1、基于服务者模式（互动制度模式）的房地产政策分析张少臣 国际政治 06300170009一、问题的缘起自从1997年亚洲金融危机我国的整体经济水平持续紧缩至2002年,期间国家一直致力于推出了一系列拉动消费的政策措施；在国家一系列鼓励消费政策的推动下全国经济势头重现迅猛，在这样大背景刺激和带动下房地产投资持续保持较快的增长速度,居民住房消费得到有效启动,呈现供求两旺的发展趋势。房地产市场的活跃,对于改善居民居住条件、带动相关产业发展,拉动经济增长作出了重要贡献。但是,局部地区出现了房地产投资增幅过大、土地供应过量、市场结构不尽合理、价格增长过快等问题，这又引起了中央政府的密切关注和担忧，出台了一
2、系列的紧缩政策，特别是2004-2008年期间的“国六条”、“国八条”、“九部委意见”和相关的土地、金融与税收政策，对其评价更是众说纷纭。首先，我试图从以下几个指标概念来探析房地产问题真正内涵。（1） 房价相对稳定度房价是否相对稳定, 主要看房价年上涨幅度与居民人均可支配收入增长幅度、GDP增长率、人均GDP增长率是否保持基本一致, 或者至少不能高出太多, 只有这样, 房价上升才不会降低居民购房的实际支付能力, 价格上升和市场发展才是可持续的。 1见表1，我们可以发现，在2003年前，房价的增长率是远低于城镇人均可支配收入水平与（人均）国内生产总值的增长幅度，由此可见，房价当时还不是人们讨论的
3、主要话题；但就在2004-2006年，一切在国家的政策下发生了反向逆转，房价开始疯涨，脱离了正常轨道；此后虽然房价较为平稳，但却已经处于一个高价位状态，难以调控。其中不可忽视的是主要城市诸如上海、北京、广州等局部地区的房价的“异常”情况。此时，我们是否会有这样一个想法房价是否是由中央政策亲手调控上去的？表1 20022006年全国房价、收入、GDP比较表年份 住宅平均销售价格（元）城镇人均可支配收入（元）国内生产总值（亿元） 人均国内生产总值(元)2002 2092.00 3.72% 7702.80 12.29% 120332.69 9.74% 9398.05 9.00%2003 2197.0
4、0 5.02% 8472.20 9.99% 135822.76 12.87% 10541.97 12.17%2004 2608.00 18.71% 9421.61 11.21% 159878.34 17.71% 12335.58 17.01%2005 2936.96 12.61% 10493.03 11.37% 183084.80 1452% 14040.00 13.82%2006 3119.23 6.21% 11759.50 12.07% 209406.80 14.38% 15973.00 13.77%数据来源: 国务院发展研究中心信息网宏观综合年度数据( 20022006年)（2） 商品房
5、供求关系平衡度房地产供求总量是否相对平衡, 一定程度上可以从每年商品房的竣工量(一定程度上可代表供给量) 与销售量(可代表有支付能力的部分需求量) 是否保持基1 望晓东、张效军、袁中友：房地产宏观调控政策绩效评价及相关思考，经济体制改革，2008年第四期本一致来考察。 2在表2中，我们观察到2002-2003年，房地产市场一直处于供大于求的有利于消费者的状态，但在2004年国家对房地产土地与贷款紧缩政策推动下，该年房地产市场开始发生悄然变化：供应减少刺激了房价，同时也刺激了大量的房地产投机者，并由此导致需求激增（并非安全是有效需求）供求关系开始反转，出现了有利于房地产商的局面。同样，我们情不自
6、禁要向政府发问你们是否在错误地改变了正常的供求关系？表2 20022006年全国商品房竣工量与销售量对比表年份 商品房竣工面积（万）增长率 商品房销售面积（万）增长率 销售面积-竣工面积（万）2002 34975.75 17.10% 26808.29 19.62% -8167.462003 41464.06 18.55% 33717.63 25.77% -7746.432004 42464.90 2.41% 38231.64 1339% -4233.262005 53417.04 25.79% 55486.22 45.13% 2069.182006 53019.40 -0.74% 60628.
