1、土地利用规划论文土地利用总体规划论文 区域土地利用规划在海峡西岸经济发展中的作用 摘要：该文通过对当前海峡西岸经济区区域土地利用规划分析，指出该区域内 土地利用存在着传统省份分割的行政限制、与产业结构布局的协调以及利用的 可持续性等制约因素。针对上述问题提出了三点建议：一是突破行政限制，实 现经济区内统筹协调，统一规划；二是加强对区域内产业结构的调控作用；三 是提高规划本身的可持续推动力，希望在探索的过程中能取得“先试先行”的 新经验，统筹海峡西岸经济区内协调发展，促进互动融合。 关键词：区域土地利用规划；海西经济区；制约因素；建议 2009 年 5 月 14 日国务院发布的关于支持福建省加快
2、建设海峡西岸经 济区的若干意见，使得海峡西岸经济区正式粉墨登场。作为国家重点扶持和 打造的海峡西岸经济区，旨在加强两岸合作交流、完善沿海地区区域经济的发 展布局。如何实现海峡西岸经济区统筹协调发展，这是一个很大的课题，需要 经济区内的各级政府、各界做出多方面的努力。 海峡西岸经济区被意见赋予的四大战略定位是：“两岸人民交流合作 先行先试区域、服务周边地区发展新的对外开放综合通道、东部沿海地区先进 制造业的重要基地、我国重要的自然和文化旅游中心”，按照这一战略定位， 要坚持“准确定位、整合优势、合理布局、互动联动、统筹协调”的基本格局。 同时，海峡西岸经济区以福建的福州、厦门、泉州、漳州、龙岩、
3、莆田、三明、 南平、宁德为主体，包括浙江的温州、丽水、衢州，江西的上饶、鹰潭、抚州、 赣州，广东的梅州、潮州、汕头、揭阳，涵盖了四省 20 市。所要涉及的产业 涵盖了国民经济的各个部门，包括制造业、农业、交通运输业、电子产业、石 化业、金融业、现代服务业、旅游业等等，这些产业的布局和建设，无不需要 土地作为支撑。由于土地的稀缺性和利用的难以逆转性，决定了土地利用的慎 重性。为了保证土地合理利用和开发，充分发挥其经济效益和社会效益，土地 利用规划的作用则是举足轻重的。在即将全面启动的海峡西岸经济区建设中， 面对土地资源日益短缺，如何发挥土地利用规划在区域内产业布局、承接台湾 地区的产业转移、优化
4、资源配置、培育区域市场和完善基础设施建设等方面的 引导作用，实现四省 20 市之间在土地利用方面的统筹协调是一个不容忽视的 重要问题。 1.海峡西岸经济区土地利用规划的制约因素 1.1 受传统省份分割影响，难以突破土地利用规划的行政限制。 土地利用规划一般按照行政区域分 5 级制定：国家级、省或直辖市级、地 （市）级、县级、乡镇级，各级规划自上而下逐级控制，组成一个完整的土地 利用总体规划体系。海峡西岸经济区是以福建省的 9 市为主体，涵盖浙江、江 西、广东 3 省的 11 市，涉及土地面积约达 273865 平方千米，对如此大范围的 土利用规划该遵从 5 级规划中的哪一级来制定呢？如果以各省
5、、各市为单位， 则制定的规划又陷入了以往的模式，只能指导本省、本市的土地利用，无法满 足区域经济统筹协调和发展需要；如果上升到国家级的规划，又不太可能：因 为海峡西岸经济区只是国家支持和发展的一个经济区域，无论从地域范围还是 社会经济状况等各方面都无法成为统筹全国的国家级土地利用规划。那么，依 照我国目前土地利用规划的 5 级分层体系，海峡西岸经济区的土地利用规划的 制定陷入了“真空”地带。 1.2 区域土地利用规划与区域产业结构布局之间的矛盾。 意见明确指出了海峡西岸经济区产业发展的四大方向：大力发展现代 农业，建设海峡西岸先进制造业基地，加快发展现代服务业以及建设现代化海 洋产业开发基地。
6、根据福建、浙江、广东、江西现有的产业布局状况，四省之 间既有互补性也有相似性，对此，各省必然都会抓住机会、积极主动地大力发 展已有产业、承接新兴产业。例如：以竞争的重点产业先进制造业来说， 福建泉州民营修造船业、厦门的石化业在全国有一定影响，但浙江温州的造船 业、化工的下游产业也有很强的竞争力；在建设现代化海洋产业开发基地方面， 福建虽有相对较大的海域面积和较长的海岸线，但浙江的温州和广东的汕头、 潮州、梅州也都是临海城市，拥有一定的海洋资源，在发展海洋产业方面必然 会产生一定布局竞争和矛盾。不论是对原有产业的拓展还是对新兴产业的扶持， 都需要土地作为产业发展的支撑。面对各省、市为了本地经济发
