1、 调研报告社会力量参与反腐倡廉建设的实践与思考（宁波市北仓区纪委课题组）社会力量参与反腐倡廉建设是新期提升反腐倡廉建设科学化水平的积极尝试，也是当前党风廉政建设亟待进一步研究的现实课题。党的十八大从关系党和国家生死存亡的高度，提出了进一步“坚定不移反对腐败”和“坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，拓宽人民群众参与反腐倡廉建设的渠道”等要求。适应新的形势任务需要，深入探讨推进社会力量参与反腐倡廉建设，既具有重要的理论意义，也具有积极的实践价值。一、参与悖论及解析：准确把握社会力量参与反腐倡廉建设的主要问题为对社会力量参与反腐倡廉情况有一个较全面的了解，浙江省宁波市北仑区组织了专
2、门的课题调研组，采取上门走访、召开座谈会、发放调查问卷等形式，围绕“参与意愿、参与方式、参与渠道、参与效果”等内容，走访各类基层组织 20 家，召开座谈会 7 个，发放问卷 1000 份，收回有效问卷 941 份。通过问卷分析和跟踪调研，发现三个值得注意的现象：（一）参与认识和实际意愿存在较大的背景。89%的调查对象认为，社会力量参与工作很重要，社会力量参与反腐倡廉建设，既是每个公民的权利，也是每个公民的义务，只有 3.5%的调查对象认为反腐倡败仅仅是专门机关的工作（见表一） ，总体看，社会公众对社会力量参与工作认知比较到位；但在参与意愿方面，明确表达意愿积极参与的只有 16.3%（见表二）
3、，不过，在 “可能参与”的调查对象中“在涉及自身利益时，则必定会参与”的比率达 100%。表一：认知情况公民的权利公民的义务既是权利又是义务只是专门机关的事人数 521983733 百分比 5.5%2%89%3.5%表二：意愿情况积极参与可能参与不愿参与人数 15375038 百分比16.3%79.7%4%（二）参与环境和现实渠道存在较大的落差。92.5% 的调查对象认为，当前社会力量参与反腐倡廉建设的政治环境、政策环境、舆论环境等宏观环境都比较宽松和很宽松（见表三） ，但在参与的便利程度方面，认为不便利和不便利的人占 89%（见表四） ，主要问题涉及当前参与的具体环境、制度支撑以及渠道等方面
4、。表三：参与环境情况很宽松比较宽松不宽松不知道人数3675033338 百分比 39%53.5%3.5%4%表四：参与便利程度很便利不太便利不便利不知道人数 307617575 百分比3.19%80.87%7.977.97%（三）参与作用和期望效果存在较大的距离。93%的人认为，社会力量参与反腐倡廉，具有积极、重要和独特的作用，主要表现为参谋建议、直接参与日常监督三个方面功能作用（见表五） ，然而有 75.9%的人认为，当前社会力量参与反腐倡廉建设，作用发挥不够明显，整体效果还不够好（见表六）表五：参与作用情况参谋建议功能直接参与功能日常监督功能不知道人数32022632966 百分比 34%
5、24%35%7%表六：期望效果很好较好不够好不知道人数 3814271447 百分比 4%15.1%75.9%5%分析以上三种现象，可以发现，公众的理性认知和实际选择、宏观的制度设计与实际的参与效果等方面，都还一定程度上直接间接的矛盾或者悖论现象。为此，我们开展了进一步的跟踪分析和研究，发现问题和原因主要有三个方面：一是动力缺失，行为消极。在认识和对待社会力量参与反腐倡廉建设问题上，专门机关及干部群众的认识还不够统一，有的还有错误的认识或存在认知上的偏差。一方面，部分公众固守传统的心理及思维惯性，缺乏对自身作用的清醒认识与准确评估，存在一种强烈自保意识，往往对于防治腐败和参与反腐倡廉建设不够积