7、00 9.27% 7608.60数据来源: 国务院发展研究中心信息网宏观综合年度数据( 20022006年)（3）供给结构与有效需求供给结构是否合理的判断标准应该是市场是否提供了适合不同收入层次居民实际支付能力的数量充足但不过量的商品房和保障型住房, 任何一种档次的住房数量偏缺都会造成结构失衡。 3 从有关统计数据来看，现行我国房屋供应比例为:普通住宅约占85%，高档房与经济适用房各约占75%；与此不相应的是，我国城镇居民中收入层次为：中等收入比例为60%左右，高等收入与低等收入各在20%左右。由此产生的供给结构的失衡导致的直接后果便是有效需求占实际需求比例的下降，“温州炒房团”便应运而生了，
8、更令人担心的是：供给结构的不合理与有效需求的下降在短期内会互相加强，以及这种投机行为的短期理性，也是房价上涨的又一起因。所以，我们不得不质疑政府的政策侧重点是否定位准确？二、 研究现状的剖析近几年来，房地产不仅是上至政府的主要政策议题，而且也是下至平民茶余饭后的热门话题，当然，其中更不可忽视诸多学者专家的深入研究之成果和上表下达之辛劳，为简约起见，以下罗列一些学说界关于房地产问题的主要观点与意见看法。（1） 对房地产政策的评析从政府出台的房地产政策为起点着手研究的学者与成果最多，我们可以通过政策的主要流程上加以分类：从政策可供选择工具上来看：有部分学者强调市场的积极引导，反对政府的不加限制的干
9、涉与宏观调控。譬如；国务院20072 同上3 望晓东、张效军、袁中友：房地产宏观调控政策绩效评价及相关思考，经济体制改革，2008 年第四期年公布的国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见中针对经济适用住房政府可以调控的两限（限套型、限房价）。对此，有学者认为：限价房政策是没有任何理论基础的；本来，生产者和消费者可以根据价格信息调整各自行为。限价房切断了生产者和需求者之间的信息渠道，使得市场机制不能发挥作用，最终又会转向计划来确定。实际上，政府也是无法限制商品房价格的。住房市场上永远存在着严重的信息不对称，迄今为止，政府还没有查清住房的建筑成本，那又如何限制价格呢？限价之后如何监督商品房
10、质量、建材、后续服务等等。 4而大多学者是认同政府的宏观调控的，分歧关键是如何调控：是法律手段优先健全保障住房体系为基础，使住房结构合理化；是行政手段命令强行限制提高房贷首付比例和房贷利率，抑或直接限制房价；还是经济手段为主通过土地、税收、信贷等一系列政策，来从成本上加以宏观调控。从决策过程上来看：绝大多学者认为房地产政策是中央政府、地方政府与房地产投资商三方有效博弈的产物（中央政府与地方政府的委托- 代理关系；地方政府与房地产企业的管制与被管制关系），这种博弈是长期的、动态的；而后续的三方博弈也很大程度上影响着政策效果。 5因此强调中央政府整顿地方政府和对房地产商施以的各种政策（诸如“萝卜加
11、大棒”、分化房地产商等）6从目标和效果上来看：政府和学者都认为房地产政策目标主要有三个：保持房地产投资的合理增长（本质上是经济增长导向和经济效率目标）、控制房地产价格上涨过快和保障居民基本住房需求（本质上是社会公平目标），但是这三重目标本身具有一定的冲突：比如, 当住房投资快速增长时, 政府为了控制总需求过度扩张, 采取紧缩银根、控制土地等政策, 虽然控制住了总需求, 但同时也减少了住房的供给, 使房地产市场供求失衡, 进而导致住房价格上涨, 居民的购房能力下降。近些年来, 我国政府对房地产市场的调控始终在这三个相互冲突的日标之间徘徊, 尤其是在前两个目标和后一个目标之间摇摆不定，这也导致了政
12、府对三个调控目标的优先次序不明。不过也有些学者认为调控政策本身也存在导向失误, 即宏观调控的目标是抑制房价的增长幅度, 而不是抑制房价本身。 7但总体看来，学者们普遍认为房地产政策的实施是有一定效果的，但没有达到所需或所期望的效果，因此主张区别的实施调控政策和建立科学的居民消费观念和模式等等。从外部环境上来看：这主要有两方面国内因素与国外因素。国内因素主要一是普通居民和企业的投资渠道单一：由于当前市场上通货膨胀比较明显，居民和企业将暂时剩余的资金存入银行已不再是一种明智选择。为了货币保值增值，只有把闲散资金集中起来投资；而国内投资渠道比较狭窄，房地产又具有较好的保值增值性能，从而推动了房地产的
