1、- 1 -PPP 模式在贵州高速公路发展中的运用引言：PPP 是指政府为增强公共产品和公共服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担的长期合作关系。作为一种新型的管理模式，PPP 不仅具备一般的管理职能，还兼具融资和供给职能。“十一五”以来，为多渠道筹措高速公路项目建设资金，降低政府债务，提高高速公路建管养运效率，促进公路可持续发展，我省在高速公路投融资模式上大胆探索、不断创新，提出了特许经营、特许经营+股权合作的 PPP 模式，具体形式为“BOT(建设/运营/移交)EPC(设计/采购/施工)” 、 “BOT+EPC+政府补助” ，
2、“股权合作+EPC+ 运营期补贴” ，有力助推全省高速公路加快发展，并于 2015 年实现“县县通高速公路”目标，成为西部第一个，全国为数不多实现县县通高速公路的省份，走出一条符合贵州自身特色的交通运输发展新路。一、PPP 模式在贵州高速公路发展中的运用自 2007 年我厅引入中交集团在全国率先创新采取“BOTEPC”模式建设贵阳至都匀高速公路（全长 80 公里，- 2 -总投资 75 亿元）以来，已成功吸引中交、中铁建、中建、中冶、四川路桥及省属交通建设集团采取“BOT+EPC” 、“BOTEPC+政府补助” 、 “股权合作+EPC+运营期政府补贴”等模式建设的高速公路项目共计 29 个 1
3、939 公里（已建成10 个 878 公里，其余 1061 公里在建） ，采用上述模式建设规模超过全省已建在建高速公路总规模的四分之一。其中，中交集团投资项目 9 个 767 公里（总投资 828 亿元） ，占PPP 项目总规模的 43%。上述模式的成功推动，既吸引了社会资本解决融资难的问题，降低了政府债务；又引入了强有力的建设、管理队伍，弥补了政府管理力量不足，以时间的提前换取发展的空间,为我省提前实现“县县通高速公路”目标奠定了坚实的基础。二、PPP 模式在贵州公路项目运用的主要形式我省高速公路 PPP 模式主要是采取特许经营和特许经营+股权合作两种方式，具体形式为“BOT+EPC” 、“
4、BOT+EPC+政府补助” 、 “股权合作+EPC+运营期政府补贴” 、“融资+合作” 、 “TOT”五种模式。普通公路 PPP 模式主要是“建养一体化”购买服务模式。（一） “BOT+EPC”模式。即采取一体化公开招标方式，在投资人招标时，将设计、施工、采购与投资人一并招标，通过签署特许权协议明确投资人在一定时期的建设、运营、移交等权利和义务。项目由投资人自筹资金、自主建设、自行经营、自负盈亏。代表项目为贵阳至都匀高速公路，除此之外，全省还有 7 个 653 公里高速公路采用此模式，总投资达 770 亿元。- 3 -模式优点：一是有利于统筹项目加快推进。从贵都高速看，除施工监理按正常的公开招
5、标程序选择外，其余投资、设计、施工一体化招标方式符合精简项目前期工作原则。另外，项目组织实施模式有效统筹路基、路面、交安、机电、房建等施工环节，极大推进项目建设进度。贵都高速原计划工期 3 年，实际建设期 2 年，比计划工期提前 1年完成。贵瓮高速公路的清水河特大桥原计划工期 4 年，实际建设期两年半，比计划工期提前一年半时间。二是有利于项目控制并节省项目投资。在投资人自筹资金、自行建设、自主经营的模式下，有利于项目业主对工程造价进行全过程管控。同时，在满足项目安全、功能前提下，项目公司对设计、施工方案进行优化，最大限度提高项目经济性和耐久性，也节约了社会成本。三是有利于投资收益最大化。投资收
6、益除运营期的收费收入外，还将获取设计、施工、设备等全产业利润，体现投资收益最大化。四是有利于降低政府债务。项目我省共有 8 个项目 722 公里采用“BOT+EPC”模式， 由企业自主融资建设，直接降低政府债务 772 亿元。（二） “BOT+EPC+政府补助”模式。该模式是在“BOT+EPC”模式上的进一步创新，即对交通量小、收费收益差、投资风险较大的项目，为增加投资人信心，由政府给予一定的资金补助（具体比例通过竞标确定） ，用于弥补项目运营期收益不足（为了发挥政府投资的规模效应和使用效益，将运营期补助提前至建设期） 。政府补助金不作为项目资本金使用，也不占项目投资股份，项目的损益仍由- 4
