1、1公安机关组织管理机构改革初探胡曙光【内容提要】本文通过分析当前公安机关组织管理机构上所存在的纵向上层级太多；在横向上，机构设置过细，职责不清，相互推委；人员配比上，警官与普通民警比例严重失调等问题，以现代组织机构扁平化理论为指导，通过压缩层级，实现指挥管理扁平化；综合职能，合并内设机构；合理化“官”“兵”比例等办法，分步改革，稳步推进，从而构建合理高效的组织管理机构。【关键词】公安机关 组织管理机构 扁平化 改革我国的人民警察队伍是在解放战争后期随着新生人民政权的建立而组建和发展起来的，60多年来，为维护社会稳定，巩固政权付出了巨大的贡献。随着我国经济建设对内搞活和对外开放的不断深化和扩大，
2、社会转型、经济转轨不断加快，利益格局的深刻调整和思想观念的激烈冲击，各阶层、群体之间的利益冲突不断增多，民间纠纷屡屡发生，刑事、治安案件高位徘徊。特别是社会大流动、大变动日趋深入，新经济组织和新社会组织日益增多，越来越多的“单位人”变成“社会人”，社会活动呈现出高度自由化。公安机关社会管控难度日益增大，所面临的困难日益增大。公安基层人员严重不足，中层以上机构臃肿而效率低下。面对当前的问题，唯有对公安行政管理机构进行大刀阔斧地改革，从而最大程度地发挥公安机关整体资源效益，以应对当前日益复杂的社会治安形势。一、当前公安机关组织管理机构所存在的问题当前公安机关组织管理结构所存在的问题是组织机构臃肿，
3、效率低下。公安机关内部层级多、专业分工过细，形成指挥、指导的人太多，实际做事的人少，甚至相互推诿，各自为政。这些问题使本已经在新形势下不堪重负的基层民警更加雪上加霜，警力不足现象更显严重。(一)纵向上层级太多我国现行的公安组织管理体系是由公安部、省级公安厅、设区级公安局、县级公安局或公安2分局、再到派出所、基层大队、基层办公室的严格层级关系组成，是典型的金字塔形指挥管理体系。通常是越往上机关越大，机构层次越多，干部职数越多，以致警务资源呈现“倒三角”状态，我们认为，而最理想的警力布置结构应是倒“T”字型，上面设计一条线，而基层是一个面，主要警力分布在基层。如果将县级公安局以上人数与基层所、队人
4、员进行对比地话，恐怕人员比例或超过了1：2的水平。层级过多造成指挥关系复杂、非作战人员比例过大，当指导、当“掌柜”的人多，实际干活的人少，势必严重影响战斗力的发挥。其实基层人员才是直接服务群众的人员，也是实际的作战单元。机关大量人员占用，而基层最需要直接服务群众的工作却没人做或做不过来，是我们长期以来公安机关行政管理上所形成的旧弊。建国以来，从中央到地方，执行的是层级管理的体制。过去，指示命令靠人抄手写，言传身教，对于一个有着九百六十万平方公里广阔地域，交通、通信又不发达的年代，是必需和必要的，也是无奈的选择。而对于现代社会，尤其是现代通信光纤化、信息网络化的时代，这种管理方式所产生的高管理成
5、本与效率低下的矛盾是显而易见的。（2）在横向上，机构设置过细，职责不清，相互推委公安机关内部机构设置太多,按业务分工过细，这种方式既不系统,也不便于管理,也在一定程度上浪费了警力资源。各地公安机关存在着一种普遍现象，每逢机构改革，人员裁减难，机构撤并难；相反，增设机构快，增加领导快。虽然生产力的发展导致社会分工向逐渐细化是趋势所在，但是过细的分工带来的结果是巧设名目、滥设机构，职能交叉重叠、功能单一，牵制了大量警力。拿一个县级公安局来说，内有派出所、治安大队、巡警大队、刑侦大队、国保大队、经侦大队、缉毒大队、内保大队、人口管理大队、法制大队、预审大队等，还有办公室、政治处、纪委、信访办等等，这
6、些在业务上，看起来是分工明确，但工作起来，却是相互推委扯皮。由于县级以上公安机关已经占去了很大比例的人员，到县级公安局人员编制已经不多了，再分配成如此之细的业务部门，各业务部门人员就更少了，许多业务大队多的就七、八个人，少的甚至只有三、四个人，因此，一些有利益的业务就以份内之事“霸着”，而没有利益的事，就以人手少推出去，变成了事实上的机关。拿治安管理业务来说，对中小旅社的日常管理，治安大队就推给派出所，而星级宾馆就“据为已有”；日常管理是派出所，而相对轻松的审批审核，就留给“已用”。这还3只是县级公安局，再到设区级的市公安局，业务部门分工更细，县级分局有的部门全有，县级分局没有的也有：交警支队