13、需求。二是银行等金融机构缺乏有效的投资渠道：年轻的中国股市多年低迷，大大削减了银行等金融机构的投资热情。为追究资本的增值保值，银行便将部分资金转而投入到风险小、利润较高的房地产业。此外，还与媒体舆论导向失败或模糊有关。国外因素就是房地产外资过度涌入：人民币汇率升值的预期引起了外资在我国投资的大幅增加，据相关统计，2005 年外汇在中国内地房地产市场中的4 于琳方，徐长玉：我国现行房地产宏观调控政策存在的问题与对策建议，金融与经济，2008年7月5 徐江：房地产宏观调控中的三方动态博弈问题，电子科技大学学报（社科版），2007 年第 6 期6 吕伟：中国房地产政策博弈分析 ，今日湖北理论版，20
14、07 年第 2 期7 但炜、赵蓓： 2004-2007 年房地产宏观调控政策探讨 ，经济研究，2007 年第 5 期收租物业总额总数就超过40 亿美元。占2005 年全年的外资投向中国房地产业的总数约110 亿美元的36.4，而这些外资又以投机为主，大多涌向了高档房地产的开发，虽然国家外汇管理局、建设部与2006 年9 月5 日出台了关于规范房地产市场外汇管理有关问题的通知，使得海外投资商业物业的行为在北京等大城市出现停顿，但由于海外投资者对于中国市场的长期看好，他们依旧在寻找更多的投资机会。一些外资投资房地产正转向中国的二三线城市。与此同时，一些海外资本也与国内的开发商建立起更为紧密和深层次
15、的合作。使得外资流向中国房地产业的行为更加隐蔽，在一定程度上扰乱了市场秩序，影响了国家宏观调控的顺利实施。 8（2）当前研究的不足和缺陷首先，在分析框架上缺少一个行之有效的模式。所有决策分析的核心，都在于有这样的一种过程，或者创造这种过程，它能够预测或至少简要的说明采取某种方案将产生的后果。也就是说，如果我们要选择某种将予以实施的方案，便需要冲从某种计划或过程中得知，这种方案将产生何种效果，以及其实现的目标的程度如何这项任务要有一种模式来完成。现在的学者分析研究主要集中于通过房地产政策实施以后的实际效果来进行评估政策的有效性，但很少有人提出某种在政策实施之前就可以对其进行有效预测的分析模式，换
16、句话说，没有一个可靠的政策模式来制定和分析政策。可以这样说，如今我们更需要的是“事前诸葛亮”。其次，忽略消费者决策地位。现在学者花大量篇幅在政府该如何做出决策才能有效控制房地产市场，政府该如何更好地、有效地执行政策等，却将房地产市场的终端环节消费者置于决策之外，将其视为房地产市场的被动接受者，并认为消费者是分散着的个体他们联合起来的成本极大, 所以不可能团结起来与房地产商讨价还价, 是房地产市场上的弱者,他们既没有政治权力干预土地投放机制, 也没有经济权力干预房地产商的定价机制, 更没有金融权力去干预银行的信贷机制, 他们只有默默忍耐自己的权益被剥夺, 把一身的积蓄送给房地产商, 并为银行打半
17、辈子工。 9而在当今社会以人为本和民主等思想理念冲击下，我们政府和学者是否开始真正关注了普通群众的参政权与知政权值得怀疑。其次，对于道德标准的漠不关心。其实，社会上的街谈巷议涉及最多的就是国家的这些政策是否公平、是否有利于普通老百姓，是否符合民众切身利益说的大一点，这就是平民百姓的道德选择，他们坚持着社会公平（equity）作为其评估公共政策的道德标准。而学者们却认为“没有一项公共政策所产生的道德效果可以用博弈论家们所说的零和的说法来评价”，从而同意了公共抉择在道德上具有不确定性的理论，因此，认为经济发展（economy）与社会公平需要同等对待；但一旦它们之间有冲突，道德标准就会出现混乱，极有
18、可能引发一系列的社会问题。最后，对房地产政策低效的原因分析的深度不够或没有挖掘其根源。在房地产政策研究上，学者们的分析要么从政府政策本身入手，要么从市场供求着手，要么从一些具体行为下手，当然，这都需要分析；但是无法触及房地产政策内核，实际上是所有政策的内核没有一个完善健康的互动制度。8 张虎：中国房地产宏观调控实施阻力分析 ， 今日湖北理论版，2007 年第 1 期9 钟岩 马永莉 陈良：为什么房地产政策会失灵， 北方经济，2006 年第 6 期三、模式的构建服务者模式 10为了比较一种未来系统中不同管理或实施方法的各种效果，有必要对这个系统在广泛范围内不同环境条件下的实施情况进行估价。这项工
