可能漏洞，但估計對香港整體航空業的實質發展，估計影響不大。