7、、反恐支队、警航支队、反邪支队、训练处、队伍管理处、信息通信处、装备处、计财处、重大活动办、流动人口管理办等等，机构更多、分工更细、规格更高、规模更大，占用警力更多。这样过细的条块分割，造成了很多的相互推委或是重复劳动，是不可能最大程度发挥公安机关整体作战效能的。（3）人员配比上，警官与普通民警比例严重失调越上级机关，承担着组织指挥、管理监督的任务大，越多不用做实际一线的工作，这些部门里几乎都是“带长”的。业务部门多，本来一个部门就七八个人，而每个部门又要配一正三副或四副，造成实际上的“当官”比“当兵”的人数还要多。以2013年9月在南宁市警察训练学校进行的全区公安机关“司升督”警衔晋升培训班
8、为例，参加培训的140人中，不包括警长中队长，有73人是任副所长副队长以上职务，占总人数的52%。而这次培训，还基本是来自县级公安局以下单位工作人员（仅有一人是广西区公安厅）。而在公安机关内部，这些有职务的人员，已经形成了事实上不做具体实际办案或其他具体业务工作的局面。大量的实际业务工作被少数“不带长”的人来忙，怎么可能忙得过来呢？ 警力再怎么增加，又如何是个充足的时候？二、 现代扁平化组织机构理论带来的启示现代管理理论是在传统科层式管理方式基础上，通过简化机构层次，剔除大量中间层次、中间环节，实现现场、直接、面对面的管理，从而实际管理成本的降低和生产效率的提升。这种扁平化的组织管理结构为我们
9、实施公安机关机构改革提供了良好的理论基础。（1）现代管理理论中关于组织机构扁平化的理论现代管理理论中关于组织机构理论的发展可以分为两个阶段，第一阶段，从雅当斯密的分工理论开始，至二十世纪八十年代，这一阶段强调高度分工，组织机构也越来越庞大，组织形式从直线制开始，一直到事业部制，组织的机构非常复杂，从底层员工到最高决策者之间有很多层次，这种机构设置很像一个金字塔形或数学上的三角形，我们可称之为传统的科层化组织机构理论。另一阶段自二十世纪九十年代始，这一阶段强调简化组织机构、创建扁平化的组织机构，组织形式有矩阵制、内部共同企业、学习型组织等，组织的层次机构十分简单，剔除了大量的中间4层次，从员工到
10、总裁，或是从总裁到员工，中间环节很少，各种信息畅通无阻。管理者在扁平组织中实施的几乎是现场、直接、面对面的管理，我们可称之为现代扁平化组织机构。组织扁平化的理论渊源最早可追溯到新制度经济学, 以1937年科斯企业性质为开端,1990年哈默和钱皮打破了传统的管理理念 提出革命性企业再造概念，通过对公司的流程、组织机构、文化等进行彻底的急剧的重塑，以达到绩效的飞跃。美国麻省理工学院教授维斯特尼和马林等人总结了管理界对再造后“新组织”的论述， 认为“新组织”有网络化、扁平化、灵活化、多元化、全球化等特点。20世纪90年代后期，被称为“全球第一”美国通用汽车公司CEO杰克.韦尔奇强调“无边界合作” 并
11、成功实践和升华了组织扁平化理论。扁平化在西方发达国家已成为政府组织、非政府组织、军事组织尤其是企业组织的变革共识，目前世界上许多大公司、公共组织都在大刀阔斧地压缩管理层级，扩大管理幅度，推行管理机构的扁平化。美国通用电气公司原来从董事长到车间工人,有24个管理层级，经压缩后现在只有6层，原有的60个部门也减为12个，管理人员从2100人减为1000人；太阳(Sun)公司扁平化后的垂直机构只有三层，即总裁、事业部部长、工程师；联想欧洲总裁日前透露了联想下一步的计划，其中最主要的是放弃全球公司总部,实行扁平化管理，高管们将待在各自负责的地区领域，在必要时才碰头。联想EMEA的总裁Milko van
12、 Duijl说：“总部的存在会造成员工们在行动之前总是习惯于去等待高层决策，我们不希望看到那样的情况发生。”在一些西方国家还出现了扁平化政府迹象，诸如“一站式”办公、“零距离”管理、社区自治管理、直接选举等。（2）组织管理机构改革是深化公安改革的方向改革开放30多年来的公安改革，有组织管理机构改革的内容，但重点还是机制改革。先后建立了快速反应机制、现代警务指挥机制、警务协作机制、社会治安防控机制、警务保障机制、监督制约机制和人事管理机制等。从实践效果看，改革是成功的，效果也是好的，可以说已经基本解决了公安机关良性运行和科学发展的机制问题。但是，为什么还要搞机构改革？根本的原因在于机制改革具有局