19、作的标准方法，就是设置一个该系统及其施行环境的模式；而在此案例中，我选择的是服务者模式，也可称为互动制度模式；这种模式是整合了赵老师上课所讲的两种政策分析和解释的模型与理论：制度主义理论与公共选择理论。制 度 （ institution） 主 义 强 调 对 人 行 为 约 束 的 一 系 列 规 则 、 组 织 和 规 范 ；广 泛 应 用 于 政 策 的 执 行 和 评 估 阶 段 。 首 先 ， 制 度 主 义 把 “理 性 的 个 人 ”作为 理 论 分 析 的 起 点 。 其 在 分 析 和 假 定 了 行 为 者 在 追 求 自 身 效 用 最 大 化 前 提下 ， 认 为 其 具
20、 有 利 己 动 机 、 机 会 主 义 （ 信 息 不 对 称 ， 并 由 此 导 致 寻 租 行 为 ）和 行 为 外 部 性 （ 大 多 数 情 况 下 是 外 部 不 经 济 性 ） 等 特 征 ； 遵 守 制 度 不 是 道德 、 义 务 使 然 ， 而 是 经 过 计 算 认 为 符 合 自 身 的 利 益 ， 即 “结 果 性 逻 辑 ”的结 果 。 其 次 ， 制 度 主 义 认 为 要 对 政 治 现 象 提 供 充 分 的 解 释 ， 就 必 须 对 制 度进 行 分 析 ； 因 为 所 有 的 政 治 行 为 都 发 生 在 一 定 的 制 度 背 景 下 ， 其 结 果
21、 主 要取 决 于 所 设 计 制 度 内 含 的 激 励 与 约 束 。 最 后 ， 制 度 是 一 种 规 则 ， 它 认 为 互动 是 建 立 在 共 同 理 解 的 基 础 之 上 的 ， 如 果 不 遵 守 这 些 制 度 ， 将 会 受 到 惩 处 或带 来 低 效 率 。 在 个 人 与 制 度 之 间 ， 一 方 面 ， 制 度 通 过 塑 造 人 的 行 为 影 响 政 策结 果 ， 制 度 构 成 了 个 人 的 “策 略 背 景 ”； 另 一 方 面 ， 个 人 也 塑 造 了 制 度 ， 制度 是 基 于 个 人 的 需 要 才 被 创 造 出 来 的 ， 即 个 体
22、通 过 制 度 的 创 新 提 高 收 益 水 平 。正 如 克 利 福 德 与 奥 斯 特 罗 姆 所 说 的 “制 度 是 一 种 均 衡 ， 制 度 是 理 性 个 人 在 相互 理 解 偏 好 和 选 择 行 为 的 基 础 上 的 一 种 结 果 ， 呈 现 出 稳 定 状 态 ， 稳 定 的 行 为方 式 就 是 制 度 ”。公 共 选 择 理 论 其 运 用 的 是 经 济 学 的 的 研 究 工 具 和 方 法 ， 尤 其 是 价 格 理 论 ；将 公 共 政 策 看 成 是 正 在 市 场 的 产 品 或 产 出 。 公 共 选 择 讨 论 的 是 政 治 市 场 的 经济
23、人 的 行 为 ；政 治 市 场 中 的 经 济 人 可 以 细 分 为 四 类 ： (1)公 民 （ 消 费 者 ） ，他 们 手 中 的 选 票 相 当 于 经 济 市 场 中 消 费 者 手 中 的 货 币 ； (2)政 治 家 ， 是 博 取选 民 选 票 而 生 活 的 人 ； (3)政 治 代 理 人 （ 政 府 ） ， 即 作 为 政 策 的 职 业 执 行 者的 经 济 人 ； （ 4） 利 益 集 团 （ 企 业 与 行 业 ） ， 特 殊 政 策 的 利 益 相 关 者 。 而 政策 正 是 这 些 政 治 市 场 中 经 济 人 的 互 动 博 弈 的 结 果 。 一 般
24、 来 说 ， 公 共 选 择 的两 大 基 本 问 题 是 集 体 行 动 和 偏 好 加 总 问 题 。 由 于 不 管 是 集 体 行 动 还 是 偏 好加 总 都 取 决 于 规 则 ， 因 此 规 则 才 是 最 根 本 的 ； 公 共 选 择 理 论 的 最 终 目 的 就是 寻 找 一 种 规 则 ， 使 理 性 的 经 济 人 在 自 利 的 同 时 也 造 福 社 会 。 但 值 得 注 意的 是 著 名 的 “阿 罗 不 可 能 定 理 ” 随 着 候 选 人 和 选 民 的 增 加 ， “程 序 民主 ”必 将 越 来 越 远 离 “实 质 民 主 ”。 在 解 释 公 共
25、 政 策 是 如 何 制 定 的 公 共 选 择理 论 很 有 成 效在 此 ， 我 希 望 结 合 两 种 理 论 的 所 长 来 建 立 一 个 将 公 众 置 于 服 务 供 给 中 心的 模 式 ， 称 之 为 服 务 者 模 式 （ 互 动 制 度 模 式 ） 。首 先 ， 服 务 者 模 式 是 对 政 策 服 务 （ 利 益 ） 相 关 者 的 界 定 。 政 策 领 域 的 服务 相 关 者 ， 即 是 在 政 策 过 程 中 产 生 利 益 关 系 ， 从 而 与 政 策 过 程 发 生 双 向 影 响的 个 人 和 团 体 ， 都 属 于 政 策 领 域 的 利 益 相 关
