1、摘要：当代中国的行政 发展即行政建设，已不可能继续 固守苏联模式的行政体制和行政管理模式，又不能原封照搬 西方模式，唯一正确的选择就是坚持走自己的路，走中国特 色的行政发展和行政建设道路。制度创新是行政建设的核心。 是促进行政发展的关键因素。要实现制度创新，必须进一步 解放思想，实现理论创新；尊重群众首创精神，注重总结实践 经验；正确处理继承、借鉴与创新的关系；正确处理改革、发 展和稳定的辨证关系：坚持分步实施、循序渐进的改革方式； 牢牢把握抓住近期制度创新的重点。 关键词：行政发展；制度创新；行政建 设 行政发展和行政建设是以经济发展和社会发展为基础， 与经济社会 现代化密切相关的行政管理现
2、代化过程。它意味 着行政管理关系的调整和变革，但又不是一般意义上的行政 管理关系的调整和变革，而是不发达行政管理系统向发达行 政管理系统变迁的过程，是传统行政向现代行政发展过程中 在行政管理领域发生的正向治理变迁。当代中国的行政建设 与经济建设、文化建设、社会建设相互联系、相互促进，是与 我国社会主义现代化进程同步发展的政府治理民主化、法治 化、规范化过程，是我国行政管理领域发生的正向变化和进 步。当代中国的行政发展只有通过不断的制度创新才能实现。 一、制度创新是当代中国行政发展的必然选择 改革开放以来，行政建设伴随着其他各项事业的长足进 步也取得了一些令人瞩目的成就，行政体制改革在不少方面
3、稳步推进。但是，我们也不能不看到，受苏联模式影响的、建 立在单纯公有制和计划经济基础上的过度集权的行政体制 和行政管理模式，已经同我国的经济快速发展、社会巨大变 迁、继续深化改革开放不相适应。与传统的行政管理体制相 联系，或其直接、间接造成的一些弊端，需要通过行政改革 和行政建设来消除。同时，行政改革中出现的一些新的矛盾 和问题，也只有通过深化行政体制改革和稳步推进行政建设 来解决。但很明显，新时期我国的行政体制改革和行政建设， 已不可能继续固守苏联模式的行政体制和行政管理模式。 苏联模式的行政体制和行政管理模式，是不同于西方国 家的、力图按照马克思主义理论建立起来的一种行政管理模 式。我国的
4、行政体制和行政管理模式，虽然有所创新，但是 总体上也是按照这种模式建立起来的。对于这种模式，不能 全盘否定。这不仅是一个理论、理想和信念的问题，它还是 直接关系到我们国家的制度稳定和社会稳定。因为尽管这种 模式存在这样或那样的问题，但毕竟是在这种模式而非其他 模式下，我国的行政建设和改革开放事业取得了伟大的成就， 而且迄今为止，这种模式依然维系着国家的安全、民族的团 结、政权的稳定。 当然，这种模式也存在不少问题。对于现代中国而言，这 些问题可以分为三类：一是因国情不同，前苏联那么做或许 可以，但是我们一旦照搬这些做法就始终水土不服；二是因 时代的变化，一些具体的行政管理制度和做法当时或许是正
5、 确的，但现在已经时过境迁，不能再延续下去；三是由于主客 观因素的局限，许多具体的行政管理制度和管理机制本身就 不健全、不完善，在一些方面仍存在制度缺失、法律缺位，为 此，必须加快健全和完善相关的制度和机制。苏联剧变固然 有多方面的复杂原因，但行政体制和行政管理模式存在的问 题长期得不到解决也是其中的一个不容忽视的方面。同时， 我国现实生活中存在的不少弊端和问题也与之有直接或间 接的关系。因此，我们必须重新审视苏联模式的行政体制和 行政管理模式。创新行政制度，进行符合国情的循序渐进的 大胆改革。 随着改革开放的稳步推进。西方的行政思潮、行政理论开 始在我国特别是在青年学生中传播。由于对西方行政
6、体制和 行政管理模式了解并不系统、不全面，由于对本国国情也缺 乏全面、深入的了解，有些人主张完全抛弃现有的行政体制， 照搬西方发达国家的行政体制和行政管理模式。不可否认， 西方的行政体制和行政管理模式，相对于封建专制社会的行 政管理体制而言是 历史的一大进步：在主要发达国家能够正 常运转、富有成效：在当今世界也具有很强的竞争力和吸引 力。但是，我们应当承认。它毕竟产生于经济、政治、文化传 统不同的国度里，是为资本主义服务的，我国作为发展中的 社会主义国家是不可能原封照搬这种行政体制和行政模式 的。过去我们原封照搬苏联行政管理模式遭遇过挫折，今后 如果我们原封照搬西方国家的行政管理模式，同样不会