13、限性。第一，组织机构是主体，运行机制是程序或流程，机构更具有根本性。第二，机构是静态的，机制是动态的，机构更具有稳定性。与运行机制相比，组织机构更具有基础性、稳定性和长期性。因此，相比之下，机制改革较易，机构改革较难。第三，组织机构的实5质是权力配置机构，权力机构不改变，权力运行的机制也难以改革。机制改革既解决不了层级之间的职能配置问题，也解决不了部门之间的权力配置问题。它只是在既有框架下解决现有权力的运行优化问题，机构改革是机制改革的前提和基础。通过这么多年的机制性改革，机制改革的“红利”可以说已经释放殆尽，再通过机制改革无法有效推动公安工作，组织机构改革已经成为我们不二的选择。把多余的、无
14、用的或是用处不大的拿掉；把急需的，供不应求的补充上。要按照现代管理理论为指导，以建设扁平化组织管理体系为途径，实现整个公安系统的合理高效运行。三、公安机关组织管理机构改革的设想要深化公安机关组织机构改革，就是要形成机构合理、配置科学、运转协调、精干高效的行政组织管理体制。（1）要压缩层级，实现组织管理机构扁平化在众多的公安机关层级中，最高级公安部和最低级科所队级是不可以以压缩的，唯有省级公安厅、设区级市公安局和区县级公安（分）局可以选择。到底压缩哪一级好呢？笔者认为，压缩省级公安厅级是最好的选择。这是因为：首先，厅一级几乎不办理具体的服务群众的具体事项，很少办理案件，压缩掉这一级对公安工作的影
15、响最小，而其原来的一些指挥管理方面、行政审批方面的业务可以下放到设区级市公安局来完成，其原有的监管职能，比较重要的可以上移到公安部，而一些不重要的可以下放到市级公安局。其次，由于现在法律法规中，大部分行政管理、刑事司法等权力都是县一级公安局较集中，市一级只占少部分，省级公安厅则占极少部分，涉及到省级公安厅一级的责权并不多，压缩掉这一级，涉及到的法律法规改动将最小，与现行法律法规的冲突将最小，有利于减少立法成本。再次，按照行政机关的设置要贴近群众、服务群众的要求，厅一级显然不直接为服务提供服务，不产生直接的社会效益，离群众相对较远。而设区级市公安局与县级公安局则相对离群众较近，承担着直接服务群众
16、的职责。压缩到离群众较远的省级公安厅这一级，将这部分人向下调整，也便于更好地贴近群众、服务群众，这也是从机构设计上更好地体现这一原则要求的。6（二）要综合职能，合并内设机构1988年7月，时任公安部长的王芳同志代表公安部党委提出机构设置的“五大块”设想：第一块是信息、决策、指挥（即现在的指挥部或警令部系统）。这好比人的大脑，是中枢机构。第二块是侦查系统。他认为现在分得太细，要把搞侦查的都放在一起。第三块是社会管理。治安、消防、交通等都属于这一块。第四、五大块就是后勤保障和政工部门。侦查工作、社会管理好比人的两只手，后勤保障和政工部门，这好比人的两条腿，都是少不了的。这些重要论述对于我们现在的公
17、安机构改革仍然具有现实的指导意义。其中心意义就在于，将过细的职能分工综合化，从而最大限度地发挥规模优势。综合起来，现阶段市、县两级公安机关组织机构改革的原则是：职能上有重复的尽量整合到下级，补强除外；稀有资源向上整合，下级不设；指挥、监督两头并重； 职能相近合并。按照这一原则，市、县两级公安机关组织机构应做如下安排：设区级市公安局：保留指挥、监督、政策研究部门；稀有部门如技侦、网侦、反恐、反邪、特警、警校等因为分散到各县级公安局，力量分散，无法发挥整体作战效能，全部上收到市级保留，其中技侦与网侦可以合并合并为技侦，特警、反恐、反邪合并为特警；为加强刑侦、经侦、禁毒工作，可以保留这些部门，并合并
18、为一个综合刑侦大队。这些业务实战单位原则上为正科级，人数在二十个左右，人数多的如综合刑侦大队，可以分成多个大队。其他业务部门全部下放到县级公安，市级不再设置。县级公安局或公安分局：以警务社会和综合刑侦为主体，构建“板块制”组织管理体制。辖区治安案件的防范与打击以一个个警务社区完成，配警长两名，民警八到十名，为副科级单位。主要负责治安、消防行政类案件、治安行政类日常管理的工作以及信息采集工作。遇有刑事案件，移交综合刑侦处理。综合刑侦成立大队，配一正三及十五至二十名队员组织，根据人员情况可以成立多个大队，分片包干。综合刑侦大队负责原有国保、经侦、刑侦、禁毒、等所有刑事案件侦查，重大、复杂移送市级综