6、极，或者处于一种无所谓、消极等待或观望的状态；一些群众对参与反腐倡廉建设信心不足，对查处违纪违法案件漠不关心，特别是怕提供证言后受打击报复，担心官官相护、执纪执法部门手腕不硬，执纪执法不严；同时还有一些群众缺乏对自身权益以及维护自身权益途径的了解，参与的自觉性不够。另一方面，有关部门的认识也不到位，对于公众反映的问题重视不够。二是制度缺失，参与乏序。客观上看，当前对社会力量参与反腐败研究视角还比较单一，内容还不够广泛，方法技术层面研究较多，体制机制及文化层面研究较少。从建立的若干关于社会参与的制度措施看，宏观性和抽象性的规定多，程序化、精细化的规定少，如2008 年开始施行的中华人民共和国信息
7、公开条例 ，总体法律位阶较低、配套体系不完善，未上升到综合设计、整体推进的高度，制度的贯彻落实还需进一步加强。与此相对应的是，由于配套性制度建设相对滞后，可操作的程序性规定比较缺乏，社会力量参与反腐倡廉建设的自觉性和组织化程序还不够好，还处于相对初始的自发性阶段，有序参与及规范参与还很不够。三是渠道缺失，效果欠佳。主要有：公众参与的途径较少，想参与却经常参与无门；公众参与的具体环境不佳，可参与却面临参与梗阻；公众参与的渠道不畅，能参与却往往不得要领，造成实际上的参与不便、参与成本较高。这些问题的存在，既与客观上渠道不够多有关，也与宣传不够、群众缺乏了解有关。由于正常的途径不通、不畅或不多，群众
8、往往以网络等其他途径参与。不过，网络监督这种模式因其偶发性甚至戏剧性的特点，使得长期性、整体性效果难言乐观；同时，由于网络环境的虚拟性，很容易产生虚假不实等信息言论，何况网络举报是一把双刃剑，在“人人都有麦克风”的时代，如脱缰之马的“网络监督” ，真假难辨，一旦践踏到普通公民的“隐私领地”或者危及集体权益，会使整个社会陷入不安。二、参与方向及路径：科学分析社会力量参与反腐倡廉建设的策略选择全面理解把握社会力量参与反腐倡廉建设的内涵和规律，切实明确社会力量参与反腐倡廉建设的方向路径，有助于提升工作的针对性、有效性和可行性。（一）从充分发挥社会力量参与反腐倡廉建设的功能作有上下功夫，增强工作的实效
9、性。与专门机关反腐比较，由于主体的特殊性，社会力量参与反腐倡廉建设具有自身的优势和特点，某些方面具有专门机关无法代替的独特功能和作用，必须着眼于充分发挥社会力量能与的积极与正向作用，须重点把握和突出三个方面：一是要突出参谋建议功能，发挥社会力量群智群策的作用，为专门机关出谋划策并提供第一手的资料。许多情形下，对腐败的状况，公众感受最深，反腐败的效果如何，公众最有发言权，因此，要吸收和采纳公众对反腐败工作的有关参谋建议，在决策过程就能让公众参与，接受公众的意见建议。二是要突出直接参与功能，创设条件让社会力量直接参与专门机关主导的反腐倡廉建设各项活动，如教育宣传、协查举证等，形成反腐工作的强大合力
10、。如香港的廉政公署特别鼓励市民举报贪污行为。市发所作的举报投诉，无论是拨打廉署的热线电话、投举报信还是亲临位于香港中区的执行处总部或分区办事处，都会由举报中心办理。该中心 24 小时办公，由经验丰富的调查人员负责，承诺 48 小时内对贪污举报做出回应。三是要突出日常监督功能，编织社会力量参与监督的“天罗地网” ，让腐败现象无处遁形。社会公众各阶层身份不同职业不同，分布在各条战线各个岗位，人员多、层面广、影响深、渗透力强，有利于早期和及时监督发现和查弊无堵漏。据最新统计，在我国约 80%的反腐线索来源于群众举报。近年来， “房叔” 、 “表哥”、 “香烟局长” 、 “局长日记”等各种网络曝光事件
