1、新食品安全法解读 食品药品监管总局稽查局 2015.06.24,目 录 一、原食品安全法实施主要成效二、原食品安全法实施中存在突出问题三、食品安全法修订的总体思路四、食品安全法修订的主要内容五、食品安全法律责任部分的修订,一、食品安全法实施的主要成效（一）食品安全监管体制进一步完善（二）配套法规和标准体系建设进一步健全（三）食品安全风险监测预警能力进一步提升（四）食品生产经营秩序进一步规范（五）宣传教育和社会监督得到进一步加强（六）食品安全科技支撑能力显著提升,（一）食品安全监管体制进一步完善2009年，食品安全法确立了分工负责与统一协调相结合，分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。2
2、010年2月，国务院成立食品安全委员会，截至2012年年底，全国31个省（区、市）、新疆生产建设兵团，以及绝大部分市、县都建立了食品安全综合协调机制并明确了办事机构。2011年11月，国务院决定将原来由卫生部承担的食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息等三项职责划入国务院食品安全委员会办公室。,2013年3月，党中央国务院对食品安全监管体制再次做出重大调整，组建国家食品药品监督管理总局，整合食品安全监管机构和职责，对生产、流通、消费环节食品安全实施统一监督管理。 2013年4月，国务院印发关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见（国发201318号），加
3、强对地方食品药品监管体制改革指导。目前，地方监管体制改革积极推进，符合国情、适应监管需要的食品安全监管体制加快形成。,（二）配套法规和标准体系进一步健全 一是国务院颁布了食品安全法实施条例，制定了国务院关于加强食品安全工作的决定（国发201220 号）、国务院办公厅关于印发国家食品安全监管体系“十二五”规划的通知（国办发201216号）等文件。,二是国务院食品安全办组织制定了关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知、关于加强乳品质量安全工作任务分工的通知、关于印发全国食品安全整顿工作评估考核方案的通知、关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见、食品安全宣传教育工作纲要(2011-
4、2015年)、关于进一步加强道德诚信建设推进食品安全工作的意见等30多个文件。,三是监管部门先后制定了食品安全风险监测管理规定（试行）、食品检验机构资质认定条件、食品安全风险评估管理规定（试行）、食品添加剂新品种管理办法、新食品原料安全性审查管理办法、食品生产许可管理办法、食品标识管理规定、食品流通许可证管理办法、流通环节食品安全监管办法、餐饮服务许可管理办法、餐饮服务食品安全监督管理办法等一系列规章和规范性文件。一些地方根据食品安全法和食品安全法实施条例要求，制定了食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法等地方性法规、规章和规范性文件。,我国食品安全标准工作力度不断加大一是完善了食品安全标准管理
5、制度，公布实施了食品安全国家标准、地方标准管理办法和企业标准备案办法，明确了标准制（修）订程序和管理要求；组建了食品安全国家标准审评委员会，完善了食品安全国家标准审评制度。二是加快了食品安全标准清理整合进程，重点对粮食、植物油、肉制品、乳与乳制品、酒类、调味品、饮料等食品安全标准进行了清理整合，并计划于2015年基本完成食品安全标准清理整合工作。,三是制定公布了303项新食品安全国家标准，包括乳 品安全、食品添加剂使用、复配食品添加剂、真菌毒素限量、预包装食品标签和营养标签、农药残留限量以及部分食品添加剂产品标准等。四是推进食品安全国家标准顺利实施，积极开展食品 安全国家标准宣传培训，组织开展
6、食品安全标准跟踪评价，指导食品行业严格执行新食品安全标准。,五是积极参与国际食品法典事务，担任国际食 品添加剂和农药残留法典委员会主持国，当选国际食品法典委员会亚洲区域执行委员，主办国际食品添加剂法典会议、农药残留法典会议，充分借鉴国际食品安全标准制定和管理的经验。,（三）食品安全风险监测预警能力进一步提升一是组建了国家食品安全风险评估专家委员会，建立评估工作机制；组织开展食盐加碘，食品中镉、铝、甲醛、反式脂肪酸、二恶英、邻苯二甲酸酯、沙门氏菌、黄曲霉毒素M1等优先评估和应急评估项目。二是积极推进食品安全风险监测工作，制定并在全国范围内实施了年度国家食品安全风险监测计划。截至2012年底，全国