7、展的需要，竞 相布置一些并非符合本地实际的产业，造成了区域内的产业布局混乱和重复建 设。在这种情况下，是区域土地利用规划服从于地区的产业布局和调整还是产 业布局和调整按照制定的区域土地利用规划进行，这无疑对海峡西岸经济区的 土地利用规划提出了新挑战。 1.3 区域土地利用规划的可持续利用性不足。 “规划规划，墙上挂挂，纸上画画”，这是以往民间对国内一些规划缺乏 操作性、科学性、走过场的一种讽刺。根据意见中对海峡西岸经济区的战 略定位和发展目标来看，海峡西岸经济区承载的不仅是发展区域经济，还有密 切两岸交流合作、融合两岸经济和文化，最终实现祖国和平统一大业的重任。 在这种背景下，海峡西岸经济区的
8、土地利用规划是像以往一些规划：只走一下 过场而不考虑它的实际操作性或者只考虑近期的可用性而不顾及长远的适用性， 还是摒弃以往规划中存在的弊病和不足，制定一份对目前经济区发展有切实的 指导意义、十几年后仍然有可持续利用价值的区域土地利用规划？这是海峡西 岸经济区的土地利用规划不得不面对的问题。 海峡西岸经济区并不是国家设立的第一个经济区域，但已经形成的珠三角、 长三角、京津冀经济区在区域土地利用规划方面仍处于摸索阶段，可借鉴的经 验并不多。 2.对海峡西岸经济区土地利用规划的建议 2.1 突破行政限制，实现海峡西岸经济区内土地利用规划的统筹协调、统 一规划。 从区域经济的角度来看，可将海峡西岸经
9、济区视为一个整块的经济实体， 它涵盖了相互毗邻的福建、浙江、江西和广东四省 20 市；但从土地利用规划 体系来看，这些成员省、市却又归属于各自省的省级土地利用规划、市的地 （市）级土地利用规划、甚至县级土地利用规划和乡级土地利用规划。这样一 来，作为政府完全拥有的可控资源和最基本的生产要素土地，都囿于各自 的行政辖区内，无法实现统一规划，海峡西岸经济区的统筹协调发展似乎有些 “貌合神离”了。如何突破土地利用规划的行政区划限制，实现经济区范围内 土地的统筹规划，我们应从以下几点着力。 2.1.1 从管理层面上：建立不同层次的协调机制，层层落实。 海峡西岸经济区才正式启动，各政府之间的协商机制开始
10、建立，据长三角 经济区“协商探讨容易，计划立项容易，推进实施困难”的经验来看，将政府 之间相互协议的非制度化的协商机制转变成具体可以操作的制度层面的举措将 会更有效率。另外，已制定的区域土地利用规划未来的实施，也需要一个权威 的机制来保障，只有制定的规划得到切实的落实，才能推进后续工作的实施。 2.1.2 从具体操作层面上：编制区域内的四大主体功能区，加强和改善区 域调控。 依据国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要所确定的全国国土空 间最新布局办法，将海峡西岸经济区内的土地划分为优化开发、重点开发、限 制开发和禁止开发四大类主体功能区，这样不仅打破了传统的行政区划限制， 而且使区域内所有土地
11、作为一个整体得到统筹规划，有效防止了盲目开发和重 复建设。 2.1.3 从认识观念上：突破行政壁垒的限制，淡化以各自行政区划利益为 中心的标准，着眼于整个经济区的发展规划。 2.2 加强土地利用规划对海峡西岸经济区产业结构的调控作用。 土地利用现状即是产业结构的空间表现。土地位置的不可移动性和使用的 排他性决定了各生产领域如何分配土地，同时在一定程度上制约了产业结构的 发展变化。海峡西岸经济区的土地利用规划在这方面可以尝试一条新的解决思 路，如：借助区域土地利用规划引导区域产业结构合理化和高级化。具体来说， 就是土地利用规划要有利于主导产业的更替，新兴产业的崛起，基础产业及传 统产业的改造，促