19、合刑侦部门。交巡警作为应急处置力量，负责报案处警，应急案件处置，移交由指挥中心调度。机关设指挥中心、政治处和保障部。信访、法制、预审整合到指挥中心。7（三）要严格控制警官与民警比例将监督管理、上传下达交给绩效考评，交给电脑。多利用信息技术自动生成“成绩单”、“纠错”单。将传下达将由网络完成。而将“省”下来的人员去从事直接服务群众、办理案件、维护社会秩序，补充到警力不足最严重的地方基层。同时严格控制警察队伍中有职务的警官与没有任何职务的民警的比例，从而避免管理过多、过乱、因管理要管理的人，而生发更多的管理人。基层县级公安机关，按目前的实际来看，警官与民警平均比例， 原则上不超过1:4,基层科级单
20、位，不大于1:5,机关比例不超过1：3；设区级市局，平均比例不超过1：3，其中机关比例不超过1：2，基层不超过1：4。控制如此之高的官兵比例，怎么设计这些人的职务晋升？必须客观地说，职务晋升是必然会受影响的，但待遇可以依规定提高。大部分没有职务或是职务无法晋升的，可以以晋升级别来进行。现行的公安机关组织条例已经进行了相应的设计，由警员、一、二、三、四级警长代替科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调研员等相应职务。一般在相应的级别上，干满相应的年限，就可以晋升到上一级别，所以相应的待遇提升是没有什么障碍的。四、公安机关组织管理机构改革的步骤如果说机制改革只是个室内装修的话，机构改革是就房间机构
21、的重新改造，难度可想而知。不仅一大批人要搬挪腾移，职务上，也要进行大的调整，特别是对厅一级机关的压缩精简，更是涉及到一些厅级领导的位子帽子。但组织管理机构扁平化是大趋势，我们大可不必国此而畏步不前不敢作为。因为必竞还只是一个大的调整，并不是栽减。只是位子、职务的调整，不是去留、饭碗的问题。当然，对其中不服从调整之人，再端其饭碗也未尝不可。以前的历次改革，基本上是手起刀落、快刀斩乱麻的方式，这种方式行动迅速，见效快，甚至还一定程度上防止暗箱操作。但也存在着震动大，影响急，利益调整大，甚至会产生过激反应的问题。对于这种涉及如此多人，级别如此之高的领导干部，恐有不妥。笔者认为，应以循序渐进、分阶段分
22、步骤实施：第一步，利用一年左右的时间将厅级公安机关中，从事具体公安业务的如刑侦部队、治安总8队、经侦总队等部门向设市、县公安局下移，合并到市县公安局相应部门。第二步，利用二到三年时间，将除厅首长及督察人员外，其余人员调整到市、县级公安机关或转岗、培训等；此时的省级公安厅只担负传达上级指示命令、督促下级公安机关落实的任务。第三步，再利用二到三年时间，将剩余人员调整完毕。应当看到，一部分厅级领导在上任之时，已五十来岁，经过四、五年的调整，基本已经达离任甚至离、退休年龄，及时安排退居二线或离、退休。另一部分，根据具体情况或提拔任用，或调整，或转任等办法安置。以上三步的改革期内，要严格冻结厅级公安机关
23、人员调整，实行只减不增，只去不补的方针。市级公安机关在厅级公安机关改革的第一步实施完毕后，即可同步进行机构的改革，按前面提到的原则：保留指挥、监督，强化稀有部门，补强重要业务部门的方针进行实施。从厅机关精简过来的人员，一视同仁进行竞聘上岗。县级公安机关在市级公安机关调整完毕之后逐步实施。为积极稳妥起见，在按以上分步实施的设想的基础上，可以先拿二、三个省、直辖市的公安机关先行试点，在成功试点、总结经验的基础上，再向全国推广。总之，公安机关是政府部门中最大的行政机关，搞好公安机关组织管理机构改革，对搞好政府其他部门的改革将起到示范和带着作用，为实现新时期国家行政机关改革起到良好的带头作用，一定要慎重研究、多方论证、稳步推进、防止反复。【参考文献】1杨冠琼 科层化组织结构的危机与政府组织结构的重塑 改革2003年01期 第27页2肖春辉钢铁企业扁平化组织机构设置研究 冶金企业文化2010年第2 期第56页
