1、1论我国环境公益诉讼制度的构建江苏正大发展律师事务所 王进合、张谦益摘要随着经济的发展，我国的环境问题也日益严峻，而传统的环境侵权私权诉讼已经无法解决侵权问题，破坏环境的事件时有发生，公共环境利益不断遭到侵害，人们便提出在我国建立环境公益诉讼制度。由于我国现行法律对此缺少相关的立法规定，致使我国环境公益诉讼在司法中存在困境，因此建立我国环境公益诉讼制度有其必要性。为了切实保护人们的生存环境，我国应根据现行相关法律规定并借鉴国外的相关立法，探索正确的构建思路，确立我国完善的环境公益诉讼制度。关键词环境公益诉讼 可行性 必要性 制度构建1 一、绪论近年来，我国的经济迅速发展，于此同时，在片面追求经
2、济增长的主导思想下，我国付出了沉重的环境代价。我国的环境问题日益严重，环境纠纷也日益增多。据我国权威部门的统计资料显示, 自 1998 年以来,环境纠纷以每年超过 20%的速度递增, 光是 2006 年仅投诉到环保部门的环境纠纷就达 40 多万件。 1然而这些纠纷通过法律途径解决所占的比例非常之低。由于我们在坚持运用法律武器反对环境污染的实践中常常遭遇法律制度的障碍, 同时由于我们缺乏相关的配套制度建设以及维护公益的国民素质和诉讼意识做为支撑, 我国环境公益诉讼发展态势非常低迷。现行的环境诉讼制度体制已经不能满足当今社会的环境诉讼需要。面对我国环境恶化的趋势及环境立法的紧迫性需要，很有必要对环
3、境公益诉讼制度的构建进行研究，这不仅可以完善我国的环境法律制度，同时也可以促进我国相关诉讼制度的完善和发展。二 、环境公益诉讼的概述（一）环境公益诉讼的概念公益诉讼早在古罗马时期就已存在，但直到 20 世纪随着环境遭到破坏日益严重，人们才对环境公益诉讼逐渐重视起来。对于环境公益诉讼的概念我国并没有一个统一的观点，但大多数学者都认为环境公益诉讼是指公民、社会团体和国家机关针对行政机关、企事业单位或其他组织及个人的不当行为或违法行为致使环境受到或可能受到污染和破坏的情况下，为维护环境公共利益不受损害而依法向法院提起诉讼的制度。 2（二）环境公益诉讼的特征环境公益诉讼制度与传统的普通环境侵权救济诉讼
4、方式和手段相比，具有如下特征：1.诉讼对象多样性一般的民事主体，如企事业单位和个人，其生产和生活造成的环境污染和破坏都存在着对环境公共利益造成损害的可能性。伴随着我国行政权力的不断扩张，有关国家行政机关及其公务员未履行法定职责，应作为而不作为，或者不应作为而作为的情形时有发生，这些行为对环境公共利益都造成了一定程度的损害。更为严重的是，有一些地方出台的土地、资源的开发计划和方案，由于不能重视环境保护方面的相关要求，对环境公共利益造成了比一般的民事主体造成的损害更为严重的后果。所以说，环境公益诉讼的对象不仅包括一般的民事主体，还应该包括国家行政机关及其公务员。2.诉讼的目的具有公益性环境公益诉讼
5、的目的是为了保护不特定多数人的环境利益，保护公共环境免受不法侵害，而不是直接为了保护当事人自己的利益。环境公共利益是全社会所共同具有的利益，与社会成员的个体利益存在区别，而这种区别主要表现在利益内容的特殊性方面。环境公共利益并不等同于社会个体成员环境利益的总和：一方面，环境公共利益与社会个体成员环境利益是密不可分的；另一方面，环境公共利益与环境个体利益在内容上又存在很大差2别，环境公益诉讼的诉讼主张指向的是环境公共利益而非某个人或某些人的环境利益。3.环境公益诉讼具有预防性质，同时兼有补救功能由于环境一旦受到破坏就难以恢复原状，事后的补救也是比较困难的，为此，环境公益诉讼的提起不限于已经发生的
6、损害，只要有危及环境公益诉讼的行为发生的可能性，不论是现实的还是将来的，都可以提起诉讼，允许公民运用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。另外，对于已发生的环境公益损害，环境公益诉讼又体现了其补救功能的一面，通过民事赔偿和国家赔偿以补救损害的环境公共利益。4.环境公益诉讼的裁判具有扩张性由于是环境公益诉讼，保护的是不特定多数人的利益，因此案件的裁判结果应广泛适用于案件所涉及到的利益相关人，而不局限于案件的起诉者。所以说，环境公益诉讼裁判的效力不仅局限于诉讼当事人,对于没有积极参加诉讼活动的受害者、社会公众、特定的国家机关等均产生法律效力。 3三、我国环境公益诉讼制度的现状
7、当前我国的环境状况很是令人担忧,重大的环境事故屡有发生,而且危害日益严重。我国一直倡导的科学发展观要求我们贯彻落实可持续发展战略,但是在实际生活中，许多企业、地方政府一味的的追求 GDP 的增长,而忽略了 GDP 增长的背后所付出的巨大环境代价。面对日益严重的环境问题,我国亟需构建相应的环境诉讼法律机制来保护民众的环境权,同时也可以保障环境法的贯彻实施。我国对此已经进行了相应的立法,如现行环境法第六条规定：“ 一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。 ”4然而,我国并未建立起独立的环境诉讼法律机制,有关环境纠纷的解决还只能依赖民事诉讼法律制度或者行政
