1、- 1 -达州市生态文明体制改革方案（修改版）为加快推进生态文明建设，增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，根据中共中央、国务院印发的生态文明体制改革总体方案(中发 201525 号)、 中共四川省委、四川省人民政府关于印发 的通知（川委发 201616 号）部署 ,结合我市实际,制定本方案。一、总体要求(一) 指导思想全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以邓小平理论、“三个代表” 重要思想、科学 发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,认真落实党中央、国务院、省委省政府和市委市政府加快推进生态文明建设部署,坚持节约资源和保护环境基本国策,坚持节约优先、保护
2、优先、自然恢复为主方针,以正确处理人与自然关系为核心,以解决生态环境领域突出问题为导向,以建设幸福美丽达州和打造“天蓝、地绿、水清、人和” 生态 达州为目 标，加快绿色发展，切实保障生态安全,着力改善环境质量,推动形成人与自然和谐发展新格局。(二) 基本原则坚持正确改革方向,完善市场机制,更好发挥政府、企业、社会组织和公众的作用,推动各方形成合力。坚持自然资源资产的公有性质,改革创新产权制度,切实保障人民群众分享全民所有自然资源资产收益。- 2 -坚持城乡环境治理体系统一,加强城市环境保护和工业污染防治,加大生态环境保护工作对农村地区的覆盖,完善农村环境治理体制机制,让广大人民群众喝上干净的水
3、、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物,在整洁的环境中生产生活。坚持激励和约束并举,既要形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利益导向机制,又要坚持源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究,形成对各类市场主体的有效约束。(三) 改革目标到 2020 年,由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度构成的生态文明制度体系基本建成,政府、企业、公众共治的环境保护体系基本建立,生态建设和环境治理取得显著成效,为建设幸福美丽达州和打造“ 天 蓝、地 绿、水清、人和
4、” 生态达州提供有力支撑。二、健全自然资源资产产权制度(四) 加快建立统一的确权登记系统。2017 年底前,实行市、县不动产登记机构对土地及房屋等建筑物、构筑物和林木等定着物进行不动产统一登记,对集体土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等办理登记,逐步对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记,划清全民所有和集体所有之间的边界,划清不同集体所有者的边界。- 3 -(五) 健全自然资源产权体系。根据国家和省上的部署,明确各类自然资源产权主体权利。除生态功能重要的以外,可推动所有权和使用权相分离,明确占有、使用、收益、处分等权利归属和权责,适度扩大使
5、用权出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权能。明确国有农场、林场和牧场土地所有者与使用者权能。全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度,严禁无偿或低价出让。加强自然资源资产交易平台建设。(六) 改革自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则,整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责,组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、荒地、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构。探索建立政府分级代理行使所有权职责的体制。三、建立国土空间开发保护制度(七) 加快建设主体功能区。根据城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的不同定位,加快完善财政、产业、投资、人口流动
6、、建设用地、资源开发、环境保护等政策,实现经济效益、社会效益、生态效益的有机统一、同步提升。重点生态功能区实行产业准入负面清单制度，以保护和修护生态环境、提供生态产品为首要任务，严控开发活动。(八) 加快建立国土空间用途管制制度。健全国土空间开发、资源节约集约利用、生态环境保护体制机制,加快形成高效协调可持续的国土空间开发格局,实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。划定并严守生态红线,严禁任意改变用途,防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。加快土- 4 -地要素配置和差别化用地机制改革,调整按照行政区和用地基数分配指标的做法,将开发强度指标分解到各县级行政区,作为约束性指