26、 者 。 其 具 体 可 以 划 分 为 ：10 诸大建等：政策分析新模式 ，同济大学出版社，2007 年 ； 课上内容（ 1） 公 民 或 客 户 ： 病 人 、 学 生 、 选 民 、 消 费 者 等 ； （ 2） 政 治 家 或 政 策 制定 者 ， 其 附 属 于 政 府 ， 但 政 府 实 际 上 必 须 要 区 分 中 央 政 府 与 地 方 政 府 （ 尽 管理 论 上 属 于 同 一 利 益 相 关 者 ） ； （ 3） 服 务 提 供 者 ： 卫 生 部 门 、 教 育 部 门 、销 售 商 等 。其 次 ， 服 务 者 模 式 的 互 动 过 程 的 解 释 。 （ 1）
27、通 过 权 力 与 责 任 将 公 民 与 政府 联 系 起 来 ， 即 公 民 通 过 政 治 参 与 与 选 举 、 政 府 通 过 政 策 公 开 与 咨 询 等 方式 建 立 起 一 种 长 期 契 约 关 系 。 （ 2） 通 过 法 律 和 相 关 制 度 将 服 务 提 供 者 与 政 府联 结 起 来 ， 即 政 府 颁 布 激 励 和 约 束 机 制 、 服 务 提 供 者 在 制 度 范 围 内 寻 求 自 身利 益 最 大 化 等 建 立 起 一 种 长 期 契 约 关 系 。 这 两 种 契 约 的 有 效 性 都 依 赖 于 中央 政 府 与 地 方 政 府 的 一
28、致 性 ， 如 果 中 央 政 府 与 地 方 政 府 的 代 理 委 托 关系 的 寻 租 空 间 越 小 ， 则 民 意 的 表 达 更 完 全 、 政 策 的 执 行 更 有 力 ； 反 之 亦 然 。（ 3） 通 过 客 户 权 利 将 公 民 与 服 务 提 供 者 联 系 起 来 ， 即 依 据 政 策 或 市 场 的 力量 的 短 期 责 任 关 系 。再 次 ， 服 务 者 模 式 的 核 心 是 服 务 提 供 计 划 （ 公 共 政 策 ） 以 客 户 （ 公 民 ）为 导 向 。 根 本 点 在 于 扩 大 公 众 在 政 策 制 定 过 程 中 的 发 言 权 ， 表
29、达 他 们 自 己 的愿 望 ， 参 与 和 影 响 决 策 ； 还 有 服 务 运 行 机 制 应 该 偏 重 增 加 客 户 的 选 择 与 参 与 ，如 “以 脚 投 票 ”等 ， 同 时 这 些 偏 好 能 够 被 政 策 主 题 认 知 ， 进 而 加 以 改 善 政 策的 制 定 和 执 行 ； 再 有 服 务 绩 效 是 要 可 以 测 量 的 ， 如 形 成 易 于 检 测 的 指 标 体 系 ，同 时 这 些 指 标 也 能 反 映 公 众 的 诉 求 ， 而 不 是 简 单 的 衡 量 和 评 价 。 最 后 公 众 能够 监 督 和 规 范 服 务 提 供 者 和 政 府
30、 行 为 （ 特 别 是 地 方 政 府 ） ， 使 之 切 实 实 施 了政 策 ， 同 时 加 强 对 其 的 激 励 以 更 好 的 服 务 于 公 民 。最 后 ， 服 务 者 模 式 所 需 要 的 构 建 方 法 。 主 要 包 括 ： （ 1） 民 意 调 查 制 度 。以 此 公 众 可 以 表 达 各 自 的 愿 望 ， 在 一 定 程 度 上 有 公 正 性 与 客 观 性 ， 根 据“阿 罗 不 可 能 定 理 ”可 以 促 进 “实 质 民 主 。 （ 2） 信 息 公 开 制 度 。 这 不 仅 是当 代 政 府 保 障 公 民 权 利 的 一 项 基 本 义 务 ，
31、 也 是 公 民 对 政 府 具 体 行 为 了 解 ，并 表 示 意 见 的 前 提 ； 更 为 重 要 的 是 减 少 信 息 的 不 对 称 性 ， 压 缩 了 寻 租 空 间 。（ 3） 举 行 公 开 听 证 会 。 这 是 公 众 参 与 和 影 响 政 府 的 重 要 决 策 之 一 ， 可 以 向公 民 开 放 收 集 意 见 并 平 衡 了 各 方 利 益 ； 也 增 强 了 政 策 的 公 开 性 和 透 明 度（ 4） 加 强 人 大 制 度 和 选 举 制 度 建 设 。 这 是 根 本 性 制 度 上 的 要 求 ， 公 众 只 有有 了 政 治 制 度 上 的 依