7、化学污染物和食源性疾病生物监测点达到2070个，覆盖所有省份、90%的地市和52%的县区，食源性疾病哨点医院达到570家。,（四）食品生产经营秩序进一步规范 在全国范围内陆续组织开展了严厉打击食品非法添加和滥用食品添加剂、“瘦肉精”和“地沟油”专项整治，乳制品、食用油、肉类、酒类、保健食品等重点品种综合治理，以及农兽药残留、畜禽屠宰、调味品、食品包装材料等专项治理行动，有效解决了食品安全领域存在的一些突出问题，进一步规范了食品生产经营秩序。,（五）宣传教育和社会监督得到进一步加强国务院关于加强食品安全工作的决定要求将食品安全纳入公益性宣传范围，列入国民素质教育内容和中小学相关课程。国家食品安全
8、监管体系“十二五”规划将食品安全培训能力建设和食品安全科普宣传能力建设作为国家“十二五”期间食品安全重点建设项目。,国务院食品安全办组织制定了食品安全宣传教育工作纲要（20112015年），要求建立起比较完善的食品安全宣传教育工作机制，每年6月第三周确定为“食品安全宣传周”，国务院食品安全办会同有关部门连续三年在全国范围内组织开展形式多样、内容丰富、声势浩大的食品安全主题宣传活动，取得积极成效。,2011年7月，国务院食品安全办印发了关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见，明确要求各地区根据自身实际，迅速建立并实施行之有效的奖励制度。目前，大多数省已制定食品安全有奖举报制度及配套措施，并取得积
9、极成效。陕西、湖南分别设立由省财政每年保障500万元、300万元的专项奖励资金。黑龙江省将单笔最高奖励金额提至50万元。,（六）食品安全科技支撑能力显著提升按照食品安全法第9条关于“国家鼓励和支持开展与食品安全有关的基础研究”的要求，自2 0 02年以来，通过国家科技支撑计划、863计划、973计划等主体科研计划，共投入l 0.14亿元，带动地方配套l 84 5亿元，积极开展科技攻关，并取得积极进展。,制定了国家公共安全科技发展“十二五”专项规划，提出将食品安全风险评估、食品安全监控关键技术与设备开发、食品安全应急与中毒控制以及食品安全技术标准研究等作为重点方向；积极开展科研攻关，加强核心技术
10、和重大产品研发，共研发出3 84项实验室检测方法，其中农药多残留检测覆盖7 OO多种农药(占农药总数的41)，能同时检测5 OO多种，兽药多残留确证检测技术覆盖2 0大类300余种(占兽药总数的7 O一8 0)，能同时检测7 0种，激素多残留检测技术能同时检测5 O多种。,如何评价我国的食品安全法律制度 1、总体上是较为完备的，但有一些方面还存在不足 2、从立法理念和制度设计上说，很多规定是先进的，是与国际接轨的（食品安全风险监测与评估、食品生产经营者是第一责任人、全程监管、食品可追溯） 3、从实施效果看，总体情况良好，各项食品安全工作正在得到切实的改进和加强，但也存在一些问题,二、实施中存在
11、突出问题（一）食品安全监管体制1.有些环节监管效能低下、职责不清。由于分段监管采取的是切割式的监管职责划分方法，而食品业态又是一个环环相扣的链条，这种职责切割只能做到总体准确，对于一些模糊地带的监管职责，则不可能做到精细化。如豆芽、网络营销甜品、运输及储存等。,2.食用农产品监管模糊食品安全法第2条第2款规定，食用农产品的质量安全由农业行政部门依据农产品质量安全法管理。例如经过清洗、切割、去皮、剥壳的农产品应当界定为食品还是食用农产品？经过简单包装后销售的食用农产品，属于食用农产品还是预包装的加工食品？农业行政部门与卫生行政部门对此理解不尽一致，监管过程中相互扯皮的现象也比较突出。,3.风险管
12、理能力不够强 食品行业为高安全风险领域，而且食品安全风险具有累积性。分段监管割裂了综合判断风险信息的可能性，衔接性差，外部协调难以做到及时通报、共享食品安全信息，风险管理能力弱，不能有效适应风险社会要求的快速、准确、协同、合作的科学治理要求，反映出法律系统内部不协调引发的制度失效。,4、特定领域的食品安全监管尚不明确食品安全法第102条规定铁路运营食品、军队自供食品的监管实行特殊监管。除第102条规定的两类情况外，对水运、航空、监狱食品是否实行特殊监管，各地在执法实践中的做法并不统一。立法的不明确影响了食品安全监管的统一性和全面性。,5.监管保障机制不健全 目前，仍有部分市、县两级政府没有设立
