1、- 1 - 当代中国公共组织的特点 摘要 公共组织是社会组织中一种极为重要的组织形态，在我国,由于经济、社会的快 速转型发展,公共管理格局发生了重大变化,公共管理领域也因此形成两大块,即国家 机关的公共行政管理和非政府公共部门的中间事务管理,即政府(广义)组织和非政府 公共组织。本文所讨论的公共组织主要偏向于政府(广义)组织层面。本文主要分析 了当代中国公共组织的特点及其面临的环境和问题，并针对这些问题提出了自己的 一些看法。 关键词：中国公共组织 政府 特点 问题 发展 公共组织是与私营组织相对的概念，是现代社会一种极为重要的组织形态。公 共组织和私营组织在本质上存在着相当大的差异性，具有明
2、显的特征。在我国,由于 经济、社会的快速转型发展，当代中公共组织也呈现出一些新的问题和特征。 一、公共组织的定义 公共组织是社会组织中一种极为重要的组织形态，作为一个社会共同体，公共 组织通常是指在一个国家的特定地域社会中，以维护和实现公共利益为目的、拥有 法定的或授予的公共权力、承担相应公共责任的所有组织实体。但是，对于公共组 织的含义，不同的专家学者依据各自的研究视角给出了不同的理解，国内学者对公 共组织的理解大致可分为五种： 张东建和陆江兵在 2003 年高等教育出版社出版的公共组织理论中认为，公 共组织是指在一个国家的特定地域社会中，以维护和实现公共利益为目的取向，拥 有法定的或者授予
3、的公共权力，承担相应的公共责任的所有组织实体。 帅学明在 2004 年华南理工大学出版社出版的现代公共管理学中认为，公共 组织是指人们为了实现社会公共目标，向社会提供公共物品和服务，按照一定法律 程序而建立起来的组织。 叶常林和金太军在 2005 年北京大学出版社出版的公共管理学概论中认为， 公共组织是指为了实现公共目标，以向社会提供物品和公共服务为手段，按照法定 程度而建立起来的组织实体。 - 2 - 孙多勇在 2005 年湖南人民出版社出版的公共管理学中认为，公共组织是以 公共利益为导向，以合法化的公共权力为动力、整合公共资源、解决公共问题、接 受公共监督、为满足公众需求而设计的一种组织形
4、式。 苏忠林在 2007 年武汉大学出版社出版的公共组织理论中认为，公共组织就 是以维护和促进公共利益为目的，以向社会提供公共物品和公共服务为手段，按照 一定的法律程序而建立并承担相应的公共责任的组织实体。 从以上学者对公共组织的定义中可以看出，公共组织的含义包含以下四个方面 的内容： 第一，公共组织以管理国家和社会公共事务，维护和实现公共利益为基本职责。 公共利益的构成在价值上具有多元综合性，主要体现在公共产品、公共服务、公共 安全、公共秩序以及公正民主等方面。 第二，公共组织在组织生产和提供社会公共产品和服务的过程中，不以营利为 目的。公共组织的公共性质决定公共组织的活动实质上是对社会承担
5、的应尽的责任 和义务，公共组织排斥一切营利倾向和目的，以实现社会公正和正义为价值取向。 第三，公共组织通过行使公共权力来管理公共事务，公共组织在行使公共权力 的时候要强调规范性和程序性，防止公共权力的滥用，公共组织在行使公共权力的 时候要接受社会大众和传媒的监督，必须承担政治责任、工作责任、法律责任、道 义责任在内的所有公共责任。 第四，公共组织具有特定的地域性，公共组织地域性导致了公共组织的层次性， 并导致了公共利益由于地区性而存在的层次性。 在我国,由于经济、社会的快速转型发展,公共管理格局发生了重大变化,公共管 理领域也因此形成两大块,即国家机关的公共行政管理和非政府公共部门的中间事务
6、管理,即政府(广义)组织和非政府公共组织。二者统称为“公共组织” 。本文所讨论 的公共组织主要偏向于政府(广义)组织层面。 二、公共组织的特点 （1）社会性和公众参与性。公共组织的社会性表现在公共组织直接从事社会公 共事务的管理，以承担社会职能、服务社会为根本宗旨。公共组织在解决社会公共 事务的整个过程中进行必要的协调和监督，保证社会事务正确、有效和顺利解决， 社会公共事务解决的效果评价以社会公众满意度为衡量标准。正是在这样的基础上， - 3 - 社会大众的广泛参与是公共组织区别于企业组织的又一个特征，民众的参与，体现 了广大民众的意志，并且极大地调动了社会公众对公共组织建设的热情，激发他们
