1、新公共服务理论 新公共管理理论（或管理主义）是 20 世纪七、八十年代以来公共行政领 域最为引人注目的理论。它是指包括重塑和新管理主义在内的一系列思想和实 践活动。最近，以美国亚利桑那州立大学的登哈特教授夫妇为代表的新公共服 务理论则在对新公共管理理论进行批判的同时，建构出了一套比较系统和完善 的理论体系。 一、新公共服务理论产生的背景 （一）新公共管理理论的缺陷。 新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心 理念是政府有限理性和政府官员的“经济人”假设，政府相似于市场经济条件 下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此， 其核心内容是力图将私营
2、部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、 政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。一时间， “企业化政府” 、 “市场为本” 、 “政府瘦身” 、 “重塑政府”成了政府官员使用率 极高的流行词语。然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该 涵盖的基本理念。而且新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向 企业学习、用企业提供商品的方式提公共服务，往往会而且在实践中公共部门 与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。另外，在市场化过程中 也出现了一些不尽人意的腐败现象。这一切，导致公平与公正问题的凸显。 新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌
3、舵和划桨，而是把划桨的 任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。丹哈特夫妇则针对 性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥 有这条船？”从掌控和驾驭社会的角度讲，政府过去已经做了很多，也的确发 挥过积极的意义。但是对于现代社会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢？ 现代社会更多意义上是一个多元化的结构，即便在公共行政领域它更多的也要 体现出公民的主体性。其实公民才是一个多重的角色，他们既是公共财政的主 要供给者，也是公共服务的接受者，同时也是各种生活的参与者和公共利益实 现的监督者。归根到底，作为最终的授权者，他们甚至可以通过新契约的形式 向民间公共组织授
4、权，而非单独指向政府，这样就使得掌舵者的地位受到了挑 战。从这个意义上讲，未来政府在许多时候的角色将不再是主导型的，只是一 个非常重要的参与者，至于划桨手也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供 的，需要有更为多元的参与力量来重构体系。 （二）新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃。 与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共 服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实 全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在： （1） 新公共服务呼吁维护公共利益， “ 当公民能够根据公共利益去行动时,社 会的广泛利益才能从一个独立的