13、实体性的食品安全综合协调机构，食品安全监管的人财物和经费保障不足，难以保障基层食品安全监管工作的有效开展。,（二）食品安全地方政府负总责制度1.各地政府对食品监管工作支持力度不一 以餐饮监管为例，2008年卫生行政部门与食药部门餐饮服务监管职责与综合协调职责对调以后，牵涉到监管职能和队伍等划转的问题。由于食药部门实行属地管理这一改革在各地的落实情况不一，食药部门在机构改革方面获得的支持力度就参差不齐。甚至到2013年食品机构改革时，仍有相当数量的食药部门餐饮服务监管职能未能及时划转，在人力、物力和财力的支持上都难以获得地方政府的有效支持。,2.未建立起鼓励发现问题、解决问题的食品安全监 管激励
14、机制由于目前绩效管理的核心指标是以“不出事”和“重追责”为特征的，这种旨在促进政府履职的制度设计，实际上变成了一种反向激励机制，即导致食品安全等各部门监管的领域往往是以不出事、不担责作为主要目标，反而丧失了在食品安全监管中积极作为、主动发现问题、上报问题、解决问题的动力。典型例证：三聚氰胺事件,3.食品安全监管基层网络建设滞后 目前食品安全监管机构设置到区县一级，专门从事食品安全监管的执法人员较少。未能充分发挥乡镇、街道、居委会、村委会在保障食品安全方面的作用。4.食品安全风险信息和技术资源共享机制有待健全 监管部门之间、省际之间对食品安全风险信息的共享和技术资源的共享机制建设滞后。食品安全风
15、险信息的内部传递不畅，衔接能力差，技术资源重复建设等情况普遍存在。,（三）企业食品安全第一责任人制度1.企业食品安全知识普及不足一些食品企业从业人员缺乏基本的文化素养品安全知识和安全意识，不清楚食品操作规范及其重要性，对企业作为食品安全第一责任人的法定责任没有准确认知，因而难以自觉落实企业第一责任人制度。,2.食品生产经营者主体责任制度威慑效应不足 由于当前监管部门的人力、物力、财力和检测技术力量不足，日常监管存留较多空白，更多地采用事发后专项整治、专项治理的“运动式执法”模式，使得食品安全法规定的企业第一责任人制度难以达到常态化的威慑效应，无法借此培育企业的法律责任和社会责任意识。典型例证：
16、熊猫乳品案、河北昌黎假葡萄酒案,3.缺乏失信综合性治理机制 在企业发生食品安全违法违规行为后，目前的惩戒措施主要依靠罚款、责令停业停产、吊销证照等传统方式，没有明确规定行业禁入、综合性的信用惩戒机制，导致当事企业的违法成本仍然偏低。,（四）食品安全风险监测与风险评估制度1.分段监管导致监测评估工作交叉重叠食品安全法确立的分段监管制度带来食品安全风险监测和评估工作交叉重叠，导致各职能部门因监测和评估职责不清晰而互相推诿扯皮，无法全程覆盖种植、生产、流通、消费各环节的监测评估活动，无法适应现代食品业态的整体性监控要求。同时，分段监管导致监测评估信息、数据难以共享；如果各职能部门因监测评估方法不同而
17、导致评估结果差异，还可能使得消费者无所适从，减损政府信息的公信力。,2.监测评估保障机制不健全 现有的监测评估机构大都面临设备短缺、人员缺乏、经费不足、技术落后等瓶颈制约，不少监测评估单位甚至没有足够的经费购买足够数量和种类的样本。尽管食品安全法第二章以专章形式规定了食品安全风险监测和评估制度，执法资源这根“短板”也很容易导致该制度在执行中大大走样。,3.监测数据难以共享分段监管模式下，食品安全的不同监管部门都在各自职权范围对食品安全进行管理，各自开展监测和评估工作，各部门的监测数据只为自己所用，并不共享。由此造成了实践中两方面的问题：一是造成部门间信息公布的交叉和矛盾现象，造成国家行政资源的
18、巨大浪费。二是由于各个监管部门的监测方法手段不同，评估结果可能会有差异，由此导致相关部门信息权威下降。,4.评估结果不公开食品安全法第16条只规定食品安全风险评估得出不安全结论的，应告知消费者停止食用；但对于得出安全结论的评估结果，并未要求公开。该条款涵盖性不够，实践中造成以下两方面问题：其一，风险监测和评估结果是修订食品安全标准的重要科学依据，但食品安全标准的制定和修订有较长的周期，大量日常风险监测和评估结果仅仅被保留在数据库中，未能有效利用；其二，评估中心只公布不安全结论，不公布安全结论，造成公众认知错误，似乎接触到的都是不安全食品，容易引发不必要的信任危机和群体恐慌。,5.缺乏食品安全风
