1、 “金融放大器”为农业融资增信分险“按照党中央、国务院统一决策部署，发挥好资源配置中市场决定性作用和政府引导作用，创新财政和金融协同支农机制，建立健全政策性农业信贷担保体系，促进农业适度规模经营和转变农业发展方式，加快农业现代化建设。力争用 3 年时间建立健全具有中国特色、覆盖全国的农业信贷担保体系框架。 ”2015 年 7 月，财政部、农业部、银监会联合印发的关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见 ，对全国农业信贷担保体系建设进行了全面部署。目前，经国务院批准，财政部会同农业部、银监会组建的全国性农业信贷担保机构-国家农业信贷担保联盟有限责任公司已挂牌运营，全国有 28 个省也已相继成立
2、省级农业信贷担保公司，一个从国家到省级再到市县的具有政策性、专业性和独立性的农业信贷担保体系雏形渐成。随着农业信贷担保体系建设的推进，银行业金融机构积极牵手各级政策性农业信贷担保机构，共建银担合作机制，为农业融资增信分险、筑路架桥发挥着积极作用。“建立农业信贷担保公司的主要目的，是解决粮食生产和规模经营主体长期以来没有有效抵押物的问题。 ”农业部财务司司长陶怀颖说。目前，我国农业生产经营方式正从传统农业向现代农业转型跨越，从分散的小农生产向规模化、组织化、社会化加快转变。固定资产投入大、流动资金需求旺盛，种粮大户、农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体对金融资本愈益依赖。然而，缺少有效抵押
3、物、“融资难” “融资贵”始终是制约农业规模经营和现代农业发展的最大瓶颈。绝大多数新型农业经营主体达不到金融机构的授信“门槛” ，进入不了商业银行的信贷服务视野，很难受到商业银行青睐。由于农业项目本身的脆弱性和高风险性，目前全国约 8000 家融资担保公司中，只有极少数做涉农业务，新型农业经营主体始终难以摆脱成长过程中的资金困境。为改善新型农业经营主体的融资困境，促进农业发展，加快农业现代化建设，国家把中央财政安排的支持粮食适度规模经营资金重点用于支持建立政策性省级农业信贷担保机构。财政注资成立专门的农业信贷担保机构，实行“银担” “政银担”合作，正是财政与金融融合支农的典型模式，也是有效破解
4、“三农”客户“融资难” “融资贵”的现实途径。目前，政策性农业信贷担保体系已初具雏形。2016 年 5 月，国家农业信贷担保联盟有限责任公司在京成立，主要为其他省级农业信贷担保公司提供再担保保障。截至目前，全国已设立 28 个省（直辖市、计划单列市）级农业信贷担保公司并开展担保业务，除西藏之外的其他大陆省份均已获批或正在组建，预计 2016 年底可实现全面实质运营。财政部副部长胡静林强调：“财政出资建立的农业信贷担保公司必须专注于支持粮食生产经营和现代农业发展，对从事粮食生产和农业适度规模经营的新型经营主体的农业信贷担保余额不得低于总担保规模的 70%。在农业发展的起步阶段要坚持以种植业、养殖
5、业为主，尤其要突出对粮食适度规模经营的支持。 ”可以预见，以“面向农村、服务农业、惠泽农民”为宗旨，以“为农业融资增信分险、筑路架桥”为使命，专注于粮食适度规模经营和现代农业发展的信贷担保，以及农业和农村一二三产业融合发展项目的信贷担保，农业信贷担保体系必将充分发挥“金融放大器”的功能，撬动金融资本投入现代农业，有效解决“三农”经济主体“融资难” “融资贵”问题。“农业信贷担保公司最终还是要跟银行合作。如何完善风险共担机制和利益分享机制，降低银行支农贷款成本和风险，实现银担合作共赢、财政金融协同支农，是个重要的课题。 ”农业部财政司王衍告诉记者。通过财政注资成立专门的农业信贷担保机构，实行“银
