1、1 试论当前民族区域自治制度中自治权的落实问题 我国民族区域自治制度是中国共产党解决国内民族问题的重要政策，也是 我国重要的政治制度之一。通过民族区域自治制度的长期贯彻执行，形成、巩 固和发展了中国平等、团结、互助的社会主义民族关系,保证了多民族的社会主 义中国在共同发展、共同繁荣的道路上不断前进,保证了我国的政治统一，经济 发展，社会稳定。特别是1984 年颁布实施的中华人民共和国民族区域自治法 ，从理论和实践的角度总结和概括了我们党和国家实施民族区域自治几十年的 理论认识和基本经验,使我国的民族区域自治制度得到进一步发展和完善，而且 用法律的形式将这些成果加以固定。但是,民族区域自治制度中
2、自治权的落实还 存在一些问题。特别是在当前的环境中，这些问题错综交织在一起，加大了民 族自治地区的自治权落实的难度，影响了民族政治的发展。 民族自治权,是国家根据同一和自治原则赋予民族自治地方的权利，也是自 治民族根据同一和自治的原则应该享有的权利。包括两方面的内容，其一，每 个少数民族无论人口的多少都享有宪法赋予的在其聚居区实行自治的平等权利； 其二，每个民族自治地方的自治机关都享有宪法和法律明确规定的自治权。自 治机关的自治权，是指民族自治地方的人民代表大会和人民政府，根据本民族、 本地区的情况和特点，自主地管理本民族、本地区内部事务的权利。自治权是 宪法赋予的地方性权力，该权力受到国家的
3、领导和监督，是国家权力系统中的 一个组成部分。各自治机关在自治权的落实过程中，自治权具有与其他国家权 力同等的权威性，不可随意的更改。 随着西部大开发战略的实施和我国的入世，不仅给民族自治地区的发展带 来了前所未有的机遇，同时也给民族自治地区带来了挑战。外部力量越来越多 地介入到民族地区，在整体推进的过程中，带来了不同地区、不同民族、不同 利益群体结构上的变化和利益分享上的差别，并带来了各种利益的碰撞。因而 使民族区域自治中的自治权的落实更加困难，这就要求各个自治机关对自治权 落实难的问题加以改进，使民族区域自治制度的优越性在各地区得以更好的体 现。 一、自治权落实中存在的问题 （一） 制度环
4、境不健全 2 就目前民族地区自治权的落实情况来看，民族区域的自治权没有一个顺畅 落实的制度环境条件，具体说是没有与其相匹配的一套制度环境体系。从而使 得自治权在当前新的政治、经济、文化环境中变得模糊和抽象，难以落实。首 先，最主要的是法律制度的保障环境，新修改的民族区域自治法在法律制 度保障自治权中起到了巨大的作用，但是它对自治权提供的支持还是非常的有 限。新修改的民族区域自治法有关自治权的规定仍然停留在一般原则的单 层面上，缺乏可操作性。另外，虽然自治法的原则性特点给各个自治地方提供 了制订落实自治权的一定空间，但是，从整体来看，民族自治地方制定的相应 的自治条例、单行条例和变通规定、补充规
5、定都是对自治法在框架和内容上的 “复制”，它们在反映各个地方的地方特点和民族特点以及具体的可行性和可 操作性上都显得比较无力。民族自治地方制订的一部分条例和规定在新的形式 下已经名存实亡，对自治权的落实已经根本就起不了任何作用，尤其是有关民 族经济自治权的条例和规定。从中，可以看出自治地方机关较弱的自治意识也 是造成自治权落实困难的因素之一。其次，民族自治地方经济、文化和社会发 展都相对落后。加之,在当前新的挑战中，各方面制度的改革又比较滞后，对自 治权的落实造成了一定程度上的阻碍。 （二）上级国家机关、民族自治机关及其他地方政府机关之间的关系问题 这个问题包括了三个层面，一是上级国家机关和民
6、族自治机关之间的关系 问题；二是各个民族自治机关之间的关系问题；三是其他地方政府和民族自治 地方政府之间的关系问题。上级国家机关在民族自治权的落实上起了主要作用， 如果上级国家机关尊重并且保护好民族自治机关自治权的使用，那么，自治权 就会落实好，发挥其应有的作用。反之，如果上级国家机关限制自治机关对不 适合本地区、本民族发展的政策进行灵活实施时，就会严重影响到各项自治权 的落实。自治地方的自治机关，是我国的一级地方国家机关，它和其他地方政 府机关之间是平等的关系。民族地区的自治权不是恩赐，也并不意味着特权， 只是一种平等权利、民族权利。从目前的情况来看，由于历史因素的影响，民 族自治地方自治权