7、的创造性和主动性。 （2）服务性和非营利性。公共组织是指以生产公共产品和提供公益服务为目标 的非营利机构，包括政府、学校、医院等部门大多以服务产品的形式体现出来。公 共组织以实现社会公众利益、服务于社会公众的生活作为根本宗旨。公共组织始终 按照社会公众的旨意来行事，并且将为社会公众提供公共产品和公共服务为根本职 责，体现出服务社会、造福大众的价值追求，服务性是公共组织的基本属性。而且， 公共组织造福大众的价值追求是不以营利为前提的，属于为公共利益提供服务。公 共组织在从事公共事业管理的过程中始终代表公共利益，并将维护和实现好的社会 公众的利益作为唯一的目标价值，非营利性是一切公共组织的共性。
8、（3）公共性和公开性。公共组织产生于社会公共需要，其“为公众所共用”的 性质决定了其基本功能是维护社会的公共利益，解决社会的公共问题，组织的宗旨 是为社会提供公共产品和服务，但其公共利益具有较大的模糊性，很难描述清楚。 同时，公共组织形成的原因和目的决定了它具有从社会中产生又居于社会之上的力 量，这种力量使它有必要也有义务将定理活动透明化、公开化。 （4）稳定性和独占性。与其他社会组织如企业组织相比，公共组织具有相对稳 定性的特点，它的结构较少发生变化，管理模式也较少发生根本性变革。不仅如此， 公共组织以提供公共产品和服务为己任，这些公共物品的显著特征是消费的非排他 性和非竞争性，并且由于相当
9、部分的公共产品耗资巨大、收获效益的周期较长。 3、当代中国公共组织面临的环境和问题 （1） 、政党关系暧昧： 党的工作和国家机关的工作界限不清、职责不明的现象。主要表现为： 1. 党 组织直接行使政权机关的部分职能，不经过正常地法律程序干涉政权机构工作， 甚 至取而代之 2. 各级党组织与同级政权机关对口设部，由专职书记或常委负责。党 的工作部门初期 只管该系统的干部，后来发展到直接管理该系统业务，相当于在政 府工作部门之上设立了党的工作部门。有人形象的比喻说：党是爸爸，善于发号施 令，谁都得听他的；人大是爷爷，总想吆喝几句；政协是奶奶，没有人听她的，也 有唠叨；政府是妈妈，所有的活都得干。
10、- 4 - 这种二元行政主体结构存在一些明显的弊病。 首先，导致政出多门，使行政指令缺乏一致性和明确性；第二，党政不分，以 党代政，要求在党的系统中设置一行政系统对口的管理部门，增加了管理环节，造 成了机构臃肿，不利于提高行政效率；第三，二元管理主体模糊了管理中的责任主 体，党有权无责，行政机构有责无权，全责不一致，加剧了办事推诿，不负责任的 官僚主义现象。由此导致许多政府部门乱作为、不作为、少作为,造成政府部门之间、 上下级之间争权夺利、推诿扯皮。上级政府机关对所属部门缺乏明确的职责划分和 授权,或包 揽过多、过细,以至下属部门越权作为、任意作为;或消极等待、不 作为,搞 “矛盾上交” 。进
11、而公共部门决策时的盲目和执行时的任意妄为,出现大量的寻租行 为,组织效率低下。 （2） 、全能政府 我国虽然从 1988 年就提出转变政府职能，但是一直到今天，二十多年的时间， 实际上计划经济的味道仍然很浓。全能政府是指政府自身在职能、权力、规模和运 行方式上具有无限扩张、不受法律和社会有效制约的政府模式。全能政府可以概括 为两个基本特征中央高度集权和泛政治化。1中央高度集权。全能政府之下，一切 权力集中于中央、中央政权高度集中于最高统治者手中。需要指出的是中央高度集 权与中央集权存在重大区别。中央集权是政府建构的普遍形式，正如恩格斯所言： “集权是国家的本质，国家的生命基础，而集权之不无道理
12、正在于此。只要存 在着国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只是因为有集权才履行自己的公 民职责” 。中央集权是巩固国家政权，维护社会秩序，促进社会发展的必要前提，中 央集权允许适度分权和地方自治，作为极端形式的中央高度集权“乃是国家超越了 自己的范围、超越了自己的本质” ，从根本上否定向社会分权、向地方分权和地方自 治。2.泛政治化。政治权力全面界入经济、文化和社会领域。政府几乎垄断所有的 经济资源，直接参与经济活动，干预和掌控微观经济主体。政治权力全面渗透思想 文化领域，在政治挂帅的旗号下，政治功能凌驾于文化功能之上。国家与社会高度 一体化，公共领域吞并私人领域，社会全面政治化。中央高度