7、有好 的结果。当代中国的行政发展即行政建设，一方面不能继续 固守苏联模式，另一方面又不能照搬西方模式，唯一正确的 选择就是坚持走自己的路，走中国特色的行政发展和行政建 设道路，实现制度创新。坚持走这条道路既没有现成的实践 经验可以借鉴，也没有成熟的具体制度作依托，只能依靠制 度创新。我国行政建设的一个重要教训是，由于行政管理体 制、机制不健全、不完善，致使社会主义基本制度的优越性 不能充分体现出来，社会主义的美好理想与现实存在相当大 的差距，人民群众的切身利益还没有得到很好的维护和实现。 改革开放以来，随着经济社会的不断发展，我国的经济体制、 社会结构、利益格局和人们的思想观念也发生了深刻变化
8、， 行政建设面临许多新的挑战。改革开放初期。我们的主要任 务是发展经济，需要解决的突出问题是在经济成分多样化的 情况下如何处理好政府与市场的关系。现在，我们驾驭市场 经济的能力有了很大提高，但又出现了如何驾驭利益主体多 样化的社会、如何统筹兼顾各方面利益关系等问题。在新世 纪新阶段，如何科学统筹经济社会发展、统筹人与自然发展、 统筹区域发展、统筹城乡发展、统筹国内发展与对外开放， 成为需要重点解决的问题。显然。依靠传统的行政管理思维 和行政管理模式，很难应对新的挑战和各种社会问题。只有 不断探索新的思维模式，创新行政管理模式和各项具体制度、 机制。才能勇敢迎接挑战。从容应对经济社会发展中的各种
9、 问题。 二、制度创新是当代中国行政发展的核心 行政发展即行政建设。是指行政观念更新、行政结构合理、 行政制度完善、行政行为规范的过程。新制度经济学派的代 表人物道格拉斯C诺斯认为：“ 制度是一系列被制定出来的 规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主 体福利或效用的个人行为。 ”制度创新就是社会政治、经济和 文化等方面制度的变革过程，是支配人们行为及其相互关系 的规则、规范和惯例的进步，并改善个人、组织与其外部环 境，其直接结果是激发人们的创造性和积极性，促使各种社 会资源配置更加合理。经济效率和社会效率有更大提高。可 见，制度创新在整个社会创新体系的运行中居于基础和保证 地位。
10、一般认为，根据一定时期内的主要推动因素，可以将 国家发展分为资源推动型、技术推动型和制度创新型三种类 型。历史和现实表明，只有制度创新可以对一个国家的发展 能产生持久的、深远的推动，并能使资源和技术进行更有效 的配置。产生尽可能大的效益。 制度建设尤其是制度创新是行政建设的核心。一方面，制 度创新是促进行政建设和行政发展的关键因素。行政建设中 遇到的矛盾和问题。如果继续沿用传统的办法，继续适用旧 的规章制度往往很难解决。最终要依靠制度创新和制度建设 来解决。从行政建设的价值取向来看，以人为本和社会公正 是不可或缺的。而要真正实现以人为本和社会公正，须臾离 不开行政制度创新。另一方面，行政建设和
11、行政发展的成果 要通过制度建设和制度创新来巩固。行政发展，包括一些促 进政府和谐的想法、作法，一些有利于提升行政效能的重大 举措，如果不及时转化成新的制度，就有可能由于领导人的 看法和注意力的改变而改变。这些行政建设和行政发展的成 果只有转化成具有法律地位的行政制度。才能持久、稳定地 发挥应有的作用。 从行政建设内部结构和各组成部分之间相互关系分析， 制度创新对于推动行政发展和行政建设的作用，主要体现在 以下几个方面： 其一，制度创新有助于更新行政观念 行政观念更新是行政建设的重要基础，它包括行政思想、 行政道德、行政心理的进步，如确立社会公正、依法行政、合 作治理的观念。我国长期实行君主专制
12、体制，等级观念和君 权思想居于主导地位。在此基础上形成了相当稳定的价值体 系和集权思维模式。新中国成立后。其中很多消极的因素不 仅没有清除，反而在一定程度上还得到了强化。建国很长一 段时期以来，我国行政管理带有计划经济的浓厚色彩和价值 取向。按照这种思路，政府可以包办一切经济事务、社会事 务。事实证明，这种思路并没有自动带来经济社会的和谐发 展。由此可见，在推动行政发展与行政建设中须臾离不开解 放思想、更新观念。众所周知，观念更新仅靠观念自身的动 力和力量是难以实现，必须通过观念之外的动力和力量。首 先是制度创新来推动、实现。因为行政管理和行政建设中的 任何创新如果能够形成制度，它就不但具有一