11、层出不穷，直接导致相关官员“中枪落马” 。（二）从积极解决社会力量参与反腐倡廉建设的问题和不足上下功夫，增强工作的针对性。要重点抓好下面几个方面的“转型”：一是要克服个案性参与较多的现状，从零星参与向系统参与转型，形成社会力量参与的系统集成优势。二是要克服边缘性参与较多的现状，从外围参与向内核参与转型，避免由于权力运行过程的不透明、不公开，以及制度设计等原因导致的社会公众无法掌握腐败行为。三是要克服消极性参与较多的现状，从被动参与向主动参与转型，避免社会公众参与反腐败活动只是出于自身直接利益损害的考虑，而对腐败侵害国家、集体利益感受不深、主动性参与动力不足。四是要克服随意性参与较多的现状，从应
12、激参与向规范参与转型，避免社会参与的无序、无规、无保障。从一定程度上可以说，当前社会力量参与反腐倡廉建设的问题与不足，采取切实有效的措施，把握关键突出重点，整体规划循序渐进。（三）从切实构建社会力量参与反腐倡廉建设的整体合力上下功夫，增强工作的一体性。社会力量的主体对象涵盖范围甚广，作用发挥得好，有利于形成强大的反腐合力，但是由于主体间差异性大，也有可能因主体间的诉求不同、方向各异而相互掣肘，对工作的推进带来不利的影响，因此，必须积极构建社会力量参与反腐倡廉建设的整体合力。一是要强化主体的互动。二是要强化目标的同向整合。由于参与主体源自各自不同的需求，各参与主体的目标与推进工作的目标不具有天然
13、的吻合性，要对社会主体参与反腐倡廉目标的主要内容进行合理分类整合。三是要强化措施的配套整合。要在深化参与的同时，强化有效监管；要多措并举，着眼社会参与主体的独特功能，努力使社会力量与专门职能反腐机关协调运作、有效互动。三、参与框架及构建：切实创新社会力量参与反腐倡廉建设的办法举措社会力量参与反腐倡廉建设，是参与主体、参与领域以及参与渠道等要素组成的完整体系和互动过程，实现有效的参与，要有科学的方向路径，更要把握系统和要素的关系，有针对性地落实程序性措施、保障性制度和应对性办法，构建全方位、立体化、系统化的工作框架体系。（一）强化主体培育，有效务实充分参与的社会基础。社会力量包含各在对象，范围甚
14、广，主体间的差异性极大。强化主体培育，必须有的放矢落实应对的措施办法，促使参与主体从不愿参与、不能参与、不会参与、不敢参与等各种消极状况，转变为愿意参与、敢于参与、乐于参与、善于参与的积极态度，强化社会公众的参与意识、参与素质、参与能力和参与动力，实现有序参与规范参与，凝聚最大的参与合力。1.强化教育，提升素质。积极借鉴芬兰、新加坡、香港等国家和地区教育公众参与反腐败的实践，结合我国实际，因地制宜进行普及性的反腐败教育。例如，在各类学校开设专门课程，结合实际设置专门的机构或职业培训中心，以社区教育、庭审教育、警示教育基础、廉政文化“六进”以及各类网上教育等形式，对社会公众开展国家意识教育、权利
15、意识教育、廉政道德教育等，培养公民意识，形成社会公众高度的参与责任感和主动的参与精神。特别是加强对有关法律、法规、条例、规定的针对性学习，积极培养社会公众的法制意识，使其善于运用法律武器维护自身的合法权益，敢于同各种腐败行为作斗争，切实提高社会公众对建设廉洁政治重要性、紧迫性的认知。2.强化宣传，营造氛围。积极运用各类渠道做好增强公民反腐意识的舆论导向工作，营造浓厚的公众参与氛围，培育社会公众从道德层面认知廉洁理念和廉洁意识，使反腐败的观念深入人心，在全社会营造远离腐败、拒绝腐败、谴责腐败的健康舆论氛围。基层实践中各类“草根”宣讲团具有天然的亲和力和强大的生命力，要充分发挥这些村头宣讲员的积极