13、集权和泛政治化是全 能政府模式下政治国家自下而上和自上而下全面控制社会的两个方面，它们相伴而 生，相辅相成。 全能政府的存在导致了很多问题： - 5 - 1. 造成政府机构膨胀 由于政府对企业和社会事务管得过多过细，并按社会经济活动领域设置管理部 门，随着我国经济和社会事业的发展，政府各种管理机构逐渐膨胀，造成部门林立、 机构臃肿。但由于社会是一个庞大的有机体，其发展目标多样性、价值选择多样性、 社会偏好多样性，政府不可能“无所不在、无所不知、无所不能、无所不管” ，政府 再大也难以了解和掌握所有部门、单位和个人的真实情况，要做出理性的决策往往 十分困难。这势必造成严重脱离社会现实的高高在上、
14、不明真相、发号施令和瞎指 挥等官僚主义现象，造成社会生产力的严重破坏，阻碍经济和社会的发展。尽管我 国改革开放前也多次进行机构改革，但因为没有从根本上突破计划管理模式，没有 抓住转变职能这一关键，机构改革陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的恶性循 环。 2. 资源配置效率低下 在计划经济体制下，社会资源的配置主要通过政府的计划来实现。事实上，政 府不可能“无所不在、无所不知、无所不能、无所不管” ，政府再大也难以了解和掌 握所有部门、单位和个人的真实情况，要做出理性的决策和计划。因此，通过计划 很难实现社会资源的合理配置。因为计划体制下的价格被扭曲，不能反映原料和产 品的供求状况，也不能准确地
15、计算成本和利润，也就不能达到资源配置最优。加上 改革开放前由于决策权力集中，责任机制不完善，导致政府和企业主管部门往往凭 主观意志办事，这就不可避免地发生经济决策的高失误率。新中国成立后，经济工 作中一再出现决策失误，如“大跃进” 、 “三线建设”等，造成社会资源的巨大浪费。 3. 容易产生腐败 由于缺乏市场竞争，政府官员掌握稀有资源的分配权，企业倾向于通过贿赂政 府官员的方式，争夺计划配额、许可证、优惠待遇等而获取利润，而不是把经营作 为获取利润的手段。政府的人权、事权、财权高度集中，直接管理的事情多，造成 政府官员贪污腐败权钱交易的机会也会越多，因此行贿受贿、贪污腐化、挥霍国家 资财等腐败
16、现象便屡禁不止，严重削弱了经济和社会活力，降低了政府在人民群众 中的威信，影响社会政治安定。 4. 企业和社会缺乏动力机制 企业和社会的动力来源于企业经营业绩所带来的物质与精神收益，来源于竞争 - 6 - 所带来的压力。由于经济决策权、企业经营权及人事决策权均完全集中于政府部门， 使得企业不得不听命于政府及其主管部门。企业的主动性和积极性就无从谈起。企 业只是向政府主管部门负责，而不向企业的经营成败负责。企业的领导人往往把主 要精力放在疏通与上级主管部门的关系以及取悦上级领导方面，而不是去研究如何 经营企业，企业的活力丧失殆尽。从社会管理来看，由于政府于预过多，每个人都 是作为单位的一分子而非
17、独立的个人而存在，生老病死、衣食住行均由政府包 办加上分配上的平均主义，于多于少一个样，干好干坏一个样，人们难以通过个 人的努力来改变自身的地位和处境，于是只好躺在国家身上，一切听命于政府的安 排。久而久之，社会因此而丧失了进取的精神积极工作的动力。因此，传统的“全 能主义”政府职能不利于企业和社会积极性的发挥，不利于企业和社会的持续发展。 （3）相对于西方国家而言，当代中国政府过程增加了一个特殊的环节“单 位” 。 单位分担着政府职能。 “企业办社会，校长像市长” 。作为中国经济、政治生活中带有特色性的社会共 同体，各类单位特别是大中型公有制企业事业机构承担着广泛的社会义务和社会责 任，分担
18、了相当的政治和政府职能。单位体现着一种全面而深刻的归属关系。从政 府与单位的关系看，政府把单位看作自己的一个个“纽结”单位接收着政府的各种 保护，并按照政府制定的计划得到各种资源；单位职工不是单位的雇佣人员，他们 与单位的关系不是为经济收入和实现个人价值而工作的契约型关系，而是一种既全 面控制、又全面照料其职工，职工既全面服务，又全面依赖其单位的复杂的政治经 济和社会关系。 单位分担的政府职能： 1.一般政府职能。由于长期的“政企不分” “政事不分” ，本来属于各单位的许 多业务性职能被政府收走了，本来应由政府承担的一部分职能却又放到了企业事业 单位。 2.社会政府功能。这是一部分由政府从社会