8、诉讼法律制度。从我国的环境司法的实践来看, 简单地将环境纠纷诉讼划分为民事诉讼或行政诉讼的处理机制存在许多的问题,传统的民事诉讼法律制度和行政诉讼法律制度陷入了前所未有的尴尬境地。环境权利本身具有特殊性，这就决定了必须对其采取特殊的保护手段,也就是采用公私法手段相结合的方式。与此同时可喜的是，我们也应看到，实践中公众的广泛关注与参与以及国家司法机关的积极探索也推动了我国环境公益诉讼的兴起。2002 年 6 月 14 日，浙江省杭州市余杭区农民陈法庆以未履行法定职责致使当地任意开采石矿，给附近居民造成粉尘和噪声污染为由，将杭州市余杭区环保局告上法庭。2003 年 12 月，针对家门前苕溪水所受的
9、严重污染，陈法庆又将浙江省政府和浙江省环保局告上法庭；2008 年 7 月，广东省海珠区检察院就辖区内一家名为新中兴的洗水厂擅自从事漂洗业务，严重违法排污造成水域污染的行为向广州海事法院提起诉讼，要求其赔偿环境污染损失和治理费用，最终该案以检察机关胜诉而圆满解决。正是由于公众的广泛关注和法律工作者的不懈努力，初步改变了公共利益无人保护或保护不力的现状，收到了良好的法律效果和社会效果。在环境公益诉讼实践取得进展的同时，我国的环境公益诉讼立法也不断取得进展。近几年，我国环境公益诉讼立法工作取得较大进展。2002 年九届全国人大常委会通过了环境影响评价法 ，在其中不仅明确提出了环境权的概念，还提出了
10、“公众环境权益”的概念；2005 年 12 月 3 日，国务院发布了国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定 。该决定提出：“研究建立环境民事和行政公诉制度。 ”决定还提出：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼” ；2008 年 9 月 8 日江苏省无锡市中级人民法院联手无锡市人民检察院出台了关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定 ，这也是国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定。 5四 、我国构建环境公益诉讼制度的必要性随着我国市场经济的发展，工业化和城市化的大规模展开，环境污染和生态破坏严重，出现了众多损害不特定多数人利益却又缺乏有效措施加以制止的事件环境
11、问题很严重，环境法治很无奈。环境问题的日趋严重与传统法律应对不足的矛盾要求建立环境公益诉讼制度。 6（一）单一的环境行政管理体制对环境公益保护的低效性我国对环境的管理长期以来都实行政府管理环境的单一制机制，由法律确定的对环境保护负有义务的行政机关实施监督管理。环境的行政保护和监管虽然具有主动性、权威性、专业性、快捷性的特点，但也存在其局限性，在实践中效果并不理想，其原因是多方面的，3如行政机关自身的理性有限导致的决策失误；地方政府的经济利益至上，地方保护主义和部门保护主义的存在，以及政府权力滥用、官员腐败等严重影响了行政监管的公正性；行政部门的多头管理或互相推诿，产生了管理真空；环境问题的普遍
12、存在及规模的迅速扩大使有限的政府资源捉襟见肘，等等。这些因素极大地制约了行政权力维护环境公益的职能的发挥，甚至其本身还构成了对公共利益的威胁。为此需要建立环境公益诉讼制度，让更多的民众和社会组织参与到环境公益保护的活动中来，促进环境执法体制的完善和对环境利益的保护。 7（二）保护环境公共利益的需要环境公益诉讼不仅对侵害环境的行为具有补救的功能，而且还可以对环境侵害进行有效的预防。只要有危及公益环境的行为发生的可能性，就可以提前诉讼，这样便可将环境损害行为消灭在萌芽之中。环境公益诉讼大大拓宽了扩大原告资格，社会公众可以广泛参与到环境公益诉讼当中，充分发挥了他们对行政权力及企业行为的监督作用。环境
13、主管部门会因为随时可能提起的环境公益诉讼而克尽职守，自觉纠正和预防其在环境保护中的“失灵”问题。企业等污染源会在环境公益诉讼的威慑下减少其违法的冲动，倾向于自动遵守环境法律的规定。环境公益诉讼的裁决具有扩张的效力，其裁判效力不仅直接拘束本案当事人，而且对一般公众也产生拘束力和引导力，通过环境公益案件的个案判决，可以促进环境保护政策的形成。而环境公益诉讼制度也可为普通民众提供理性环境维权的制度渠道，有利于减少暴力维权及集体上访现象的发生，通过理性维权，既提升了我国公民的法治素养，也促进了我国和谐社会的建设。如今，环境问题的公益性愈来明显，传统的诉讼制度已经无力保护这种公益，当面对侵犯公共利益的行