5、、孤立的存在中脱离出来,并转变成一种美德和 完整的存在,向社会奉献的过程最终使个人变得完整” ，这种观念大大超越了建 立在个人自利基础上的新公共管理理论。 （2） 新公共服务强调尊重公民权利。 新公共服务的倡导者坚持认为,政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系 的, “公民具有一种公共事务的知识,一种归属感,一种对整体的关切,一种与自身 的命运休戚与共的社群道德契约” 。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊 重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行,就一定能获得成功。 （3） 新公 共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化 之一就是政策制定方面的变化,政府不再
6、是处于控制地位的掌舵者,而只是非常重 要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务 认为行政人员应该意识到,公共项目和公共资源并不属于他们自己,作为负责任的 参与者,而不是企业家,他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、 社区参与的催化剂、街道层次的领导者” ,将越来越多地扮演调解、协调甚至裁 决的角色。 （三）新公共服务理论产生的基础理论 1民主社会的公民身份理论： 认为国家与公民之间关系的主导模式是建立在这样的思想基础之上的，即 政府的存在就是要确保一定的程序（如投票程序）和公民权利，从而使公民能 够根据自身利益作出选择。 近年来的政治学和社会学理论研究，
7、都提倡复兴和更为积极的公民参与、 公民权利与责任。如巴波、曼斯瑞奇、培特曼、桑德尔等人都提出过这一观点。 其中桑德尔是这样指出的：“关于州政府和公民之间关系比较普遍的模式是建 立在这一思想基础上：即政府的存在是为了确保公民可以选择通过一定的程序 （如投票），将他们的私利与社会利益相一致，保护个人权利。显然，这一观 点将公共选择经济学理论与新公共管理理论相结合。”2同时，桑德尔还 提出了一个关于公民权利与责任民主化选择理论的观点，在这一观点中，公民 个体更加积极地参与了政府治理。这一观点认为：通过长期和广泛的观察，由 于公民对公共事务的认知和归属感的建立，集体意识的形成，以及危机时刻将 自己的命
8、运与社会命运相结合的认识，公民超越了私利而关注的是公共利益。 与此认识相一致的是柯因和斯缔文斯，他们认为行政人员应该把公民看 作是公民而不仅仅是投票者，不仅仅是客户、顾客或消费者；他们应该和政府 共享权威、减少对公民的控制，行政人员应当相信协作的功效。而且，与功利 主义者要求更高的效率相反，柯因和斯缔文斯认为公共管理者应当追求更高的 责任心和增加对公民的信任。这一认识直接巩固了新公共服务理论。 2社区和市民社会模型： 认为在市民社会中，人们需要在社区的利害关系体系中实现自己的利益。 只有在这里，公民才能够以个人对话和讨论的形式参与进来，而这种方式便是 社区建设和民主本身的实质。认为政府的作用，
9、特别是地方政府的作用，事实 上就在于帮助创立和支持“社区” 。 此外，近年来，美国关于社区和市民社会的思想和理论又再次成为理论研 究的热点问题。主要政治党派的政治领导者，不同阵营的学者，畅销书的作家 和受欢迎的评论家，都非常关注社区与市民社会。他们不仅认为美国的社区环 境恶化了，而且失望地认为需要思考社会所面临的各种新的问题。尽管美国社 会中的多样性不断地增加，也许正是因为如此，社区被认为是产生整合和融汇 各种思想的主要途径。在公共行政领域，关于社会的需求表现为政府的角色， 特别是地方政府的角色，确实需要帮助创造和支持 “社区”。 从某种程度上而言，这一努力建构在一系列健康和积极地“协调机制”
10、基 础上，同时关注公民的愿望和利益，并且为公民更好地在大政治体系中的参与 提供了良好的经验准备。如同普特南所认为的那样，美国的政治传统建立在公 民参与的基础上，是各种类型的活跃组织、协会以及政府团体共同作用的结果。 且无一例外地，这些小的组织都是公民为了实现他们的利益和能得到社会的关 注而结合在一起，共同组成了所谓的“市民社会”。这种由公民参与的对话与 协作是社会和民体系建立的基础。如同柯因和斯缔文斯再一次指出的那样，政 府在创造、促进和支主持这些公民与社会之间的联系中扮演着重要而又关键的 角色。 3组织人本主义和组织对话理论： 认为在后现代社会中，我们彼此依赖，治理因而也必须以所有各方（包括