19、中吸纳过来却又无力全面承担 而不得不转嫁给各单位的社会性管理、服务事物。单位则是以对政府负责，为本单 位职工“排忧解难”的姿态来完成这些工作的。 3.政治政府职能。各类全民和集体性质的企业、单位，作为对职工进行社 会教育的阵地和国家机器控制网络的一个纽结，不可避免地要履行一定的政治性职 - 7 - 能。 （四） 、理性精神缺失。 1.在我国,行政组织普遍缺乏理性精神，而往往是感情用事,官员们往往忠诚于 提拔自己的上司而非制度本身,下级服从于权力而非服从于赋予权力的法律,很多行 政人员做事任意专断,感情用事;民主被视为“做民之主”,人情行政,注重人治,无视 规则与效率,缺乏追求真理与科学方法的批
20、判精神与探索精神。 2.在我国,法治精神没有得到很好的贯彻,法律法规制度不全,法律执行尺度不 一,行政人员法治观念薄弱,难以发挥应有的作用。 “有法不遵”,“执法不严”或 “上有政策,下有对策”现象明显。人格化倾向明显,是家长制余风犹存,其次是由家 长制衍生的一言堂现象。邓小平同志曾说过:权力过分集中的现象,就是在加强党的 一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又 集中于几个书记,特别是第一书记,什么事情都由第一书记挂帅、拍板。党的一元化 领导,往往因此而变成了个人领导”全国各级都不同程度地存在这个问题。 四、关于我国公共组织发展的看法 （一）改善党政关系的看
21、法 我们承认对于我国这样一个人口众多的发展中国家来说，在现代化建设中必须 有一个强有力的政党来进行领导。但问题主要是党应该如何让来领导？以什么样的 方式来领导？我们应该理顺党政关系，建立起党政职能分开化，党政关系民主化， 党政行为法制化的机制。 建立新型的党政关系，从而顺应社会发展。 制定相关法律法规，理顺党政关系。 我们所强调的党政职能分开化并不是说要放弃党的领导地位，对于我们国家来说， 其现代化建设过程中必须要有一个强大的政党来组织和领导社会的发展。既保持社 会的稳定繁荣，又保持经济发展和国家现代化。 （2）重新定位政府职能 我们应该正确看待政府的作用，摒弃政府 “万能” 理念，树立“有限
22、政府” 、 “小政府、大社会”的理念。 “指令型”向“服务型”政府转变政府要从统治者的身 份逐步转变为社会的服务者，从“以统治为中心”的管理走向“以服务为中心”的 管理，使政府职能围绕公民 企业 社会中介组织等多元主体展开。要使政府职能转 向服务，就必须严格划分公共领域和私人领域，分解过去的“全能”框架，同时， - 8 - 培养社会的自治能力，逐步让社会承担起自己管理自己的职责，只有这样，才有可 能加快实现政府职能的转变 (三) 依法治国 依法治国要求令行禁止的法治、富有效能的职业官僚队伍，由人治走向法治， 不断完善社会主义法制体系，实行依法行政。借鉴官僚制的理性精神，是我国行政 组织尽快走向
23、规范化和法制化。这包括：在观念上培养理性精神；按照管理层次和 控制幅度、权责一致的组织原则，理顺各级政府的组织结构，实现政府组织部门化 和层级化的合理分工；完善健全法制，依法行政。 （四）以德治国 以德治国既可以弘扬我国传统美德，也可以树立具有中国特色的社会主义的行 政伦理。以德治国要求以服务为导向，培养官员高尚的职业精神，改变行政文化， 由传统的“人治”行政观念向理性化转变。我们可以从以下两点着手：1.大力发展 市场经济；2.大力加强教育，吸收传统文化中好的优秀的文化理念，整合传统理性 和现代理性。 参考文献： 1张建东,陆江兵 .公共组织学M.北京:高等教育出版社,2003 2岳澎.公共组织结构的特点及其影响因素分析J.运城学院学报,2007 3齐明山.公共组织转型的现状与未来J.上海行政学院学报,2009 4 论“官僚制”理论与我国行政管理制度比较的研究 5米荣丽.我国官僚制效率低下的原因及对策分析J2009.