19、险交流制度由政府对食品安全风险进行监测、评估、交流、管理是一个完整的体系，而我国目前缺乏风险交流制度，没有专门的风险交流人员队伍，第三方平台尚未建立，有关部门和单位风险交流意识不强。由于缺少有效的制度机制，食品安全风险交流工作不充分，公众不能理性看待食品安全风险，未能及时矫正媒体的不良报导，导致政府的公信力受到质疑，食品产业和食品贸易的健康发展受到影响。典型例证：新西兰口蹄疫事件,（五）食品安全标准制度1.部分食品安全标准之间存在冲突我国食品安全标准是包括食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品行业标准等在内的杂糅型的食品安全（卫生）标准体系。标准制定主体多、分散化，标准清理整合不及时、不到
20、位等因素导致针对同一食品，不同部门之间颁布的标准存在不尽一致的情况。,2.食品安全标准信息公开的力度不够依据政府信息公开条例的规定，食品安全标准的信息应该公开。食品安全标准的信息不仅包括标准文本，还应该包括标准制定过程中的相关信息。应包括结果公开和过程公开两个方面。实践中，我国食品安全标准文本缺乏统一的信息查询平台，公众根本无法从官方渠道查询全年或几年制修订的食品安全标准的全部信息。,3.食品安全地方标准的适用范围不明确食品安全法第24条规定，没有食品安全国家标准的可以制定食品安全地方标准。实践中，地方标准的制定、使用比较混乱，主要表现为地方标准的适用对象不明确，即食品安全地方标准是只适用于本
21、省、自治区、直辖市生产的食品，还是也适用于流通到本省、自治区、直辖市的食品。,4.企业标准备案流于形式食品安全法第25条规定企业生产的食品没有国家标准或地方标准的，应当制定企业标准。该规定也不具备实践意义，基本流于形式。食品安全国家标准和地方标准是强制性标准，只有符合国家标准和地方标准企业才能进行食品生产，否则就是违法。企业标准的实质是其在已经达到国家标准和地方标准的基础上，为了提高质量而制定的高于前述两标准的内部质量标准。作为推荐性标准，没有必要在食品安全法中以“应当制定”的形式加以规定。,（六）食品生产经营许可制度1.食品和食品添加剂按照品种进行生产许可（QS制度）导致企业成本增大食品安全
22、法第29条规定从事食品生产应当依法取得生产许可；第43条规定申请食品添加剂生产许可的条件、程序按照国家有关工业产品生产许可证管理的规定执行。这些法律规定本身并未明确说明生产许可究竟是对企业发放一个统一的生产许可证，还是按照产品的品种分别进行许可，导致历史形成的按照食品和食品添加剂的品种进行许可的QS制度仍然适用，食品安全领域照搬工业产品生产许可制度的做法没有改变。,2.地方人大出台食品生产加工小作坊和食品摊贩监管办法进展缓慢食品生产加工小作坊和食品摊贩是食品安全问题的高发区，又是治理的难题。一方面，它们数量众多、分散、流动性强，监管成本比较高，监管难度大。另一方面，它们具有方便、快捷等优势，能
23、够满足忙碌、流动、快节奏生活下的人们对饮食的需要，拥有很大的市场，因此面临着治理机制的真空。对于食品生产加工小作坊和食品摊贩，是否需要进行生产经营许可，食品安全法本身未作规定，而是授权省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定具体管理办法来确定。,（七）食品检验制度1.有关监管部门制定的部门规章存在不严密的情况 从立法层面看，食品检验制度的法律法规存在较为严重的交叉杂糅现象。食品安全法第57条第2款规定，食品检验机构的资质认定条件和检验规范由国务院卫生行政部门规定，而当时的卫生行政部门仅指原卫生部，不含国家质检总局。恰恰在食品安全法出台不久，国家质检总局和原卫生部几乎同时出台了关于食品检验机
24、构资质认定的部门规章，其法律依据均为食品安全法的规定。不同部门规章自身的不严密导致法律规范的交叉杂糅，各部门的职权界限不清晰。,2.企业自检制度效用不高食品安全法第61条规定食品生产经营企业可以自行对所生产的食品进行检验，本是充分发挥企业技术力量的激励性举措，但在实践中多数情况是企业自检报告做出后，经营主体在购进食品产品时仍然要求生产者出具食品检验机构的检验报告，并不信任企业的自检报告，这给食品生产企业带来了双重检验压力，实际上也降低了企业自检行为效力，架空了第61条规定的企业自检。,3.违法惩罚机制不健全食品安全法第五章对食品检验做了专章规定，但是从第57条直至第61条，都没有对食品检验主体