11、 公民和行政官员）真诚、开放的对话为基础。提出要想恢复公共官僚机构的活 力，重建公共行政领域的合法性等都需要促进公众对话。 在这过去的几十年里，公共行政理论家，包括20世纪60年代晚期至70 年代 的早期，那些激进的公共行政学家与持不同原则和观点的同行，一致认为传统 的等级制方法在社会组织建构的实践中和实证主义的方法在社会科学的研究中， 相互得到了加强。结果，他们都对官僚制和实证主义提出了批判。与此不同的 是，他们引领了寻求一种选择性方法来进行管理和组织。通过新的路径获取知 识，包括解释理论、批判理论和后现代主义理论等。这些理论与方法都在寻求 如何改革公共组织使之被权威所控制、对公民的需求更为
12、关注，更为关心公共 组织中的雇员、也更为关心外部的客户和公民。 这些关于官僚制与社会的诠释理论和批判性理论已开始被中心化，并且进 一步为后现代主义理论的提倡者所思考，特别是在话语理论中得到进一步体现。 尽管在各种各样的后现代主义理论家之间存在显著的不同，但是他们似乎也得 出了一个非常相似的结论“因为在后现代社会，我们相互依靠和需要， 治理必定基于所有党派、公民和行政人员之间真实的和公开的话语（对话）基 础上”。当后公共行政学理论家怀疑公共参与的传统方法，似乎他们一致认为 需要通过公众对话来复兴官僚体制，重建公共行政领域的合法性认识。 不论是从知识层面，还是从实践层面都需要更新公共服务领域的概念
13、，重 新建构新公共服务。基于这样一种理论研究的创新和社会革新的需要，以及在 新公共管理理论和运动的冲击下，以丹哈特为代表的新公共服务的提倡者提出 了以下与新公共服务相关的原则。 夏书章先生对此有这样的评价， “在传统公共管理与新公共管理之后，出 现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分 歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要 是或者归根到底是公共服务的性质。 ” 二、新公共服务理论有七项核心主张： 1.服务而非掌舵；2.公共利益是目标而非副产品；3.战略地思考，民主地行 动；4.服务于公民而不是顾客；5.责任并不是单一的；6.重视人而不
14、止是生产率； 7.超越企业家身份，重视公民权和公共服务。 （一）服务而非掌舵 新公共服务的提倡者认为：对公务员而言，需要承担的一个越来越重要的 角色是帮助公民清晰、明白和满足他们共享的利益，而不是试图控制和为社会 发展的新方向掌舵。 新公共服务理论认为，过去，政府扮演一个重要的角色是所谓的为社会掌 舵。现代生活的复杂性不仅使这种角色看起来不恰当，而且也不可能。政府所 赋予的建构和指引社会与政治生活的公共服务项目和政策导致了许多不同组织 与群体之间的互动作用乃至于冲突，混淆了不同的观点和利益。在很多领域， 考虑到作为政府制定的公共政策不再产生作用。新公共服务理论认为：政府实 际上是一个参与者，是
15、一个在很多案例中非常真实的参与者。但是，今天的公 共政策，尤其是对社会发展起指导性作用的，是多组织和多利益集团被卷入， 相互作用并产生了无法预料的结果。政府不再主管一切。 在新的时期，政府所扮演的主要角色不仅仅是通过规制和政令来指导公众 的行为，也不是建立一系列的原则和激励机制来引领人们走所谓的“正确方向” 。虽然，政府在指引社会由一方向另一方变迁的过程中仍扮演着重要的角色， 但同时也承担了另一种角色。以往政府所承担的一些行为，现在更加集中到私 营部门、非赢利性组织中，通过他们之间的竞争来提供公共服务，寻求解决社 会所面临的问题。在这一过程中，政府的角色由原来的控制者转变为议程的安 排者，选择
16、真正的“参与者”，安排和提供各种相关的公共设施和公共服务， 打破了以往对公共问题处理的垄断权，现在通常通过联合公共部门、私营组织 和非赢利机构来共同解决。而传统的政府对公民需求的反应要么说“是，我们 能够提供那种公共服务，”或者是“不，我们不能”。新公共服务认为经过选 举产生的政府官员和管理者对于公民的请求不是说“是”或“不”，而是应该 说，“让我们一起来解决我们应当做什么，并且使它成为可能。”如果要建构 一种积极的市民关系，政府官员不能只是承担公共服务提供者的角色他 们还需要扮演协调者、调解者甚至仲裁者的角色。（显然，这些新的角色就需 要政府具备新的技能而不是旧的管理中的控制能力，而是新的协