13、定的权威性， 即使政府领导班子或领导人更迭也不会轻易地被取消；而且 会产生一定的惯性，逐渐被人们默认为惯例，时刻对惯例保 持一种特殊的尊重：更值得一提的是，它自然也会促进行政 观念的更新。当然，更新行政观念和行政管理制度创新是相 辅相成、互为因果、相互促进的。 其二，制度创新有助于优化政府组织结构 经过 20 多年的行政体制改革，我国政府组织结构优化取 得了重要的进展和成效，但从转变政府职能、提高行政效能 和构建社会主义和谐社会等要求来看，我国政府组织结构仍 然存在一些急待解决的问题，主要表现在：政府职能定位不 准确，政府职权划分不明确；政府机构总量仍然偏多：政府机 构序列设置不够科学、不够规
14、范：经济管理部门所占比例过 大，社会管理和公共服务部门所占比例偏小，不能充分体现 科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求；政府层级过多， 不符合现代组织结构扁平化趋势：中央及省以下垂直管理机 构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。为此。我们 必须进一步深化行政体制改革，加大制度创新的力度，切实 解决政府组织结构中存在的问题。 转贴于 其三，制度创新有助于完善行政管理体制 任何一种行政管理体制，包括各类具体制度，都要经历建 立、健全、 发展、完善的过程，并且体制创新、制度创新、机 制创新伴随着行政管理体制完善的全过程。当然，有些具体 的行政管理制度会走向衰败、瓦解，这需要另加讨论。在行 政发
15、展的进程中，行政发展与制度创新是相辅相成的。行政 发展是制度创新的基础和前提；制度创新既是行政发展的重 要内容，又是行政发展的必然产物；行政发展推动制度创新， 而制度创新又促进行政发展。行政发展的过程就是制度变革 与制度创新的过程，制度变革与制度创新既是行政发展的重 要路径，也是行政发展的主要表现形式和重要成果。制度创 新的过程本身就是一个旧制度被新制度取代，低效率制度被 高效率制度取代，劣质制度被优质制度取代的过程，这一过 程自然有助于行政管理体制、行政管理制度和行政管理机制 的健全和完善。 其四，制度创新有助于维护社会公正 我们知道，公正是一种基本的、正当的社会价值，公正性 是人类社会制度
16、所追求的终极目的之一。正如美国著名学者 罗尔斯所说：“正义是社会制度的首要价值。正像真理是思想 体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁， 只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样，某些法律和制 度，不管它们如何有效率和有条理，只要它不正义，就必须 加以改造或废除。 ”资 源的相对稀缺性决定了社会生活冲突的 背景，也使得社会公正符合逻辑地成了社会生活的必需品。 其实，社会差别与不平等是每一个社会不可避免的事实，我 们提倡社会公正的目的不是要消灭社会差别，而是期望通过 良好的制度安排合理有序地调节社会成员的权利和义务。保 障社会公正应该成为行政建设和行政管理的首要责任，我们 建设社会主
17、义和谐社会的重要目标之一就是建构一个较之 以往更加公正、更加和谐的社会。众所周知。公正的社会秩 序只能通过基本的制度安排才能实现，如果一个社会的基本 行政管理制度不能保证社会公正，那么任何个人的努力都是 无济于事的。换言之，要真正建立各尽其能、各得其所、和谐 相处的善治社会，各级政府和行政部门就必须持续不断地进 行制度创新，为实现社会公正提供制度保障。 最后，制度创新有助于激发社会活力 正如江泽民同志所言，创新是一个民族进步的灵魂，是国 家兴旺发达的不竭动力。在行政建设方面，如果自主创新能 力上不去，社会活力激发不起来，一味靠照搬前苏联模式或 西方模式，就永远难以摆脱政府治理治理能力低下的局面
18、。 一个没有创新能力的民族，难以屹立于世界先进民族之林： 一个不能充分激发社会活力的政府，难以称得上是有效的政 府。一个独立自主的社会主义大国，我们必须在行政建设方 面掌握自己的命运。在激发社会活力与推进行政建设方面， 我国已经具有一定的经济实力、科技实力和法制基础，具备 相当的制度创新能力。我们必须在学习、借鉴国外成熟的行 政管理制度的同时，坚持不懈地进行符合国情的制度创新， 建立一个充满活力的服务政府、法治政府、责任政府和高效 政府。 三、当代中国行政发展中制度创新的基本思路 当代中国行政建设将如何进一步实现制度创新?这是一 个具有重大理论价值和现实需要的课题。笔者认为，至少需 要注意以下