25、违反检验规定的行为如何有效追究责任做出明确规定。尽管在第58条规定检验人“不得出具虚假的检验报告”，但是缺乏惩罚机制的禁止性规定也只能是没有威慑力的形式而已，无法对检验人起到预期的约束作用。,4.检验技术未能及时更新随着科学技术的不断发展，越来越多的新型违法犯罪行为浮出水面，有时，仅凭借现有的技术和设备很难对新生原料制成的“食品”作出评价。当下的检验技术和设备均属于被动型发展状态，如果没有食品安全事件发生，检验机构包括有关部门就很少关注新生食品元素或者可能成为食品元素的物质，这就导致了实践中监管部门的检验技术往往落后于食品违法企业掺假造假技术的被动局面。,1.食品添加剂标准本身存在一定缺陷食品
26、添加剂标准包括使用安全标准和产品标准，均为食品安全标准。我国虽然已经制定了食品添加剂使用标准（GB2760-2011），规定了2000多种食品添加剂的使用原则和范围，但是在这2000多种食品添加剂中，1000多种香精香料全部没有产品标准，加工助剂也绝大部分没有产品标准，在300多种真正的食品添加剂中，至少100个没有产品标准。没有国家质量规格标准，也就没有检验方法，无法进行检验。,2.食品添加剂经营许可立法不完善食品安全法第43条规定，申请食品添加剂生产许可的条件、程序，按照国家有关工业产品生产许可证管理的规定执行。该规定忽略了现代食品生产的重要技术特征，没有注意到食品添加剂是现代食品工业不可
27、或缺的，其使用范围和限量有严格要求，不能简单等同于工业产品。应作为特殊品种管理，对食品添加剂的生产经营实行单独许可。,3.食品添加剂的使用范围缺乏明确规定食品安全法第46条规定了食品生产者应当依照食品安全标准使用食品添加剂，义务主体仅限于生产者。但实践中食品添加剂的违法使用在流通和餐饮领域具有相当市场，食品销售、餐饮服务均有可能非法使用、滥用食品添加剂，典型的比如自制火锅底料、自制饮料、自制调味品等，多次出现违法使用食品添加剂的案例。,（八）保健食品安全监管制度1.管理办法迟迟不出台，导致监管依据不充分。食品安全法第51条规定，对于声称具有保健功能食品的具体管理办法由国务院规定。该条保持了我国
28、立法授权行政机构制定执法操作细则的做法。但是，食品安全法实施近五年来，管理办法迟迟未能出台，使得打击违法生产销售保健食品行为缺乏法律依据，严重影响保健食品监管工作。,2.虚假宣传混淆食品与药品界限，误导消费者有的保健食品为了扩大市场，诱使人购买，超出审批部门批准的功能范围，在包装标签上肆意扩大、添加产品功能，有的甚至添加只有药品才具有的适应症和功能主治，误导消费者。上述违法行为混淆了食品与药品的界限，不仅严重误导消费者，而且严重扰乱了保健食品市场正常秩序。此外，普通食品违规声称功能问题严重。一些普通食品加工成胶囊、片剂等形态与保健食品产生混淆，有的使用不能作为普通食品的原料加工食品后声称功能。
29、,（九）食品广告监管制度1.立法的模糊性影响了相关社会组织发挥监管作用食品安全法第54条第2款中规定：“食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品”，而并未对“其他形式”的具体表现做明确界定。立法的模糊性在一定程度上限制了食品监管相关部门发挥作用。,2.处理违法推荐食品行为的主体不明确食品安全法第94条第2款规定违法推荐食品的，由有关主管部门没收违法所得，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级或者撤职的处分。这一规定存在突出的不清晰、不明确之弊，影响违法推荐食品责任追究机制的实施绩效。“有关主管部门”究竟是
30、指广告监管主管部门，还是责任人员的任免机关，抑或是行政监察机关？不无疑问。处理违法推荐食品行为的行政主体尚且无法明确，责任追究的实效自然会受到影响。,3.保健食品广告监管难度大根据食品安全法确立的分段监管体制和国家食药总局的“三定方案”，保健食品广告内容由食品药品监管部门审查，广告监管和违法广告查处由工商部门负责。这就导致执法过程中出现“监测的不处罚，处罚的不监测”的状况，两部门的执法依据和判定标准有所差异，彼此之间也没有很好的衔接机制和信息共享平台，甚至造成部门之间的互相掣肘，容易给违法违规的保健食品广告宣传提供可乘之机。,4.食品广告代言监管法律不健全我国现行广告法中并未涉及广告代言问题，