32、托 才 可 能 真 正 进 入 政 策 的 制 定 圈 ， 才 可 能 真 正 成 为 国家 的 主 人 ， 政 府 才 可 能 真 正 “为 人 民 服 务 ”。但 在 现 实 生 活 中 ， 利 益 相 关 者 的 诉 求 是 多 元 化 的 ， 不 仅 有 差 异 并 且 有 冲突 ； 现 实 制 度 不 是 按 照 公 正 的 道 德 理 想 人 为 地 设 计 出 来 的 ， 而 是 各 种 力 量 交互 影 响 、 各 种 利 益 相 对 平 衡 的 结 果 。 它 的 解 决 必 须 在 利 益 相 关 者 充 分 表 达 的基 础 上 ， 让 他 们 不 同 意 见 有 表 达
33、 的 机 会 ， 才 能 使 政 策 成 为 有 效 地 约 束 机 制 ，才 能 使 政 策 成 为 服 务 者 与 被 服 务 者 形 成 更 具 效 率 的 责 任 关 系 。 因 此 ， 政 策 分析 的 服 务 者 模 式 应 首 先 通 过 梳 理 政 府 及 其 他 组 织 的 权 力 分 配 关 系 、 动 力 机 制和 利 益 机 构 ， 寻 找 和 确 认 政 策 利 益 相 关 者 ， 并 在 基 础 上 形 成 具 有 弹 性 的 制 度与 组 织 结 构 安 排 。四 、我 国 房 地 产 政 策 介 绍 与 分 析以 下 的 篇 幅 我 打 算 从 两 方 面 着
34、手 ， 首 先 简 要 介 绍 政 府 近 年 来 出 台 的 一 系列 重 要 政 策 的 要 点 和 目 标 所 在 ， 其 次 再 从 服 务 者 模 式 的 互 动 过 程 来 评 估 政 府已 有 政 策 并 试 图 对 我 国 房 地 产 政 策 （ 集 中 于 长 期 ） 提 一 些 愚 见 。（ 1） 20042007年 房 地 产 宏 观 调 控 政 策 要 点（ 一）、2004年房地产宏观调控政策目标和重点：2004年初为抑制房地产投资过快增长, 中央政府采取了“ 管严土地、看紧信贷” 的宏观调控政策。一方面, 加大了对房地产用地的治理整顿力度, 清理整顿建设用地地严格审批
35、管理, 从紧土地供应, 逐步推行经营性用地的“ 招、拍、挂” , 从源头控制了土地供给。另一方面, 中国人民银行两次提高存款准备金率, 将房地产开发项目不含经济适用房项目资本金比例提高到35%及以上, 上调金融机构存贷款基准利率, 严禁房地产流动资金贷款等, 收紧银根, 减少房地产开发的资金支持。（二）、2005年房地产宏观调控政策目标和重点：2005年初, 根据房地产市场出现的新情况和新问题,中央3个月内继续出台了一系列调控政策。调控目标由控制房地产投资规模过大的单一目标向既控制投资速度又要抑制商品住房价格上涨过快的双重目标转换。调控重点相应调整一是有效调整房地产市场的供求关系。从增加供给和
36、减少需求两方面人手来调整房地产市场, 实现稳定房价的目的。一方面, 利用信贷、税收等经济手段, 提高炒房成本, 抑制房产投机需求严格控制城市拆迁改造规模, 抑制被动住房需求。同时, 加大对闲置土地的清理力度, 以此增加土地供给。二是在规划审批、土地供应以及信贷、税收等方面, 对中小套型、中低价位普通住房给予优惠政策支持, 改善住房供给结构。三是整顿房地产市场秩序。出台了不准预售房再转让、实行购房实名制、上网交易等措施, 并依法严肃查处违法违规销售行为。加快建立健全房地产市场信息系统, 加强对房地产市场运行情况的动态监测, 创造良好的市场环境。（三）、2006年房地产宏观调控政策目标和重点：面对
37、2006年房地产市场新的发展趋势, 5月末建设部、发展改革委等9部委联合出台了关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见的调控措施, 各部委和各地方政府陆续出台相关配套措施。一是要求地方政府进一步解决低收人家庭的住房困难, 利用廉租住房和经济适用房真正解决低收人人群的住房问题。二是自2006年6月1日起, 90平方米以下普通住房的供地面积和开发面积不得低于当年计划面积的70%, 土地的供应要在限套型、限房价的基础上, 采取竞地价、竞房价的办法, 保证中低价位、普通住房供给。三是运用经济手段。强化住宅转让环节的税收管理和外资购房的管理, 抑制投机炒作提高银行存贷款利率, 有区别地调整住房消费信贷的首