12、使本区域三次产业结构的比例关系趋于协调。针对这个问题， 可以有以下解决思路： 2.2.1 在依据区域内各地方现有的产业现状和发展潜力，制定整个经济区 的土地利用规划并据此实行差别化的土地政策。 所谓差别化的土地政策就是按土地利用规划确定的不同主体功能区对土地 的利用方向和使用强度的不同，实行因地制宜的土地政策，从而更好的引导区 域内各个地方的产业转移和布局。 2.2.2 借助区域土地利用规划推动本区域的产业结构转型。 海峡西岸经济区上升到国家层面后，将北承长三角、南接珠三角并且要实 现与台湾产业的全面对接，借助已有的产业基础和积极的发展政策，区域内产 业转型的趋势势不可挡。在这样的发展态势下，
13、土地利用规划应该适时地刺激 和促进区域产业结构的转型和发展，加强土地利用规划对区域产业结构的调控 作用。 2.3 提高土地利用规划对海峡西岸经济的可持续推动作用。 区域土地利用规划具有战略性、长期性、综合性的特点，规划期一般为 520 年，所以其对区域经济的影响具有长期性和持续性。珠江三角洲经济经 过二十多年的高速增长，各方面取得了令人瞩目的成就，但近年来生产要素供 给不足成为其经济发展的瓶颈（如：电荒、油荒、劳工荒等），其中土地资源 的紧缺更使得珠三角经济发展进入了高成本时代，这不得不与珠三角的区域土 地利用规划有着必然的联系。海峡西岸经济区如何避免珠三角目前的土地资源 困境，全面实现意见提
14、出的 2020 年发展目标，发挥区域土地利用规划在 未来十多年建设中积极、持续的推动作用？ 2.3.1 结合总的经济发展规划，将区域的土地利用规划细分为远期、中期、 近期目标，按时序进行开发。 虽然制定区域土地利用规划时已做了详细的前期工作，但总有“计划赶不 上变化”的情况出现，为此应该在土地利用规划的整体框架内分解、细化规划 目标，在不断的更新和完善中一步步推进规划目标的实现。 2.3.2 各个土地利用规划的实施过程要对接起来。 区域土地利用规划的时间长，规划指标往往只勾勒了大体的轮廓而非设定 了定值，所以存在一定的弹性，也会随着实际情况的变化做相应的修改。这样， 区域土地利用规划的各期目标
15、、内容、任务等都会有一些相应的变动，所以将 土地利用规划各个过程对接起来是非常关键的，以确保它的连续性和深入性。 2.3.3 提高区域土地利用规划的可操作性，坚决杜绝“政绩工程”。 海峡西岸经济区的建设是国家为了推动海西经济，实现国家统一，造福于 民的发展大计。所以，区域内各地方要坚决避免“政绩工程”、“形象工程” 等，不能因为政府官员口味的变化而使已制定的土地利用规划束之高阁，新一 轮的土地利用规划又接踵而至，影响了区域内全局的土地利用规划实施。 在海峡西岸经济区建设中，尽管存在着区域土地利用规划与传统省份分割 限制、与区域产业布局之间的协调矛盾以及本身利用的可持续性等问题，但如 果区域内的
16、全体成员从全局的视野出发，突破不必要的传统行政限制，加强土 地利用规划对区域内产业结构的调控作用，以此提高土地利用规划对经济的推 动作用。同时，希望区域土地利用规划能够在海峡西岸经济建设中发挥“规划 先行”的引导作用，对以往的区域土地利用规划有新的突破和探索，在实践中 取得 “先试先行”的新经验，落实意见中“统筹区域内协调发展，促进 互动融合”的方针，为海峡西岸经济区又快又好的发展助一臂之力。 参考文献 1王万茂.土地利用规划学M .中国大地出版社, 1996. 2潘家华.持续发展途径的经济学研究Z.经济科学文库, 1997. 3戴雪芬.城市土地集约利用的现状分析与建议J.地矿测绘 2006, 22 (2) 4李培祥,李诚固.区域产业结构演变与城市化时序阶段分析J.经济问 题,2003,(1). 5常小燕,聂宜民,董晓声.可持续发展思想在土地利用总体规划修编中的 应用探讨J.广东土地科学,2004 ,(6)