31、也未明确界定广告代言。虽然食品安全法明确了食品个人推荐者的连带责任，但也仅是原则性规定。产品质量法和消费者权益保护法对广告代言内容更是未涉及，同样无法解决一系列食品广告代言问题。基于现行法律不健全，导致在立法上对食品广告代言法律监管出现漏洞。典型例证：明星代言事件,5.广告审查责任需进一步落实目前保健食品广告违法问题严重与部分广告经营者、广告发布者没有切实履行广告审查责任密切相关。广告经营者、广告发布者要建立和完善食品广告承接登记、相关证明文件审验、广告内容核实审查、客户档案管理等工作制度。媒体主管部门应监督媒体单位健全广告管理制度，切实履行广告审查义务。,（十）食品安全信息公开制度1.食品安
32、全信息公开范围的立法界定模糊食品安全法第82条规定了食品安全信息统一发布制度，但是同时又规定县级以上食品监管部门可以根据自身职责，公布食品安全日常监管信息。由于未对重要的食品安全信息、日常监管信息作出明确界定，导致食品安全信息公开范围的立法定义模糊不清。,2.国家保密制度对食品安全信息公开制约如何协调与国家保密制度的关系是食品安全信息公开实践中无法绕开的一个难点问题，但食品安全法对此并无相应规定。信息公开领域并行存在有关公开与保密的两套法律制度，前者主要是政府信息公开条例，后者则包括保守国家秘密法。,3.食品安全信息结果公开的系统性较差虽然立法规定食品安全监管部门应以通报、警示等不同方式对食品
33、安全信息进行公开，但由于缺乏统一的食品安全信息发布平台，实践中食品安全信息的发布呈碎片化分布。,（十一）食品安全投诉举报制度1.食品安全投诉举报立法层级较低目前除食品安全法中相关的几条内容外，食品安全投诉举报的办法大多数为当地食药监部门制定的规范性文件，立法层级较低，且对举报方式、举报奖励标准、举报人的权利保护等存在诸多不一致之处，不利于投诉举报工作的开展。,2.缺少保护食品安全举报人的立法规范由于对举报食品安全违法犯罪行为后个人信息可能被泄露而招致打击报复有所顾虑，因此举报人很少愿意实名举报，而更愿意选择匿名举报。但匿名举报会带来无法进一步核实举报问题细节的困难，甚至出现恶意举报的情况。,典
34、型例证：上海市匿名举报制度 针对此类问题，上海市食品药品监督管理局举报有功人员奖励办法（2012年）中特别规定了“实名、匿名、隐名”三种举报方式，规定颁布后，2012年3月至8月，上海食品安全举报中心共受理举报1557件，其中隐名举报542件，占举报受理总量的34.8%，比同期增长了4.63倍。这一数据从侧面反映出食品安全投诉举报人保护自己隐私的强烈意愿。,（十二）食品召回制度1.食品召回制度的法律规定过于原则化食品安全法第53条关于食品召回制度的规定存在以下几个问题：第一，虽然规定了召回的主体及其义务，但是没有规定召回主体的认定标准以及召回义务的具体细化；第二，虽然规定了主动召回和指令召回，
35、但是没有规定两种召回程序的启动条件；,（十三）食品召回制度第三，虽然规定了召回的处理方式，但是缺乏标准性规定，难以衡量召回主体是否完全履行了召回义务；第四，虽然规定了有关部门的监管职责，但是规定过于笼统，导致在实践中出现监管部门之间互相推诿以及争相执法的现象。,2.食品召回分级管理制度不科学食品召回管理规定第18条指出：“根据食品安全危害的严重程度，食品召回级别分为三级”。这种分级召回管理制度具有很强的科学性，但需要有强大的技术支持，包括科学的检测手段和检测标准等。而不安全标准需要量化，不符合安全标准如何认定，这个标准是国标，还是行业标准，甚至企业内部标准，这都需要明确的法律规定。,3.食品召
36、回的启动机制不完善食品召回管理规定第13条规定：“食品生产者获知其生产的食品可能存在安全危害或接到所在地的省级质监部门的食品安全危害调查书面通知，应当立即进行食品安全危害调查和食品安全危害评估。”这表明食品安全调查与评估主要是依靠生产者的自我调查和自我评估，质监部门只是监督督促。在我国当前市场环境下，食品生产经营者者的社会责任感并不强，食品生产经营者很难做到主动发现安全隐患，启动食品调查与评估程序。,4.召回后续处理制度不完备根据食品安全法的规定，召回食品的后续处理制度包括采取补救、无害化处理、销毁等措施，并将食品召回和处理情况向监管部门进行报告的制度。这一制度在实施过程中暴露出以下三个方面的