38、付比例, 引导合理消费加强对房地产开发企业的开发、销售行为的管理, 规范房地产市场秩序提供更多的市场信息和加强舆论引导, 促进房地产市场的有序运行和健康发展。四是将落实房地产调控政策纳人到对地方政府目标责任考核制度中, 并由国务院有关部门组成联合检查组 , 对其进行督促与检查, 保证调控措施的有效落实。（四）、2007年房地产宏观调控政策目标和重点：一是土地作为调控杠杆的作用将进一步增强。国土资源部土地利用司司长束克欣表示,“今年以及未来的调控中, 土地仍然是调控的重点, 土地紧缩的政策目标不容置疑。”国土资源部官方网站还公布了国家土地督察整改意见书, 以显示加大执行力度的决心。二是税费调控将
39、成主要手段。从2月1日起, 房地产企业土地增值税的交纳将由先前的“ 预征制”转为实打实的“ 清算制” , 而城镇土地使用税额标准提高2倍、新增建设用地土地有偿使用费提高1倍的政策已于1月1日正式实施。同时, 物业税征收政策有可能出台, 建设部副部长刘志峰曾透露, 建设部正会同相关部委研究制定房产保有环节的税收间题, 大户型住宅的税负肯定比中小户型重, 建设部多名宫员也在公开场合声称, 拟开征保有税。这一税收政策一旦出台将会对整个房地产市场产生非常重要的影响。三是困难群众的住房保障将被提到新的高度。2007年将重点落实经济适用住房、廉租住房建设计划, 满足普通居民合理住房需求, 加快构建多层次的
40、住房保障体系, 在所有城市和县城镇都要建立廉租房制度。（2）我国房地产政策的分析基于服务者模式（ 一 ） 、 公 众 与 中 央 政 府 的 互 动 政 策 制 定 官 僚 性 与 滞 后 性 。第 一 ， 在 房 地 产 相 关 政 策 的 出 台 的 整 个 过 程 中 ， 中 央 政 府 与 普 通 民 众 （ 或潜 在 的 消 费 者 ） 互 动 极 少 ， 忽 视 了 消 费 者 的 利 益 ， 将 其 置 于 决 策 模 式 之 外 ，这 是 中 央 政 府 政 策 制 定 官 僚 性 的 集 中 体 现 。 可 是 ， 这 种 缺 乏 互 动 的 背 后 关键 点 之 一 就 是
41、 信 息 的 不 对 称 房 地 产 商 肯 定 会 比 一 般 的 公 众 先 知 道政 府 的 房 地 产 政 策 ， 特 别 是 一 些 大 房 地 产 商 ， 因 为 当 前 他 们 与 政 府 的 交 流渠 道 比 民 众 要 多 得 多 ， 这 就 某 种 意 义 上 不 自 觉 地 给 了 房 地 产 商 寻 租 空 间 ；同 时 ， 信 息 接 受 能 力 强 和 较 富 有 的 公 众 当 了 解 了 政 策 走 向 后 就 会 成 为 潜 在的 投 机 者 ， 从 而 改 变 实 际 需 求 。 可 能 中 央 政 府 会 为 自 身 辩 解 道 ： 我 们 的 政 策是
42、在 广 泛 征 求 民 众 和 专 家 学 者 的 基 础 上 慎 重 做 出 的 。 但 可 惜 的 是 疑 点 太 多 ：一 没 有 在 社 会 上 公 开 征 求 政 策 意 见 ， 甚 至 连 民 意 调 查 都 很 少 ； 二 这 些 专 家能 否 代 表 普 通 民 众 的 利 益 和 观 点 ； 还 有 他 们 是 否 是 汇 聚 了 持 有 不 同 观 点 的学 者 ， 还 只 是 政 府 政 策 “门 面 砖 ”或 “传 声 筒 ”而 已中 央 政 府 在 制 定 政 策 上 的 官 僚 性 主 要 原 因 就 是 中 央 地 方 的 权 力 关 系 。 其一 ， 权 重 责
43、 小 ： 中 央 政 府 制 定 政 策 ， 并 政 策 交 予 地 方 政 府 执 行 ， 地 方 政 府话 语 权 很 小 ； 无 论 效 果 如 何 ， 它 所 承 担 的 责 任 风 险 是 很 小 的 ， 一 旦 成 功 则便 居 功 至 伟 。 其 二 ， 委 托 代 理 关 系 ： 中 央 负 责 制 定 政 策 原 则 ， 地 方 政府 负 责 具 体 解 释 和 实 施 中 央 政 策 ， 而 同 时 好 像 就 暗 示 着 将 中 央 政 府 与 公 众的 互 动 委 托 给 了 地 方 政 府 ， 即 中 央 政 府 与 公 众 的 互 动 也 一 同 交 予 地 方 政