17、调、谈 判、妥协和冲突解决的能力。） （二）公共利益是目标而非副产品 提供公共利益和公共服务是政府的主要目的和任务，但不是由政府自己参 与生产或垄断公共服务的提供。新公共服务理论认为，公共行政人员必须建立 一个集体共享公共利益的观念。目的不是在个人选择的驱动下，迅速找到解决 的办法，而是创造一个利益共享、责任共担的机制。 新公共服务的提倡者认为，需要建立社会的远见和洞察力，而不仅仅需要被 选出的政客和被任命的行政人员具有远见。代替它的是，通过社会的公共话语 体系和核心层的深思熟虑，建立积极的社会洞察力或方向。政府的这一角色需 要政府将更多的公民聚集起来通过无拘束和具有权威性的话语体系来探讨社会
18、 可能发展的方向，建立在深思熟虑的基础上，为社会、州政府甚至联邦政府共 同建构有着广泛基础的社会远见或洞察力，并且为未来的发展提供一系列指导 性的思想。由行政人员、政治家和市民共同思考关于他们自己社会和民族理想 的未来，远远比某一方的单独决策，或实现某一单方面的目标要来得重要。 特别是从推动者的角色而言，政府还有一个重要的道德责任就是确保和证 实这些决策产生的过程充分考虑到了公平和正义。政府通过一系列的行为来推 动这些公共问题的解决，但是它也需要政府确信这些解决方案已经充分考虑到 了公共利益。不论是决策或方案本身，还是制定决策与方案的过程都是和民主 规范中的正义、公平与平等紧密相连。 简言之，
19、公务员应该扮演积极的参与者角色，为市民的参与和真正分享社 会价值观、形成关于公共利益的集体观念创造有利环境。而不是简单地对不同 声音分别做出承诺，公共管理者应当把市民组织起来使他们可以更好地相互理 解他人的利益，从更广泛的领域和范围认识社区与社会的利益。 （三）战略地思考，民主地行动 新公共服务提倡者认为通过集体的努力和周密的过程，政府制定满足公民 需要的政策和项目，才是更具有效率和责任性的政府。 新公共服务理论认为，在意识到集体的洞察力和远见之后，下一步是如何 建立制度和责任机制，通过特定的行为过程向所希望达到的目标努力。需要再 强调的是，这一思想并非仅仅是建立社会洞察力，然后将具体的执行留
20、给政府。 而是在实施这一项目的过程中和其他党派、组织相联合，朝着理想的方向努力。 通过市民教育和各领域的市民领袖都参与到这一项目中来，政府可以刺激或唤 起市民的自豪感和市民责任。他们希望这样一种自豪感和社会责任意识在各个 层面都能得到体现，并产生美好的意愿，使各党派共同参与、努力协作，为社 会创造更多的机会。至于在什么程度上可以实现这一目标，新公共服务理论认 为：首先，需要政治领导承担一个非常重要和非常明显的角色明晰和鼓 励市民责任的强化；其次，支持组织和个人共同构建社会的框架体系。政府不 能创造社会，但是政府，特别是政治领袖，可以使这一基础性工作成为有效的 和负责任的公民行为。公民必须认识到
21、政府是可以接近和理解的，是开放的； 政府是责任政府；政府的存在是为了满足公众的需求；除非如此，关于公共服 务的战略性思考和民主的行为不能实现。那么这一目标实际上证实政府是开放 的、可以接近和接受 的，是责任政府，它的行为是为公民提供服务，为市民创造机会。 （四）服务于公民而不是顾客 新公共服务理论认为，公共利益产生了关于价值共享的对话，而不是个体 私利的集合。因此，公务员不是对 “顾客”或“消费者”的需求做出反应，而 是强调和市民之间建构一种协作与信任关系。 新公共服务的提倡者认识到政府与公民的关系和商人与顾客之间的不同。 对于公共部门而言，甚至如何决定谁是顾客也是值得怀疑的。因为政府所提供
22、的服务远远不只是为急需的客户提供服务。政府同样也为那些等待服务的人提 供公共服务，为那些可能需要服务但并没有积极寻找服务的人提供服务，甚至 为未出生的、为直接服务接受者的亲戚、朋友等诸如此类的人提供公共服务。 并且，在这些人中间存在有不愿意成为“顾客”的“顾客”如那些得到 超速架车罚单的人。而且，有些政府的“顾客”有丰富的资源和很强的能力， 使他们可以先于别人提出需求。这是否是正当的？如果是私营部门，对于这些 问题能否处理的更好？当然不一定。至于政府，考虑到在公共服务的提供中， 要扮演公正与平等的角色，实际上，在很多案例中，这些重要的考虑比直接客 户所希望的还要多。 尽管持续改善公共部门服务提