14、为，公民提起的公益诉讼不能得到应有的法律救济，这将淡化人们维护公共利益的热情，也会影响到公众参与环境事务的积极性。这一切都要求我们应该尽快建立环境公益诉讼制度。五 、构建我国环境公益诉讼制度的建议环境公益诉讼是一项新生事物，是一种与传统诉讼具有质的差别的新型诉讼制度，对于它的构建，我们应当放弃以往的经济优先的价值观，全面客观地看待环境的生态价值，以实现公平、正义的法律价值为理念，借鉴国外环境公益诉讼制度的做法，在涉及维护公共利益的立法中，对环境公益诉讼制度加以明确规定。（一）在立法上确立环境权有关环境权的概念, 大家比较公认的是 1972 年人类环境宣言 中的定义: 人类有权在一种尊严的和福利
15、的生活环境中, 享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利, 并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。 8我国目前施行的法律对环境权的规定存在严重的不足, 导致人民法院在审理此类案件过程中经常感到束手无策, 使环境违法行为难以得到有效的控制。因此, 我认为, 我们国家应当在宪法以及环境保护法中明文确立环境权, 使司法机关在以后的办案过程中，可以做到有法可依、有据可循，只有这样才能够使我国公民的环境权落到实处。（二）扩大公益诉讼的受案范围对公共利益的损害，既有一般民事主体的行为，也有行政机关的行为，根据环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为，分别确立采取民事诉讼和行政
16、诉讼。因此，我们认为环境公益诉讼乃是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，并非一种独立的诉讼类型和领域，这种诉讼形式既可以在行政诉讼中予以使用，同时也可适用于民事诉讼程序。但是目前我国的行政诉讼的受案范围仅限于具体的行政行为，而在现实生活中，一些政府机关及其部门出台的一些政策、法规、决定等等同样也给公共环境利益带来了巨大的威胁。所以说针对行政环境公益诉讼我们应当扩大受案范围，将抽象的行政行为列入其中。（三）合理的分配举证责任举证责任指的是在诉讼过程中出现的案件事实，应当由哪一方提供证据加以证明以及在诉讼结束时，如果案件仍然处于真伪不明的状态，应当由哪一方来承担败诉的风险或不利的诉讼后果。在环
17、境诉讼中污染者或侵害公益的违法者大都是占有优势的企业集团或政府，他们一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告方相对来说处于劣势，这就加大了原告对于违反环境公益的行为取证的困难程度。因此，在环境污染侵权诉讼中，国外立法、4司法普遍实行了举证责任倒置的方式。这对我国环境公益诉讼的构建也有一定的借鉴意义，我国法律可以规定环境公益诉讼的原告仅负一般的举证责任，如要求原告仅需证明他所指控损害公共环境利益的行为和他所处的环境所遭受的损害之间存在一定的因果关系，而且这种损害可以是已经发生的也可以是潜在的损害威胁，其余的由被告负举证责任。（四）建立环境公益诉讼的激励机制环境公益诉讼中，原告提起诉讼的目的大都是为
18、了公共利益，而且即使在原告胜诉后，法院判决的经济赔偿也大都用于对受损环境的救治以及对受害人的赔偿，原告本身在诉讼中并没有获得直接的物质经济利益。在环境公益诉讼中建立相应的激励机制对于提高人们公益事务管理的积极性和培养公众参与法治建设的主人翁意识是必不可少的。为鼓励更多的公民和组织参与到环境公共利益保护的行动中来，我们应当考虑对即使诉讼请求最终没有得以确认与支持但对公益诉讼促进有贡献的原告，只要不属于恶意滥用诉权的情形，原则上都不得收取诉讼费，其合理的律师费用应由被告承担，并对胜诉的原告进行必要的奖励。在具体操作过程中，我们可以借鉴国外的先进经验，通过确立惩罚性赔偿制度，使原告胜诉的奖励落到实处
19、，使环境公益诉讼具有物质上的保障。 六 、结语我国构建环境公益诉讼制度，是完善社会主义法治，坚持可持续发展战略的必然要求。这一制度的构建过程是需要很长时间的，但环境保护却又迫在眉睫。因此，我们一方面要努力加快环境公益诉讼的立法进程，进一步修订民事诉讼法 ，把环境公益诉讼制度纳入其中。同时要及时修订环境保护法 ，以使环境公益诉讼制度形成一个较为完整的法律体系，为公益诉讼的开展提供更加有力的法律依据。另一方面，在法律完善前，应当注重在法学理论和现行法律的框架下，积极探索公益诉讼，推动环境保护工作的不断深入。 9参考文献1毋晓蕾：环境公益诉讼法律制度研究J，甘肃政法成人教育学院学报，2006 年 9
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