37、缺陷：第一，后续处理主体规定不当。依据法律规定，对于召回食品的后续处理基本上交由企业进行处理。虽然在食品安全法第53条第2款规定企业进行后续处理后，应将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告，但是实践中通常是依靠企业自律来完成。,第二，后续处理方式不明确。虽然食品安全法规定“对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施”，但是并没有规定何种情况下采取补救措施、无害化处理、销毁。这就会导致企业在进行后续处理过程中，为了节约成本，而擅自选用较为成本低廉的方式进行，为下一次的食品安全问题埋下伏笔。第三，存在监督漏洞。食品安全法规定食品生产者应当“将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告。
38、” 没有规定对于不安全食品的后续处理过程派工作人员进行现场监督。,（十四）食品安全事故处置制度食品安全事故处置制度的不足主要体现在执法层面落实不足，具体包括：1.应急预案不能适应食品安全事故处置要求首先，各地应该结合本地的食品安全总体状况、居民饮食习惯、各职能部门职责定位、医疗卫生条件、传统疫病爆发规律等，制定具有更强针对性的应急预案。其次，预案启动不规范。一般而言，预案应当在事故发生的第一时间即刻启动，在事故发生后，并未启动预案，仍依循原有的经验性处置方式。,最后，疏于进行预案演练，缺乏必要的应急经验。常态化的预案演练方面，西方国家形成了较为丰富的经验。比如美国把建立应急管理培训体系作为提升
39、国家整体应急管理能力的重要内容。我国在这方面还比较缺乏。2.瞒报、谎报、延误情况严重 食品安全事故的报告、通报、上报制度在现实中没有得到很好的贯彻，反而是瞒报、谎报、延误报告成为“潜规则”，并成为导致事故恶化的重要原因。,3.流行病学调查难以有效开展 疾控机构没有执法权，无法进入食品安全事故现场，更无权对问题食品和相关人员采取措施。由于可能涉及对监管者的责任追究等问题，因此有权控制现场的监管部门未必会第一时间通知疾控机构派员及时到达现场，甚至放任食品经营者毁灭相关证据。另外，流行病学调查涉及食品生产经营各环节，疾控机构难以到生产加工现场调查取证。这些都使得流行病学调查流于形式。,（十五）食品安
40、全刑事责任制度1.行政执法与刑事司法的衔接仍然不畅近年来，特别是国务院于2001年7月发布的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定实行以来，各地区各有关部门建立健全行政执法与刑事司法衔接工作机制，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作得到加强，一大批危害社会主义市场经济秩序和社会管理秩序的犯罪行为受到刑事制裁，有力遏制了违法罪犯活动。但也要看到，在一些地区及少数执法部门，有案不移、有案难移、以罚代刑的问题仍难比较突出。,（十六）食品安全民事责任制度1.普通消费者主张十倍处罚性赔偿也难以胜诉主要原因有：其一，证明某食品为被告所售存在困难。例如，在一个案件中，法院认为，涉案的商品在多家商场均有销售，原告提交
41、的购物小票及发票上均没有体现产品的生产日期及批号，故原告提交的证据不足以证明其主张。在另一个案件中，法院指出，原告提供的已过保质期商品并非被告商场独家经营的特种商品，相反，在市场上有大量的同种类同品牌商品销售，因此，原告现持有的过期商品存在多种来源可能。,其二，证明涉诉食品不符合安全标准存在困难。在一件案件中，法院指出，食品安全国家标准系由国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合后统一公布的标准。在该标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营
42、食品。,其三，立法导致司法适用不统一。（1）有的法院认为，消费者请求“十倍惩罚性赔偿”必须以“造成人身、财产或者其他损害”为前提，但有的法院不要求具有此项前提。（2）“食品”的范围有失含糊。食品安全法第99条规定，“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”具体法律适用时，各地法院的认识不一致。,（3）赔偿前提过于严格，“十倍惩罚性赔偿”仅适用于食品，存在适用范围过窄的问题，不足以遏制市场上日益猖獗的非食品类欺诈行为。虚假宣传、包装不合格未在民事赔偿范围内。在一个案件中，法院认为，被告的食品包装标签是否符合国家有关规定，仅属于是