7、的落实普遍受到上级国家机关和其他机关一些部门性、行业 性的限制。在当前的新形势下，要尽快理顺国家机关、自治机关和其他地方政 府机关之间的关系，使自治权在落实中得到各方面的尊重和支持。随着西部大 3 开发战略的实施,加大了各个地区的联系和沟通，同时也加大各个地区之间利益 冲突的可能性。各个民族自治机关应该互相理解和支持,考虑到国家的整体利益。 （三）自治机关存在的政治体制问题 各自治机关是民族自治地方自治权的实施主体,其效能的高低直接影响到各 项自治权落实的有效性。就目前的情况来看,民族自治机关办事效率低下、机构 臃肿、人员配备不合理、政企不分、财政开支浪费等情况普遍存在。自治机关 的能力严重限
8、制了自治权对当地事务进行有效管理的功能发挥。另外,没有有力 的监督制度来减少自治机关自治权落实中出现的决策失误，也影响了自治机关 的自治责任心和主动性。 （四）自治地方资金、技术和人才缺乏的问题 为了保障自治权的顺畅落实，必须要有相应的资金、技术和人才的支持。 少数民族自治地区由于历史发展及自然环境条件使得这些地区在资金、技术和 人才方面一直都处于劣势中。建国后国家采取各种优惠政策，在资金、设备的 投入和人才分配方面向这些地区倾斜，使得少数民族自治地区得到了快速的发 展。但是，在减少同发达地区差距的发展过程中,民族自治地区对各种发展要素 及相关优惠政策的需求和供给之间存在着很大的差距。另外，自
9、治地区对资金、 技术和人才的利用率低，对国家优惠政策使用不足的情况也很严重。 二、落实自治权的主要对策 根据以上提出自治权落实中存在的各种问题,笔者认为在当前形势下对自治 权的落实中应该注意以下几个方面。 （一） 自治权落实过程中相关制度环境的建设，为自治权落实提供必要的 支持。在实施新修改的民族区域自治法时，应该注意与其配套法规的制定，达 到自治法原则性和具体性的统一。建立健全民族自治地区自治权落实的监督机 制，对自治权行使的不为、无视行为、侵犯行为，自上而下的实施监督。同时， 应当加强对自治法的宣传，使自治地方的各民族对自治权有全面、正确的理解。 这样既可以调动民族的主动性又可以充分发挥民
10、众的监督作用。 （二） 处理好国家机关和自治机关之间、其他政府机关和自治机关及各个 自治机关之间的关系，使自治权得到自主地落实。民族自治权是从属性和全局 4 性的统一。在落实自治权的过程中，民族自治地区要坚决维护属于国家机关的 职权。中央国家机关要采取各种有利的措施来保障自治地方的自治权，使两者 的积极性都得到充分调动。其他政府机关对自治权要予以充分尊重。在自治权 的行使过程中,自治机关不但要考虑到自治民族的利益和发展，同时还要照顾到 非自治民族和其他地区的利益和发展，保证民族团结和社会稳定。 （三） 提高自治机关的效能，使自治权有效落实。自治地方要积极推进其 政治体制和机构改革，加强自治机关
11、的自身建设。首先，在机构改革中要确实 做到精简机构，合理配置人员，提高地方政府的办事效率。其次，在增加民族 干部数量的同时，要注意提高民族干部的素质。彻底改变部分民族干部长期养 成的“等、要、靠”的思想。进一步理顺民族自治地方政企之间的关系，把自 治地方政府从“投资者”转变为“投资环境创造者”，使本地区具有良好的市 场和社会环境。再者，要建立和完善依法行政的监督体系，使自治机关和行政 领导对其决策失误和行政失误承担必要的法律责任。 （四）提高对民族自治地区生产要素、发展要素的投入，保障自治权的落实。 加强对民族自治地方生产要素的投入，在政策上给予适当的倾斜，尽量减小民 族自治地区和其他地区之间
12、的历史沉淀差距，减少贫困面，加大民族自治地方 的教育投入。同时，各自治机关应充分认识到自治权的重大意义和作用，主动 争取行使自治权，使各种发展要素的投入及国家优惠政策在本地区、本民族的 发展中发挥最大作用。 参考文献: 1周平.民族政治学M.北京: 高等教育出版社,2003. 2段尔煜,刘宝明.中国民族自治地方行政管理学M.北京:中央民族大学出版 社, 2000. 3朱光磊,周振超. 党政关系规范化研究J.政治学研究,2004,(3). 4周平.边疆民族自治地区的政治文明建设J.思想战线,2003,(3). 5马啸原.边疆少数民族地区政治发展与政治稳定M.昆明:云南大学出版社. 6宋才发民族区域自治法通论民族出版社2003 年版 5 7徐炳煊，赵静波新时期我国民族自治地方自治权的行使与完善当代法 学2002（10）