23、供的质量非常重要，但是新公共服务的提倡 者认为不需要无一例外地首先对那些自私的、关注短期利益的“顾客”做出反 应。相反，新公共服务的提倡者认为，一个真正的公民应当关注更广泛的社会、 他们应当为超越短期利益之上的问题承担责任，他们愿意为邻里和社区发生的 事件承担个人的责任。毕竟，这些是定义一个积极和有责任心的公民的基本构 成要素。其次，政府必须对公民的需求和利益做出反应。政府应当对更广泛意 义上的公民，而不仅仅是具有合法身份的公民做出反应。那些不具有合法公民 身份的个体，不仅应当得到政府项目所提供的服务，而且应当鼓励他们参与到 自己的社区活动中去。无论如何，新公共服务理论，寻求鼓励越来越多的人行
24、 使作为公民的责任，强调政府应特别关注发自不同层面的公民声音。 （五）责任并不是单一的 公务员不仅关注市场，而且要关注宪法和法律条文、社会价值、政治规范、 专业标准和公民利益。政府责任是非常复杂的问题。不论是旧公共行政还是新 公共管理，都趋向于将这一问题简单化。例如，旧公共行政学的经典观点认为， 公共行政人员最简单、最直接的责任就是对政治官员负责。如同威尔逊所写的 那样：政策将会不再有官僚作风的污点。政策将不再是终身任职的官员所制定， 并且对公民负责的政治家将会直接和不可避免地直接向公众表达观点。远不止 如此，责任不再是真正的问题；当行政官僚执行政策的时候，政治家被寄予制 定政策的期望。显然，
25、随着时间的逝去，公共行政人员被假定为：最大的能力 就是影响政策的过程。因此，另一方面，在美国的新公共管理领域，强调给予 行政人员象企业家那样最大范围内的言论与行动的自由。从企业家的角色来看， 新公共管理者主要特征表现为高效、成本最优，以及对市场压力的积极反应。 新公共服务的提倡者认为，这种模式并不能反应今天的公共服务的需求和 现实。并且，公共行政人员被一系列复杂的制度和规范、以及公共利益、法律 和宪法、其他机构、其他层级的政府、大众传媒、专业标准、社会价值和标准、 制度因素、民主的标准以及公民等的因素所影响。进一步而言，这些影响公务 员的制度和标准，从某种程度上而言和公务员的行为之间存在着复杂
26、的关系。 例如，公民需要和期望影响公务员，同时，公务员的行为也影响了公民的期望。 法律为公务员的行为提供了参变量，但是公务员运用法律的方式与风格不仅影 响了政策的实际执行情况，而且也会影响法律制定者去按照公务员的风格和方 式修改法律。换言之，公共行政人员影响和被所有这些具有竞争性的规范、价 值和复杂的政府治理的优先体系所影响。这些参变量不仅影响了公共行政人员 的行为，同时他们也被公共行政人员所影响，这显然代表了关于政府责任的另 一不同观点。 此外，新公共服务者也认识到了政府责任的复杂性和现实性。它认为： 因为具有冲突性和交互性的规范存在，公共行政人员被卷入了复杂的价值冲突 之中。它接受了这样一
27、些现实，并且说明了鉴于这些因果关系，公共行政人员 应该如何和能够为公民提供服务和公共利益。首先且最重要的是，新公共服务 要求公共行政人员不要单独制定决策。应该通过对话、讨价还价、公民的授权 和基于广泛的公民基础上，来解决存在的问题、制定决策。公务员仍然有责任 确保所有这些关于公共问题的决策应当与法律保持一致，应当遵守民主的规范 和其他的政府条令的限制。与其说政府决策是仅仅在与公民参与和对话的事实 之后由社会产生的思想和建议基础上的简单判断，还不如说这是公务员应当遵 守的基本原则。即主要是通过这一系列的参与和对话使公民了解到存在着这些 冲突和变量。因此，这些现实成为话语体系的一个组成部分。这种方
28、式不仅是 现实的解决方法，而且它也建构了一种市民权利与责任心，乃至于政府责任。 （六）重视人而不止是生产率 从长远来看，如果公共部门在尊重人民的基础上，强调协作和共享公共政 策的制定；那么在纷繁复杂的网络工作中，他们往往是成功者。通过这种方法 来管理和组织，这就是新公共服务者所强调的“通过人民来管理”的方法。 生产力体系的改善与提高、流程的再造，执行措施的改善被看作是设计管 理体系的重要工具。但是新公共服务的倡导者认为，如此控制人类行为理性的 意图，从长远看来注定是要失败的，同时，还会导致对组织成员个体的价值观 和利益的漠视。并且，即便这些方法也可能达到某种结果，但这些方法和措施 并不能培养公
29、民或雇员的责任感、参与意识以及热心公益的行为。 如果期望公务员尊重公民，那么他们也必须要得到公共组织的领导者和部 门管理者的尊重。新公共服务理论认为，要认识到公共管理者的工作中存在着 大量的挑战和复杂性。公务员既不希望被旧公共行政理论认为他们渴求安全的 官僚体系结构中的工作，也不希望被看成如同市场的参与者。公务员是那些动 机和对报酬的期待远远不是简单的薪水和安全问题的公民，他们希望和别人有 不同的生活。共享公共政策制定能力和观念是为雇员和公民提供机遇，是证实 公务员提供公共服务的动机和价值观的关键。在新公共服务的提供者看来，共 享领导才能、协作与授权成为组织内外的规范。共享公共政策的制定能力，