16、作用，把反腐倡廉的有关政策、参与渠道、积极作用等内容传播到千家万户，有效引导基层群众思想和基层社会舆论高度重视网络的作用，要通过顶层设计，将网络监督纳入法治化、制度化轨道，要抓紧在基层建立由网络版主、大学生村官、舆情志愿者等组成的志愿者队伍，加强网上引导以及信息收集等工作。3.强化组织，提升能力。提高社会力量参与反腐败活动的组织化程度，切实强化有序参与和规范参与，积极提升参与活动的效能。可以按照参与主体的各种类别标准，以个人参与、家庭参与、群体参与、团体参与、政党参与、行业参与、社会参与等各种有序的公众参与形式，有的放矢出台具体举措，规范各种类别的参与活动。可以举办领导干部“廉内助”培训班，教
17、育家属主动协助组织把好领导干部廉洁关，自觉维护好领导干部在群众中的良好形象。要适应公民社会等发展的趋势，积极培育和发展各类非政府组织（NGO） 、社团组织、专业协会和各种非职能团体，充分利用非政府组织和各种非职能团体根植于社会各个阶层的优势，发挥其参与反腐倡廉建设的积极作用，提高社会力量参与活动的组织化程度。要敢于和积极利用各种新兴的组织化程序较高的社会参与力量如大众传媒的舆论监督作用。如近些年来，北仑区扶持发展各类社会组织，全区社会组织登记备案数量已达1648 家，其中城乡社区社会组织达 1282 家，为基层各类社会力量规范有序参与反腐倡廉活动奠定了组织基础，该区一些基层商会组织正在开展参与
18、反腐倡廉建设的试点。（二）创新平台支撑，积极拓展有效参与的载体渠道。因地制宜创新科学的参与媒介、平台和载体，是实现社会力量对反腐倡廉建设有效参与的基础和保证，要着眼和围绕社会力量参谋建议、直接参与、日常监督等三项主要功能充分实现的需要，积极拓展社会力量参与的各类载体、平台和渠道。1.打造广纳民意的开放性监督平台。充分发挥社会力量参与反腐日常监督的功能，织就有效监督的“天罗地网” 。创新群众性评价载体，引入独立第三方，确保群众监督有力量。创新信息化舆情载体，积极创设和充分利用 QQ 群、网络论坛、微博、专业性反腐倡廉网站等新兴媒体作用，开展电视问政、网络问政、网络舆情分析活动等等。如可以构建反腐
19、倡廉舆情信息中心，整合网络论坛、新闻媒体，以及网监、网管等资源，收集分析社会大众对反腐倡廉建设的反映以及意见、建议，实现舆情收集互报协作、重大舆情协调处置、网上重大情况互相通报、定期分析研判舆情工作“四位一体”的工作目标，为反腐倡廉建设服务。创新互动性沟通载体。以阳光热线、阳光政务、部门信箱、部门微博、投诉咨询三方通话、信访举报等为推动、建立与公众直接互动的交流平台，使广大基层群众的监督活动与有关部门能迅捷互通，促进党政机关更加便捷地倾听民声、把脉民意，及时改错纠偏，提高执政能力。有条件的地方甚至可以尝试开通纪检监察机关工作微博，及时发布群众关注的廉政信息，回应群众廉政关切。要以政务网为核心，
20、建立政府信息发布平台，各级各部门的年度计划、工作总结、人事任免、重要活动、重大决策等重要信息及时在网上公开，让群众真正了解政府权力运行情况，能够时刻关注政府权力运行，促进领导干部及政府工作人员谨慎用权、约束言行，降低腐败发生的可能性。2.打造广聚民力的开放性实践平台。切实延伸社会参与反腐倡廉建设工作的触角，努力构建形成参与全动员、参与全覆盖的工作格局。要依托区域化党建的平台，创新区域化纪检工作模式，建立以区域纪检组织为龙头，基层社区、农村和“两新”组织等为触角，全面带动基层群众广泛参与反腐倡廉建设实践的工作新模式。可以学习香港廉政建设模式，推进社区廉政工作室建设，形成城市社区、工业社区、农村新社区等多种类型的廉政工作室，建设老百姓家门口的“纪委” 。探索建立基层民意监测点和农村信访员制度，动员“本土”居民、农民收集信息、化解矛盾，凝聚最广泛的基层社会力量参与反腐倡廉建设。创新村级事务“一事一议一签一公开” ，村务监督“十清单” 、村级“廉情指数”评估等基层特色廉政工作，提升基层参与廉政建设工