7、标,控制建设用地总量。健全覆盖全部国土空间的监测系统。(九) 探索建立国家公园体制。根据省上出台的国家公园体制实施方案,在达州市自然保护区等保护地开展试点,探索建立以特殊生态类型为主体的国家公园。加强对达州市自然保护区等保护地的筛查、统计和确权登记,强化对重要生态系统的保护和永续利用。严格落实省上制定的自然保护区域管理体制。坚持生态保护第一原则,将自然生态系统和文化自然遗产保护放在第一位,除不损坏生态系统的原住居民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外,禁止其他开发建设。创新经营管理方式,建立多渠道、多形式的资金投入机制,积极推动社会公众参与国家公园建设。(十) 探索建立自然资源监管体
8、制。按照国家和省上关于自然资源监管体制改革的部署,将分散在各部门的有关用途管制职责,逐步统一到一个部门,统一行使国土空间的用途管制职责。(十一)加强城市生态建设与修复。加快建设新型绿色城镇体系,推进城乡总体规划,保护城市规划区内的山体、水系、湿地、林地等生态空间,划定城市规划区生态红线和绿地绿线,实施严格管制。改变城市开发强度过大、硬化过多的现状,逐步恢复城市自然生态。大力开展海绵型生态绿地建设,提升城市雨水自然渗透积存能力,对积存下的雨水注重渗透利用和充分净化。构建城- 5 -市内外连接贯通的生态绿地系统,将生态要素引入市区。推行生态绿化方式,建设宜居生态园林城市,让城市生活更加贴近自然。四
9、、建立空间规划体系(十二)探索编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,探索编制统一的空间规划,实现规划全覆盖。探索创新市县空间规划编制方法, 加强市县空间规划研究，积极配合省上开展市县空间规划编制试点工作。规划编制前进行资源环境承载能力评价,将评价结果作为规划的基本依据。(十三)加快推进“多规合一 ”。加快推进市县“多规合一”,统一编制市县空间规划,逐步形成一个市县一本规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准,根据主体功能定位和省级空间规划要求,科学划定生产、生活、生态空间,明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界,以及耕地、林地、河流、湖泊、湿地等的保护边界,切实加
10、强对城市地下空间的统筹规划。五、完善资源总量管理和全面节约制度(十四)实行最严格的耕地保护制度。强化基本农田保护,划定永久基本农田红线,到 2016 年底前完成以市州为单位划定成果通过省级技术性检查、报部复核整改并通过。根据四川省“十三五” 土地整治规划 ,制定达州市“ 十三五 ”土地整治规划实施方案，到 2020 年底全市耕地保有量不低于 49.35 万公顷,基本农田保护面积不低于 39.48 万公顷。强化耕地质量等级评定和监测,加强耕地质量保护与提升建设。健全耕地占补平衡制度,对新增建设用地占用耕地规模进行总量控制,严格施行耕地占一补一、先补后占、占优补优。- 6 -(十五)实行最严格的土
11、地节约集约利用制度。实行建设用地总量控制和减量化管理,建立节约集约用地激励和约束机制,推进城乡存量建设用地挖潜利用和高效配置,提高存量建设用地在土地供应总量中的比重。将实际供地率作为安排新增建设用地计划的重要依据。实行用地计划分配与单位地区生产总值用地量下降、经济增长速度、城镇化率、供地率、节约集约用地水平和存量土地情况等因素挂钩,提高土地利用效率。调整土地利用结构,优化产业布局,合理确定生产、生活和生态用地比例,合理增加城镇建设用地,加大农村闲置和低效用地整治力度。(十六)落实最严格的水资源管理制度。严格水资源管理,科学编制市、县水资源综合规划，加强水资源管理考核,切实保障水安全。规范取水计
12、量监测监控技术,完善并严格执行市、县用水总量控制指标体系,促进水资源的优化配置和可持续利用。严格落实规划和建设项目水资源论证制度。认真执行四川省用水定额地方标准,全面推进节水型社会建设。强化灌区农业取水许可,在大中型灌区逐步实行计划用水、合同用水。深入推进重点企业节水行动和节水型企业建设,水资源匮乏地区严格控制新上高耗水项目。健全并严格执行水功能区监督管理制度,研究促进我市非常规水源利用政策。(十七)健全能源消费总量管理和节约制度。实施能源消费总量和能源消耗强度双控制度，严格落实省上下达的达州市能源消费总量目标和“ 十三五” 节能目标任 务。建立节能目标责任考核机制,加强节能监察。强化节能评估
13、审查,将节能评估审查作为控制能源消费总量和增量的重要措施。优化电力生产运行方式,- 7 -通过替代发电优先调度可再生能源发电资源,按机组能耗能效和污染物排放水平实施差别电量计划。严格执行能源统计制度和节能标准体系。(十八)完善天然林保护制度。将集体和个人所有天然起源商品林纳入森林生态效益补偿范围。严格执行国家储备林管理制度。全面推进国有林场林区改革,健全以购买服务为主的国有林场公益林管护机制。健全集体林权制度,稳定承包权,拓展经营权能,推进以经济林木(果)权证、林地经营权流转证和村级农民互助担保合作社为主的“两证一社” 新型林 权抵押贷款改革,完善林权抵押贷款和流转制度。(十九)完善草山草坡、