30、强 调的是组织和社会所希望提高的目标、价值和理想；它的特征在于社会的相互 尊重，适应和支持。如同本斯所指出的那样，领导能力在通过和公民合作的努 力过程中得到锻炼，并且通过参与者的转移，使公务员关注于更高层面的价值 观。在这一过程中，他们为公民提供公共服务的动机与政府雇员的非常相似， 并且得到了再认识和相互支持以及认同。 （七）超越企业家身份，重视公民权和公共服务。 新公共服务理论认为，通过公务员为公民提供公共服务，使公务员牢记如 何为社会创造有意义的贡献，将公共利益得到更好的提升，政府管理者的行为 强于企业管理者的行为，因为企业管理者是将企业的公共资金看成是他们自己 的资本。 新公共服务的提倡
31、者认为：新公共管理鼓励公共管理者象商业、公司的企 业家一样思考和行为。这就产生了一种相对比较狭隘的观点将生产力的 作用最大化和满足消费者的需求为己任，接受危机和利用机遇。换言之，他们 认为，新公共管理将公民当作“生产力和消费者，忽略了公民是社会主体的意 识”。因此，在新公共服务领域，存在着关于公共行政人员不是拥有项目的商 人和公司经纪人的清楚认识。柯因和斯缔文斯再一次提醒我们，政府是为公民 所拥有的。 为此，在新公共服务提倡者看来，公共行政人员的正确思想倾向应该是： 公共项目和资源不属于他们自己。但是，公共行政人员接受为公民提供公共服 务的责任，如同公共资源的管理者，公共组织的保护者与监督者，
32、公民责任与 权利以及民主对话的促进者，社会契约的促进者和街道层面的领导者。与商人 仅仅关注利润与效率完全不同。有鉴于此，新公共服务提倡者认为，公共行政 人员不仅要分享权力；而且要和公民共同努力，解决问题，他们必须认识到他 们在治理过程中所扮演的角色是责任的参与者或承担者，而不是企业家。公共 行政人员的角色变化对公务员在面临各种类型的挑战和责任时的表现，已经产 生了意义深远的影响。（1）公共行政人员必须认识到他们的管理，远远超过项 目本身的需求和资源的许可。为了服务于公民，公共行政人员不仅要认识和管 理自己部门的资源，而且要认识到与其他部门和项目资源之间的关系和相关性， 相互支持与帮助，在管理的
33、过程中溶入到公民与社会中去。（2）公共行政人员 必须考虑到危机的存在。在新公共服务领域，危机和机遇存在于民主的市民权 利和责任，以及共享责任的大框架之内。因为不管结果是失败还是成功，公共 行政人员都没有必要单独决定做什么和怎么做，对于社会的发展最好不要单独 做决策。这并不 一定意味着短期的机遇丢失了。如果政府与公民的对话和公民的支持仍然持续 着，机遇和潜在的危机可以通过及时调查的方式予以发现。导致公共行政人员 面对机遇时是否采取及时地、还是冒险地行为，主要在于信任、协作以及对共 享责任的认识等。 三、对于我国政府公共服务改革之启示 当政府改革理念不断深化的时候，政府应该承担什么样的角色？应当如
34、何 为公民提供公共服务？用什么样的方式来提供公共服务？这是一个非常迫切需 要解决的问题。从美国的公共服务的提供来看，它主要体现了一些值得我们思 考和效仿的特征。 （一）人本主义的服务理念。 新公共服务理论强调，要重视与公民之间的关系，要尊重公民。不管是由 政府来提供公共服务，还是由非赢利性的组织或私营部门来提供公共服务，都 不要将公民仅仅看成是生产力。公民是服务的接受者，因此作为纳税人有权力 选择和参与公共服务的决策。譬如在美国很多公共场所，经常都会看到残疾人 的身影，是不是这个社会的残疾人比我们中国多呢？经过思考和小范围的调查， 本文的结论是美国的公共设施比较齐全，确实处处体现了人本主义的关
35、怀，因 此，残疾人可以很方便地出入于公共场所，而在目前的中国可能还无法实现。 在我国的公共服务理念中如何真正体现人本主义的关怀也是我们建设所谓的 “公共服务型”政府的关键。 （二）公共服务以公民（顾客）为主导的思想。 也就是由公民来参与决策的制定，并且让公民和政府共享政策制定的权力， 培养公民的责任和风险意识。公民与政府分享公共政策的制定权，是建设自治 机制的关键，以此可以提高公民参与治理的能力。并且，让公民参与公共政策 的制定，在某种程度上会提高公民的社会责任感和主人意识；提高公民对政策 的理解和接受能力；同时，公民参与也重新确立了公民对政府的信任和支持。 以公民为主导的公共服务意识与民主的