7、 -投资人自行承担。模式优点：一是有利于发挥财政资金引导及杠杆作用。我省共有 14 个 918 公里高速公路项目给予了政府补助，补助比例为项目总投资估算的 15%左右，补助总额 209 亿元，一方面实现了政府投资 1:5 的放大效应；另一方面直接降低政府债务 833 亿元；二是有利于吸引社会资本。给予财政补助可以有效提高项目经济效益，增强项目抗风险能力，使部分收益相对差的项目具备竞争力，能够吸引社会资本参与项目建设。（三） “TOT”模式。TOT(转让/经营/移交）即通过转让既有项目一定期限内的经营权获取转让金（即通过经营权转让套现）以回收项目投资或建设新的基础设施项目，而社会资本则通过转让经
8、营期内项目的收费以收回投资、获取回报。目前，我省转让高速公路经营权的项目为招商局集团经营的贵阳至黄果树、贵阳至机场等两条高速公路，共计 40 公里。模式优点：转让高速公路经营权政府能获得一笔现实资金，政府可将该笔资金用于新的公路项目建设，实现资金快速回笼后再投入，提高资金使用效率，减轻了政府财政支出和债务压力，缓解高速公路建设资金“瓶颈制约” 。（四） “股权合作+EPC+运营期补贴”模式。该模式是PPP“特许经营+股权合作”具体表现形式。即社会资本与政府指定平台公司共同成立项目公司（社会资本控股，政府平台公司参股） ，具体负责项目融资、建设、运营、移交等事宜，双方依据出资比例享有相应权益。同
9、时。根据竞- 5 -争性谈判确定的项目收益率，在项目运营期收益达不到预期项目收益时政府给予一定补贴(即保底交通量),超额收益收归政府。如果连续（7）年持续补偿或政府补偿资金不能及时到位，企业可与政府协商，退出股权（即退出机制） ，由政府平台公司接管。目前我省共有 5 个高速项目 353 公里采用“股权合作+EPC+运营期补贴”模式实施，总投资达 436 亿元。“股权合作+EPC+运营期补贴”与“BOT+EPC+政府补助”模式不同点在于，一是从“补建设”到“补运营”转变，尽可能减少政府补助筹集的压力，原则上按项目建成后 10年内考虑，也就是将按 3-4 年建设期内补助调整至项目建成以后补助，而且
10、补助时间为运营期 10 年。这样既有利于地方政府筹资落实，也有利于降低项目初期亏损。二是对企业来说“有保障，无暴利” ，企业不再能够获取暴利，同时保证在高速公路运营初期的巨额亏损得到政府补助，增强企业投资信心，超额收益部分将收归政府，也能体现公平；三是项目运作更加透明、公平。BOT 模式是以投资人“自主经营、自负盈亏”为原则，而 PPP 模式是政府和企业“风险共担、利润均摊”的合作伙伴关系，信息也将更透明、公开，有利于修正社会对高速公路负面认识。（五） “融资+合作”模式。该模式主要用于部分政府还贷高速公路项目，要求中标的施工总承包单位增加协助项目业主引进省外银行贷款义务。代表项目为中交集团参
11、与建设的驾欧至荔波高速公路。模式优点：该模式有利于解决政府平台贷款难的问题，- 6 -同时在建设期，若项目发生资金短期不足时，总承包单位可暂时先行垫付，推动项目顺利实施。（六）购买服务模式。即普通国省道、农村公路“建养一体化”服务采购实施方案。具体模式为政府向社会公开招标选择社会资本，由社会资承担项目的资金筹集、总承包施工及交工验收后一定期限内的养护服务（普通国省道 2 年保洁、农村公路 5 年养护） ，政府依据项目建设及养护的绩效评估情况，分期支付服务费用，服务资金来源由中央资金、省级补助、地方政府投入的建设资金和养护服务资金（谁管养谁付费）构成。养护期满后，项目的管理养护工作交由相关管养单位承担。模式优点：一是有利于发挥社会资本（央企）强大的融资能力，缓解地方筹资压力；二是有利于发挥央企技术、管理和设备设施等集团化优势，缓解地方技术力量薄弱问题，保证项目建设进度和质量；三是有利于精简程序，提高工作效率；四是有利于降低工程建设廉政风险，主动接受社会监督。