19、几点： 其一，必须进一步解放思想。推动理论创新 进一步解放思想，实现理论创新是制度创新的前提，否则 就谈不上任何制度创新。一方面，我们必须以马克思主义为 指导，但不能原封不动地照搬其中的一些具体论述，因为相 对当代中国所面临的行政发展具体状况而言。其中有些论述 显然不适用，不能用来指导制度创新。另一方面，要科学处 理好理论与实践的关系，学会用新眼光看新问题，学会从丰 富多彩的行政实践中总结和提出新的行政理论，学会将理论 运用于实践并通过实践来检验和丰富行政理论。 其二，尊重群众首创精神，注重总结实践经验 在改革开放的进程中，尤其是党的十六大以来，全国各地 积累了许多宝贵的实践经验。其中既有行政
20、建设与改革的经 验，也有经济建设、社会建设和文化建设的经验。在行政建 设与行政发展方面，广泛涉及政府决策机制改革、政府执行 能力建设、行政问责机制完善、行政绩效评估的开展等。其 中相当部分来自各级行政机关的实际工作，有些则直接是广 大人民群众的创新实践。但遗憾的是，一些好的做法和经验 还没有及时上升为制度，不免大大限制了其功能的有效发挥。 我们只有坚持尊重群众首创精神，注重不断总结实践经验。 并通过民主的、法定的程序上升为制度，才能在政府治理的 各个方面长期地、稳定地发挥作用。 其三，正确处理继承、借鉴与创新的关系 任何创新都有继承性，不然就成了“无源之水、无本之本”。 尽管我国古代行政建设中
21、既有精华又有糟粕，我们需要做的 就是去其糟粕，取其精华，然后加以批判性地继承。实现“古 为今用”。新中国成立后，毛泽东同志深刻认识到民主和监督 对于治理国家的重要性：邓小平同志在执政期间积极加强社 会主义民主和法制建设，建立了比较规范的公务员制度：江 泽民同志在执政期间旗帜鲜明地提出了依法治国的基本方 略，并要求各级党委和政府要始终代表广大人民群众的根本 利益，热情为老百姓提供满意的公共服务：胡锦涛同志自担 任中央总书记以来更是前所未有地促进社会公正，倡导社会 和谐。务实推进法治政府、服务政府、责任政府和高效政府 建设。对于这些经验和制度安排，都是我们在进行制度创新 时必须坚持和继承的宝贵财富
22、。与此同时，世界各国在长期 的行政管理实践中积累了许多经验，这是人类的共同财富， 值得我们学习借鉴。需要指出的是，我们必须用发展的眼光 去考察、认识这些宝贵财富，积极将国外经验和现实国情结 合起来，实现中国风格、中国气派、中国特色的行政管理制 度创新。 其四，正确处理行政改革、行政发展和社会稳定的辨证关 系 我国目前已经进入改革发展的关键时期，经济体制、社会 结构、利益格局和思想观念都在发生深刻变动，没有社会的 稳定不可能实现任何行政发展。而深化行政改革。提高政府 治理水平，实现行政发展是社会稳定的基础，行政改革又是 推动行政发展的基本动力。因此，行政发展是目的，行政改 革是动力，社会稳定则是
23、促进社会改革和发展的基本前提。 今后，我们在推进行政改革的过程中，必须把改革的力度、 发展的速度和社会可承受的程度统一起来，维护社会稳定， 以改革促进发展、以发展巩固和谐。 其五。坚持分步实施、循序渐进的改革方式 改革是对各种利益和权力的重大调整，必然会引起利益 格局和社会结构的重大变化，也必然会遇到许多矛盾和问题。 这就决定了我国的行政改革具有相当的复杂性、艰巨性和长 期性，不可能一蹴而就、一步到位，而必须采取渐进的改革 方式。因此，我国在推进行政改革的过程中。必须采取由点 到面。从局部到整体，从表层到深层分步实施的做法，自上 而下与自下而上相结合，确保改革循序渐进、人民安居乐业、 经济社会又好又快地发展。 最后，牢牢把握近期制度创新的重点 一般说来，关乎行政管理的制度创新的重点之确立受必 要性、可能性和主导意志的制约。所谓必要性是指制度创新 是行政建设和改革开放所迫切需要的：所谓可能性是指制度 创新是目前的社会环境所容许的，具有可行性；所谓主导意 志是指与中央的重大战略决策、工作重点和指导方针相吻合。 综合这三方面的因素。近期制度创新的重点可放在行政建设 迫切需要，与老百姓的民生问题息息相关的行政管理体制创 新方面。为此，我们应坚定信心，加大力度，进一步推进公共 服务体制改革、社会管理体制改革、公共财政体制改革、行 政执法体制改革、行政监督体制改革和危机管理体制改革。