36、理念是紧密相连的。如果我国政府在提 供公共服务的过程中强调公共服务以公民为中心，以“顾客”为主导，这无疑 对推动中国的民主建设有着不可忽略的积极而又重要的意义。这一思想在中国 地方政府提供的服务中开始得到逐步的重视。但是总体而言，还不是很明确， 或者缺乏系统的体制和思想的指导。 （三）公共服务提供的竞争性与私营化。 新公共服务的提倡者认为应该在公共服务的提供领域引入竞争机制，如何 来实现这一目的，美国在公共服务领域的私营化运动也是值得关注与思考的， 通过合同外包，让非赢利性的公共组织、私营公司等通过投标与竞标的方式参 与公共服务提供的竞争，公民有权利选择公共服务的提供者。与此类似，在我 国国内
37、的部分城市、部分领域的公共服务机制也开始逐步引入了竞争机制，且 在不同层度上打破了政府对公共服务提供的垄断。当然，这还只是开始，至于 哪些领域可以通过合同外包，哪些领域不能用合同外包的方式是值得争议的， 以及如何防范合同外包所带来的公共服务由原来的政府垄断转 变为非赢利性组织的垄断等问题，也都是值得思考的。 （四）公共服务提供中的责任政府和服务意识。 众所周知，新公共管理理论提出政府的角色是掌舵而不是划桨。新公共服 务提倡者却认为政府的主要作用是服务而不是掌舵。这一理念显然比新公共管 理理论更为激进。新公共服务认为，政府不要试图控制社会发展的方向，而是 为社会的发展，提供所必须的公共服务。新公
38、共服务理论认为在纷繁复杂的社 会中，政府试图要为社会掌舵的目标比较难以实现。政府应该重新定位自己的 角色服务社会。从某种角度而言，这一观点尚且值得斟酌与思考，但是 政府为公民服务的理念是不容置疑的。这也是目前我国政府改革中试图实现的 目标之一建立公共服务型政府。 （五）新公共服务理论所强调的公共服务提供中的责任政府意识也是非常明确 和深刻的。 在公共服务改革之前，政府雇员或政府行政官员主要是对民选的政治官员负 责。行政人员是执行者，政治家是政策制定者。公共服务的提供方式改革之后， 行政人员主要是对公民负责。公民是服务的客体，同时公民作为纳税人又是公 共服务的购买者，政府与公民的关系实际上是一种
39、“委托代理关系”， 作为公民的“代理人”，自然是要向公民负责。 四、新公共服务理论的困惑 公共行政转向倡导服务的价值和实质的正义，需要致力于建设一个公民本 位、追求公共利益为根本的行政体系。这样一种理论推定的首要问题“是否可 能”或者说“是否具有操作性”将如何来界定呢？事实上，通过分析，我发现 有四个困惑必须予以解决才能回答其现实性。 （一）公民何以理性？以公民为本就意味着公共行政必须满足公民的需求并为 不断发展的需求提供服务升级的义务。那么，公民的理性就显得非常必要了， 这种理性包含三个层面的意思： 1.公民是否准确的知道自己的需求？公民其实往往最注重基础的需求，而 对于可能的或者高层次的需
40、求缺乏认知，这主要是因为需求环境、需求阶段以 及需求人群的差异造成的。譬如，生活在城市的人向往乡村田园的环境，而农 村居民会觉得现代化的都市生活更好，这种需求的“围城”困境并不意味着绝 对的需要，而是阶段性的比较和补差心理。所以公民的需求总是表达不充分或 者时效多变的，寻求一种明确的认知似乎目前还不可能。 2.公民是否能够充分地表达自己的需求？即使公民完全知道自己的需求， 那他们能清楚无误地传递给供给方吗？答案是否定的。公民的表达取决于三个 因素：a.公民表达的能力，这一点是因人而异的，最好的表达能力者能否最清 楚的表达尚有疑问，何况千差万别的公民群体。b.公民的表达意愿，公民的表 达意愿是受
41、个体情绪影响很大的，不同心理素质和个性的人对表达的见解是不 径相同的。c. 表达的成本，这一点其实也很关键，如果公民感觉到对话的成本 高于收益或者担心投入沉没的话就会放弃许多表达的机会。 3.公民认为自己的需求得到满足了么？公民的评价体系同样体现出迥异性， 即使是同等同质的服务对于不同的客体而言满足程度也是截然不同的，这种困 境时常出现，使得服务方不知所措，也往往影响公平性和制度化。 所以，就现实而言，差别的公民个体理性层次不同，作为全体考察时则更 加具有不确定性，所以只能称之为有限理性的集合。 （二）政府何以令人满意？作为服务供给者的身份，如何让公民满意是一个很 大的难题。作为权力和权利主体