43、否追究其行政责任的问题，并不涉及民事责任的承担，因此，原告的诉讼请求于法无据，法院不予支持。,2.惩罚性赔偿的适用范围和请求惩罚性赔偿的主体范围偏窄“十倍惩罚性赔偿”仅适用于不符合食品安全标准的食品，忽略了没有安全标准的不安全食品；请求赔偿的主体限定为受到不符合安全标准食品侵害的“消费者”，忽略了因不符合安全标准食品造成的其他“受害者”。,三、食品安全修订总体思路（一）修订食品安全法必要性 我国食品企业违法行为依然存在，食品安全事件时有发生，监管体制、手段和制度等尚不能完全适应需要，法律责任偏轻、重典治乱威慑作用没有得到充分发挥。 十八大以来，党中央、国务院进一步改革完善我国食品安全监管体制，
44、着力建立最严格的食品安全监管制度，积极推进社会共治格局。以法律形式固定监管体制改革成果、完善监管制度机制，解决当前存在的突出问题，以法治方式维护食品安全，为最严格的监管提供体制制度保障，修改现行食品安全法十分必要。,（二）修订的总体思路建立最严格的食品安全监管制度这一总体要求，一是更加突出预防为主、风险防范。进一步完善食品安全风险监测、风险评估和食品安全标准等基础性制度，增设生产经营者自查、责任约谈、风险分级管理等重点制度，重在消除隐患和防患于未然。二是建立最严格的全过程监管制度。对食品生产、销售、餐饮服务等各个环节，以及食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品等各有关事项，有针对性地
45、补充、强化相关制度，提高标准、全程监管。,三是建立最严格的法律责任制度。综合运用民事、行政、刑事等手段，对违法生产经营者实行最严厉的处罚，对失职渎职的地方政府和监管部门实行最严肃的问责，对违法作业的检验机构等实行最严格的追责。四是实行食品安全社会共治。充分发挥消费者、行业协会、新闻媒体等方面的监督作用，引导各方有序参与治理，形成食品安全社会共治格局。,五是完善统一权威的食品安全监管机构。六是突出对特殊食品的严格监管。保健食品、婴幼儿配方食品、特殊医学用途配方食品。七是处理好与农产品质量安全法的关系。,新食品安全法立法过程 1、国家食品药品监管总局于2013年初开始着手起草工作，2013年10月
46、向国务院报送了食品安全法修订草案。 2、2014年6月、8月和2015年4月，十二届全国人大常委会对食品安全法修订草案进行了初次、二次和三次审议，并最终于2015年4月24日高票通过。 一次立法前评估会，就法律的出台时机、修订草案主要规范的可行性和实施效果等进行评估 ; 两次征求意见，共征集一万多条意见; 三次调研，赴七省市调研，广泛听取意见。,三、食品安全法修改的主要内容此次修订食品安全法，采用的是全面修订的方式，修订的力度比较大，修订后该法从原来的104条，增加到154条，共增加了50条。,三、食品安全法修改的主要内容,（一）关于食品安全法的调整范围 修改后的食品安全法第二条规定了法律的调
47、整范围，明确食品的生产经营，食品添加剂的生产经营，食品相关产品的生产经营，食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品，食品的贮存和运输，食品、食品添加剂和食品相关产品的安全管理适用本法，同时明确食用农产品的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定，但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。,法律适用范围的规定，与现行食品安全法相比，作了三处修改：一是将“食品流通”修改为“食品销售”。 二是增加规定“食品的贮存和运输”适用食品安全法。 三是明确食用农产品的市场销售以及食品安全法对农业投入品作出规定的，适用食品安全法。,（二）关于食品安全监管体制 1、国务院食品安全委员会 2010年2月6日，国务院决定设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，其职责主要有：（1）分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；（2）提出食品安全监管的重大政策措施；（3）督促落实食品安全监管责任。 国家食品药品监督管理总局承担食品安全委员会的日常工作 。,