44、 府 展开 与 公 众 的 互 动 ， 这 是 众 多 政 策 难 以 有 效 实 施 的 症 结 所 在 。 因 此 ， 在 房 地 产政 策 的 案 例 中 我 们 就 很 难 看 到 中 央 政 府 与 公 众 的 互 动 ， 这 便 导 致 中 央 政 府制 定 的 政 策 很 难 真 正 照 顾 到 民 众 的 利 益 所 在 ， 甚 至 有 些 极 端 民 众 开 始 出 现 愤慨 情 绪 ： 对政府平抑房价持怀疑态度, 认为,政府的意图只是想稳定房价, 再考虑到税收、土地出让收入和GDP会尽量避免房价的大幅回落，而真正受害的却是普通老百姓。第 二 ， 从 2004-2007年 的
45、 中 央 主 要 政 策 我 们 看 到 的 不 是 一 个 具 有 智 慧 的 、具 有 远 见 的 政 府 ， 而 是 一 个 “头 痛 医 头 、 脚 痛 医 脚 ”、 短 视 的 政 府 。 譬 如 ，2004年 的 针 对 房 地 产 投 资 增 长 快 ， 中 央 政 府 采 取 了 从 土 地 和 信 贷 来 抑 制 这种 投 资 势 头 ， 从 而 减 少 了 供 给 量 ； 但 却 没 有 注 意 到 当 时 的 房 屋 需 求 也 在 高 速增 长 ， 这 种 生 硬 的 改 变 供 求 关 系 ， 产 生 的 结 果 有 ： 一 土 地 成 本 附 加 到 房 屋 价格
46、上 ， 房 价 开 始 上 升 。 二 供 求 关 系 开 始 不 利 于 需 求 方 ， 即 消 费 者 ， 房 价 当 然上 涨 。 三 ， 这 样 的 政 策 实 施 的 得 利 者 无 非 是 政 府 税 收 和 大 房 地 产 商 ， 小 房 地产 商 被 政 府 的 政 策 排 挤 ， 大 房 地 产 商 却 可 以 坐 地 起 价 。 到 2005年 ， 当 中 央政 府 意 识 到 供 求 关 系 的 失 衡 试 图 改 变 当 前 的 供 求 关 系 增 加 供 给 约 束 投机 需 求 ， 刚 开 始 还 有 些 许 效 果 ， 但 由 于 市 场 本 身 的 力 量 ，
47、需 求 终 于 在 今 年超 过 了 供 给 ， 供 小 于 求 的 局 面 难 以 打 破 ， 价 格 控 制 已 不 太 可 能 ； 同 时 在 利 润的 吸 引 下 ， 房 地 产 商 开 始 更 多 投 身 于 中 高 档 房 屋 的 建 设 ， 又 造 成 了 供 应 结 构的 失 衡 。 到 2006、 2007年 中 央 政 府 逐 渐 认 识 到 房 地 产 市 场 的 问 题 ， 试 图 从 经济 房 建 设 、 税 收 、 外 资 管 理 、 土 地 和 地 方 政 府 执 行 力 上 多 方 位 的 加 以 调 控 ，但 这 样 “眉 毛 胡 子 一 把 抓 ”的 做 法
48、 在 房 价 已 近 顶 点 之 时 出 现 ,效 果 便 无 需 多说 。在 2004年 前 房 地 产 稳 定 之 时 ， 现 在 再 讨 论 中 央 政 府 出 台 干 预 政 策 动 机 何在 已 毫 无 意 义 ， 但 为 什 么 在 房 地 产 市 场 运 转 正 常 之 时 加 以 干 预 ？ 为 什 么 中 央政 府 总 要 那 么 漠 视 普 通 民 众 利 益 ？ 是 否 真 的 需 要 有 那 么 一 个 民 间 有 识 之 士 在2004年 初 千 里 迢 迢 上 访 到 北 京 呢 ？ 其 实 ， 最 需 要 民 众 与 中 央 政 府 的 代 理 委 托 契 约 需
49、 要 切 实 履 行 。（ 二 ） 、 公 众 与 地 方 政 府 的 互 动 “我 的 附 庸 的 附 庸 不 是 我 的 附 庸 ”在 我 国 ， 先 暂 不 论 是 否 切 实 ， 但 我 们 大 多 认 同 人 民 与 中 央 政 府 的 委 托 代 理 关 系 ， 中 央 政 府 与 地 方 政 府 的 委 托 代 理 关 系 ， 却 忽 视 了 公 众 与地 方 政 府 的 关 系 ， 简 单 地 视 为 被 管 理 者 管 理 者 的 关 系 ， 正 是 在 政 策 具体 执 行 阶 段 ， 民 众 与 地 方 政 府 委 托 代 理 关 系 的 缺 失 ， 导 致 了 地 方 政 府与 公 众 的 互 动 的 不 公 开 、 不 透 明 、 不 对 等 ， 公 众 明 显 处 于 弱 势 地 位 。其 一 ， 地 方 政 府 在 执 行 政 策 时 与 中 央 政 府 的 暗 自 博 弈 ， 可 视 为 与 公 众 互动 过 程 中 不 公 开 、 不 透 明 。 在 假 设 公 众 在 与 中 央 政 府