6、担” “政银担”合作，构建银行、担保机构及农业经营主体相互支撑的“铁三角”稳定体系，实现了财政与金融融合支农；通过转换资金投入方式，撬动金融资本支持现代农业发展，发挥了财政资金“四两拨千斤”的引导和杠杆作用。在银担合作、风险共担机制建设方面，很多银行业金融机构和农担公司之间达成了“二八分担”协议。比如天津、四川、安徽等地的农担公司，主动承担了 80%的风险，与之合作的银行承担 20%的风险，这不仅给银行吃了一颗“定心丸” ，更进一步降低了农业经营主体的融资成本。在担保费率和资金成本方面，这种合作遵循“让利、微利”的原则，例如，天津农担公司担保费率不超过 2%，所担保贷款平均利率为 6.56%，
7、促进了信贷资金在“ 三农”实体经济体系的良性循环。在银担合作的基础上，一些农担公司开发出了适合本地经济特色的贷款担保产品，有效促进了当地农业经济发展。例如，北京农担公司于 2015 年上半年推出了“民俗保”贷款担保产品，针对京郊民俗旅游农家乐项目在提档升级中的实际用款需求，推出 50 万元以下、期限灵活的小额信用贷款担保产品；安徽省农担公司推出“劝耕贷”产品，在客户培育机制、风险救助机制、协同服务机制和综合维护机制等方面进行了有益探索；天津农担公司的“龙信保” “农乐宝”等产品，为天津市温室大棚、农业机械等农业设施抵押融资额 32000万元、水域滩涂养殖权抵押融资额 1200 万元提供信贷担保
8、，为天津市的菜篮子工程和现代都市农业发展增添了动力。银行业金融机构积极与政策性农担公司开展合作。中国农业银行总行主动对接国家农业信贷担保联盟，率先与其签署战略合作协议，商定按照“优势互补、协同支农、商业运作、互惠互利”的原则，指导农行各分行与各地农业信贷担保机构建立紧密、系统、全面的合作关系，积极推进农业现代化和农村地区全面小康建设进程。同时将省级农担公司合作准入权限全部下放给省级分行，并在保证金比例、代偿缓冲期、风险分担机制等方面制定了适用于省级农担公司的差异化政策。农行甘肃分行推出了“双联惠农贷款” ，通过银担合作，准入县级担保公司 58 家，注册资本合计 26 亿元，按照最高 8 倍放大
9、倍数核定担保额度共计 192 亿元，累计发放贷款 245 亿元，惠及甘肃全省贫困县 35 万农户。农行安徽分行和安徽省农担公司推出 “农担通”，由农担公司批量确定准入名单，批量开出担保函，实行“见贷即保”，贷款风险按照 2：8 比例分担，不到 1 年时间，在保余额已超过2.6 亿元。而山东农信、重庆农商银行等农村中小金融机构在与农担公司合作方面都有不俗表现。重庆农商银行与重庆市农担公司合作，服务范围几乎覆盖整个重庆主城区及所有区县。需要强调的是，作为始终耕耘县域“三农”市场的农村金融主力军，农村中小金融机构在银担合作方面已进行了诸多探索实践，特别是县（市）农信法人机构，紧密联合地方政府出资建立
10、的融资担保机构，通过与担保公司合作，为缺乏抵押物的“三农”客户增信融资，解决了不少初创期和成长期新型农业经营主体的发展困难，成效显著。而随着各省政策性农业信贷担保公司的创立运营，省级联社亟需发挥“大平台”的优势，与省级农担机构对接合作，为各县级“小银行”与省级农担公司分支机构合作打前站、铺坦途。农担公司和银行业金融机构在合作开展业务方面进行了积极探索，但从总体上看，农业信贷担保体系建设目前还存在一些难题。信息不对称。首先，全国共享的农业信贷担保信用信息、业务信息、风险信息数据库目前还不健全，给甄选客户增加了困难。其次，担保公司自身的信息不够透明。有些担保公司违规经营，隐瞒信息，给银行造成风险隐