42、的公民在接受服务的时候对于政府不能是感恩 或者宽容的感情，他们通常应当思考这样几个问题： 1.政府是全心全意为我们考虑的吗？政府的人员是由一般的公民担任的， 他们具有双重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必须通过本职工作来 实现政府的服务。这个特殊群体的集合是不是会带来政府的人格化以及利益集 团化？他们考虑服务的基点还能保持公正吗？还有可能在冲突的区域依然保持 价值的中立吗？以上的担心不是多虑的，既往的“经济人”假说事实上更加增 添了这方面的不确定感。 2.政府能提供尽可能多和好的服务吗？这个问题直接与服务的意愿和政府 的能力有关：从意愿的角度，政府在获得充分的授权后，必须有兑现契约的实
43、际行动和完善服务的创新精神，还必须保障能够落实到制度化的设计上而不是 可有可无的随意性安排；从能力的角度，政府在具体的行政中应当表现出足够 的驾驭本职的素质并且有令人信服的实践来进行经常性的校验；这个问题实质 上还与政府对公民需求的认可有密切的关系，公民表达的所有需求得到了多大 程度的回应、是否带来了未来服务升级的承诺和预期等都是现有较松散公民社 会的结构所不能把握的。 3.政府是值得信任和不可替代的吗？既然服务是公民对政府的根本定位， 那么政府目前所发挥的功能都是不可替代的吗？在某一种公共产品的提供上， 我们有理由相信这已经是最好的可能吗？现实中，多元的社会和多元的结构已 经提供了选择的其它
44、可能，政府如果不能证明它还有必要居于主导，就必须放 弃过去获得的授权合同，主动退出，但是政府这种自觉的行动常常是缺乏压力 和动力的。 所以，政府总是很难令人满意的，改革甚至重塑就成为经常性的工作。 （三）政府和公民何以达成共同的核心价值？作为追求理念的“生产力”与 “效率” 、 “民主”与“正义” 、 “安全”与“福利”等在社会认知上有着不同的 理解和偏好，公民群体通常不可能达成一致的认识，政府在各个阶段也会有不 同的解读。问题还在于作为被授权的服务主体政府在多大程度上可以 对社会价值的统一发挥影响，又有多大的能力去整合各方开展统一的行动，而 且保证不虢夺侵犯公民的权力。另一个方面，公民作为权
45、力的主体为何要去认 同某种共同的价值，那些个体和群体多元化的价值之间又如何来保持融合和平 衡冲突？我们会发现关于价值的争论实际上归结到最后就是公民与政府关系的 根本性基础合法性认同，公共服务的行政变革不能是停留在技术修补层面 的运动，而应该是具有划时代意义的全方位重构和超越。 （四公共服务是现在还是未来？基于上述的分析，我们发现在建构服务行政的 事实与价值取向上还存在着很大的差距，尤其是在面对既往的弊端和危机时， 形式的修正需要更显得迫切，而对于理念的刻意追求反而显得不合时宜， 那么服务的理论是不是太过超前或者部分地超越了我们的时代而应当被视为未 来的理想呢？回答这个问题对于目前指导理论的建设
46、性是不可延缓的，无论是 新公共管理还是新公共服务都无法回避。 五、结论 公共服务推定的困惑不是否定了公共服务理论的可能，而是对公共服务必 须解决的理论层面提出了建构的基本内容。一种公共服务理论的建立，必须围 绕上述的问题展开探讨，任何理论倘使不能解开上述的困惑，那就恐怕还是会 “混淆了规范与描述” ，难以提供出“一个令人心悦诚服的替代性方案” 。历史 上的政府形态对于社会发展而言至少已经扮演过两个角色，一个是大包大揽的 全面干预者，就像我们在大多数历史时期看到的统治管理形态，另一个是的市 场主义和自由主义者强烈要求的“守夜人”角色或者弱势政府。事实上，作为 权力本体的公民们真的需要做出非此即彼的选择吗？当然不是，新公共服务理 论实际上也呼唤了新意义上的政府重塑工程。首先，我们需要一个向上仰视我 们的政府，他们必须记录下我们所能给予的权力、坚决保留的权力和禁止行使 的行政权力，并确定法律去保障它们；其次，我们需要一个热心了解我们需求 的政府，他们应该划分出必须提供的、尽可能提供的和由第三方更好提供的不 同需求层次，然后努力去达成这样的供给；最终，我们需要一个全心全意服务 于我们的政府，他们以尊重人的个性、确认人的价值、推进人的发展为使命。 因何而服务？归结到一句话就是“民主的政府是为他们的公共服务而存在。 ”我 们所需要的也正是一个服务性的新型政府。