14、湿地保护制度。进一步完善草山草坡承包经营制度,加强草山草坡开发利用管理。严格执行四川省湿地保护条例,划定并守住湿地生态红线,逐步恢复退化湿地。积极争取省级湿地生态补偿试点工作。严格实行湿地分类管理,规范保护利用行为,严格落实湿地生态修复机制。将城镇规划区内湿地纳入城镇蓝线或绿线保护范围,探索建立城镇湿地公园。(二十)健全生态脆弱地区生态修复机制。加强项目组织和实施,探索建立以购买服务为主的生态建设成果管护机制,健全生态脆弱地区生态修复机制和生态监测体系。探索具有营造林资质的业主参与生态修复政府购买服务。(二十一)加强矿产资源开发利用管理。严格执行国家矿产资源开发利用水平调查评估制度,加强矿产资
15、源储量登记管理。加快推进矿产资源整合和矿山企业兼并重组,提高矿区企业集中度,鼓励规模化开发。进一步落实国家重要矿产资源开采回采率、- 8 -选矿回收率、综合利用率等指标要求,落实鼓励提高矿产资源利用水平的经济政策。制订我市矿业权人勘查开采信息公示实施意见，建立矿业权人异常名录和严重违法名单。严格落实省上制定的重要矿产资源回收利用的产业化扶持政策,落实矿山地质环境保护和土地复垦制度。(二十二)推进资源循环利用。探索建立资源产出率统计体系、垃圾强制分类制度和资源分类回收利用标准,对复合包装物、电池、农膜等低值废弃物实行强制回收。探索建立资源再生产品和原料推广激励机制、使用制度，加快推进农林废弃物处
16、理资源化,落实秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化和原料化利用。健全限制一次性用品使用制度,严格落实国家关于限制生产销售使用塑料购物袋的有关要求。(二十三)建立生物多样性保护机制。制定并完善优先保护的生态系统，建立生物多样性保护项目的投资渠道，培育生物技术和特有生态产品，转为经济优势，逐步形成生物多样性保护综合管理体制。六、健全资源有偿使用及生态补偿制度(二十四)推进天然气等自然资源及其产品价格改革。充分抓住天然气市场化改革契机,提高天然气资源税的地方留成比例，进一步提高我市天然气价格市场化程度。按照国家和省上的部署,深化输配电价格改革。进一步完善差别化电价政策,逐步推行燃煤电厂环境保护电价政策
17、。深入贯彻落实农业水价综合改革,科学合理制定农业供水价格,促进节水增效。进一步完善排污收费制度,推进差别化排污收费。探索建立乡村垃圾处理收费制度,- 9 -健全污水、垃圾和危险废弃物处理收费政策。规范风景名胜区门票收入管理。风景名胜区内经营项目原则上采取招标、拍卖、挂牌等公平竞争方式确定经营者。(二十五)落实土地有偿使用制度。按照国家和省上的部署及要求,扩大国有土地有偿使用范围,严格限定划拨供地范围和协议出让土地范围,扩大招标、拍卖、挂牌出让比例,减少非公益性项目用地划拨。改革完善工业用地供应方式,探索实行弹性出让年限及长期租赁、先租后让、租让结合的工业用地供应制度。探索建立有效调节工业用地和
18、居住用地合理比价机制,逐步提高工业用地出让地价水平,逐步降低工业用地比例。健全地价形成机制和评估制度,完善土地等级价格体系,理顺与土地相关的出让金、租金和税费关系。探索通过土地承包经营、出租等方式,完善国有农用地有偿使用制度。(二十六)完善矿产资源有偿使用制度。认真执行达州市人民政府关于进一步加强矿产资源开发管理的实施意见（达市府发201519 号）文件， 严格矿业权公开出让方式，实行市场化配置资源，国有矿产资源出让收支纳入预算管理。按照国家政策,落实矿产资源国家权益金制度,严格采矿权使用费、价款管理，监督探矿权人最低勘查投入。进一步完善矿业权进入公共资源交易中心集中交易制度,实现与国家矿业权
19、交易平台有效衔接。(二十七)研究推进资源环境税费改革。按照国家和省上要求,稳步推进我市资源税费改革,实施清费立税,理顺自然资源及其产品税费关系,扩大资源税从价计征范围,逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。- 10 -(二十八)建立健全生态补偿机制。进一步规范我市现有生态保护补偿渠道,探索建立多元化补偿机制，加大对自然保护区和重点生态功能区的转移支付力度,健全生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。探索建立横向生态补偿机制,加快制定渠江流域水环境生态补偿办法,在渠江、州河、巴河干流及重要支流交界断面的上下游政府间实行水环境生态补偿横向转移支付。(二十九)完善生态保护修复资金使用机制。整合现
20、有政策和渠道，推进山水林田湖系统治理，研究制定我市山水林田湖生态修复方案,健全相关资金使用管理办法。统筹各级财政资金投入，对重点领域污染治理、生态保护与修复等加大支持力度。探索创新生态保护资金使用方式,引导群众参与生态保护工程项目建设和后续管护。(三十)落实耕地河湖休养生息制度。根据省上出台的耕地、河湖休养生息规划和退湖还田还湿试点方案，制定达州市贯彻落实方案。探索建立巩固达州市退耕还林还草、退牧还草工程成果长效机制。七、健全环境治理体系(三十一)完善污染物排放许可制。建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制,按照国家和省上的要求,依法核发排污许可证。严格实行环境质量和污染物排放总量双控制。(三十二)完善大气污染防治区域联动机制。落实达州市大气污染防治行动计划实施方案,完善达州市及各县（市区）大气污染防治联防联控协作机制,落实环境保护、气象部门合作协议,