11、患。第三，解决高分散性经营主体信息不对称的管理成本过高。地处县域农村地区的新型农业经营主体的高分散性导致的信息不对称和高交易成本，是银行业机构信贷排斥的重要原因。农业信贷担保机构开展担保业务，需要开展一定的组织体系建设，以更好地解决上述问题。在设立县市级分支机构过程中，各省农担公司面临着分支机构数量多、管理链条长、经营成本高等难题，需要在减少信息不对称和降低组织管理成本之间进行权衡。风险控制机制尚不健全。农业的脆弱性和生物资产抵质押的风险性是农担公司绕不开的难题。作为高杠杆运营的企业，农担公司面临着巨大的风险，尤其是系统性风险，而由于缺乏专业人才，对风险的识别判断存在偏差。同时，由于成立时间比
12、较短，全国农业信贷担保联盟和省级农业信贷担保机构尚未建立完善的法人治理结构和内控机制。此外，银担合作的风险分担机制不健全，担保公司的风险管控能力与其承担的担保责任不匹配，也会影响到银担合作的长久与稳定。风险代偿和风险救助体系不完善。由于农业项目本身具有高风险的特点，代偿风险势必存在，适度容忍农业信贷担保公司的代偿风险、由政府来承担风险补偿是必要和不可或缺的，但代偿容忍率应为多少尚未明确。另外，多渠道的风险补偿和救助机制也未建立健全，单纯依赖国家财政解决风险代偿显然难以保证农业信贷担保体系的可持续性。评价考核机制不够健全。评价标准的制定需要做好平衡，要求过严会影响担保机构的积极性，出现不做业务以
13、求资金安全的状况，违背国家政策设计初衷；而过于强调帮扶农业项目的杠杆放大作用，则可能会使一些农担公司出现垒大户的现象造成风险积聚。农业信贷担保体系“建起来”只是第一步，要想“经营好” ，还有很多问题要解决。完善信息共享机制。根据农业生产经营特点，逐步建立和强化对借款者的信用甄别与约束机制。逐步建立和完善全国共享的农业信贷担保信用信息、业务信息、风险信息数据库，构建服务农业发展的信用信息数据库、服务网和信贷对接平台。普及金融法制教育，强化金融法制观念，提升新型农业经营主体以及农担机构的信用意识和信用水平。探索完善违约失信处罚制度，加大金融监管执法力度。平衡和处理好减少信息不对称和降低组织管理成本
14、之间的关系，促进银担合作良好效用的发挥。健全风险控制机制。首先，加强农业信贷担保机构从业队伍建设，保证业务的专业性，最大限度减少风险；其次，完善农担机构自身的法人治理与内控机制；第三，进一步完善银担合作机制，建立风险分担机制，在促进银行和担保机构合力控制风险的同时，设计合理的代偿追偿顺序，增强银行业金融机构的追偿积极性。健全风险代偿机制。国际上农业信贷担保公司的代偿率在 4.3%左右。为了引导农业信贷担保机构加强管理、降低风险，避免谎报、瞒报等道德风险的产生，国家农业信贷担保联盟的再担保比例应按照担保公司代偿率进行分层设计，原则上代偿率越高的部分再担保比例越低。农业信贷担保机构代偿率达到一定限
15、度时，融资性担保机构监管部门应及时发出预警，要求农业信贷担保机构强化业务风险评估和管控，审慎开展新业务。同时，应明确对农业信贷担保机构出现经营风险时的补助条件和补助标准，明确农业信贷担保机构的市场主体责任，对担保费补助和代偿补助实行上限控制。完善政策性农业信贷担保机构的考核评价体系。业内专家认为，对于政策性农业信贷担保机构，为了保证其有效运行，不偏离目标，应该按照“微利可持续”的原则建立政策性和可持续性并重的业务绩效考核评价指标体系。全国农业信贷担保联盟在对省级农担机构进行考核时，既要考核业务规模、担保费率、代偿率等指标，也要考核担保业务结构以及担保项目的社会效益等。具体而言，应建立多层次的、科学合理的激励约束机制，促使农业信贷担保机构实现政策性目标，稳妥开展业务，推进农业现代化战略的实施。
