1、浅谈预算绩效管理,省财政厅绩效管理处陈爱清,二一二年二月二十九日,第一部分 什么是预算绩效管理,一、绩效的概念,1、什么是绩效？ 绩效一词，源于企业管理，进而融入公共管理，最终成为一个政府与市场通用的概念。 从单纯的语义角度看，绩效表示成绩、成效。成绩是指我们工作或学习的主观努力情况，成效是指工作或学习所造成的客观后果及影响。 就公共部门而言，“绩效”可以理解为公共支出实现的产出和成果。强调绩与效，或者产出与成果的区别，正是为了避免工作中的官僚主义和形式主义。,成果与产出的不同在于：成果指外部效果，就是老百姓的受益，通过某项服务老百姓得到了哪些好处，而产出则是我们自身做了那些工作。公共部门常常
2、将工作“成果”与“产出”相混淆，在公共支出中片面强调本部门的工作量，而忽略了工作的最终目的，这是一种很普遍的倾向。 通过引入绩效理念将有助于公共部门及其工作人员全面、系统、本质地思考什么是项目（或计划）所进行的活动、什么是项目的产出、什么是产出所带来的成效，在此基础上明确工作目标，提高责任意识。,2、如何衡量绩效水平对绩效水平的衡量一般从以下3个角度：,二、政府绩效的特点,1.绩效指向公共部门的业绩。 业绩(成绩)是指增进公共利益的外部结果，它不同于工作总结,具有可测量性。 2.绩效通过评价来测定。 绩效并非自然界的物质，而是管理概念，必须结合部门工作，建立指标,通过评价来测定。没有评价就无所
3、谓绩效，没有会计核算也就没有利润。 3.绩效与一定财政拨款相联系，具有配比性。 绩效指向公共服务的效果，属于目标管理。它强调投入与绩效的配比关系。 4.绩效是一个时间概念，它依据结果。,三、预算绩效管理的内容,1、预算绩效管理：即对预算实施绩效管理。是以提高财政支出的经济、社会、和政治效益为目标，将绩效理念融入到预算编制、执行、监督、评价和问责的全过程，运用一系列绩效管理方法实施的管理活动。 预算绩效管理系统一般包括五个构成要素：,2、财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、
4、公正的评价。,3、就预算绩效管理与绩效评价区别而言，财政支出绩效评价实际上是预算绩效管理的一个中心环节，财政支出绩效评价的结果表明了预算单位选择的战略或者行动的结果是什么，它是一种管理工具。 而预算绩效管理是一种由绩效评价手段支持的管理理念和管理机制，它为绩效评价提供了评价内容和对象，并在绩效评价的基础上利用绩效评价的结果对预算的分配进行决策和改进。,41、预算绩效管理实践中，需要对绩效目标尽可能进行定量的表述，对绩效结果进行衡量，通常有所谓的“3E”标准。,“3E”标准涉及到政府管理活动的四个方面：成本、投入、产出、效果。 政府部门从事管理活动耗费的人力、物力、办公设施和设备等是投入； 获得
5、和维持这些人力、物力、设备所花的资金就是成本； 产出既可以是决策活动的产出，如出台的法规实施细则和计划，也可以包括执行活动，如建设项目的审批、违规企业的处罚、新技术的推广等； 效果则主要体现为社会经济等方面环境的改善，企业和公民满意程度，人民生活的舒适程度等。,42、3E”之间的关系,过于经济可能影响效率,经济性应是在效果质量有保障的情况下的节约，为达到最佳效果不要牺牲经济性,最佳方式、最佳速度达到最佳结果,第二部分 为什么要推动预算绩效管理,一、作用 1、是落实科学发展观的必然要求。 建立预算绩效评价体系，推行政府绩效管理和行政问责制度。 深化财税体制改革，完善公共财政体系，提高财政管理绩效
6、。谁干事谁花钱，谁花钱谁担责。 要努力提高我省财政绩效管理水平，进一步明确绩效目标、落实绩效责任、规范绩效评估、优化指标体系、注重结果运用。 更好地体现科学发展观以人为本的核心。,2、建立高效、责任、透明政府的根本措施。 预算绩效管理关注产出效果、目标实现程度，本质上与高效、责任、透明政府建设的要求相一致。 随着社会主义民主化程度的提高，无论是财政部门，还是用款单位，都必须在公众的监督下，通过实现有效的公共服务，才能取得政府预算的支持。 赋予了预算绩效管理民主化的功能。预算绩效管理的核心，就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。,3、财政科学化精细化管理的核心内容。 存在问题：预算编
7、制和部门履责目标联系不紧密， “重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的问题； 预算执行缺乏预期结果导向，资金使用效果不明显； 对预算执行结果的评价欠完整，评价结果难以与预算安排挂钩。随着财政预算管理制度改革的不断深入和公共财政体制的逐步建立，强化财政收支科学化、精细化管理，特别是提高财政资金效率和效益，已成为财政管理工作的一项重要任务。,要求：预算绩效管理通过合理设立绩效目标，运用科学的指标体系，绩效评价专家引入机制，客观评估资金使用效果，建立反馈机制，实行“奖优、治庸、罚劣”，推进财政科学化、精细化管理。 4、完善公共财政管理体制。 作为世界各国的政府管理改革重点之一； 从资金分配源头
8、上管好财政资金支出的“闸门”，有效解决财政预算管理中重分配、轻管理等问题。,二、主要特点 1、实行全过程管理 全过程管理模式有利于克服传统预算模式的拨款与效果脱节的致命缺陷。 2、以绩效为核心，以“顾客”为对象 必须回答“在多大程度上增进了公共利益？获得的利益与拨款相比是否值得？”两个问题。 通过评价避免政府及其部门“过度作为”产生的浪费，将资金集中于基本服务项目。 设定绩效目标应当体现顾客要求，包括学生和家长的满意程度，对公共支出评价必须有顾客参与等。,3、绩效管理追求“有效供给” 预算编制“该花的钱坚决满足”，而无绩效的支出一分钱也不给。改变过去纯粹的货币拨款上的“讨价还价”，而把预算资金
9、分配与政府各部门业绩考核结合起来，按绩效进行奖惩，形成良好的激励约束机制，提高预算资金分配的科学性、合理性。,第三部分 如何推进预算绩效管理,财政部全面推进预算绩效管理的指导思想是：全面贯彻党的十七大、十七届五中全会精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，借鉴市场经济国家预算绩效管理的成功经验，按照我国加强政府绩效管理的要求，围绕完善公共财政体制机制和强化部门支出责任这根主线，遵循统筹规划、分级管理、因地制宜、重点突破原则，逐步建立以绩效目标的实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水
10、平为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。,预算绩效管理模式：预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价，评价结果有反馈、反馈的结果要运用。 主要工作：建立预算绩效目标，实施事中绩效跟踪，开展绩效评价，推动结果运用。 主要介绍绩效目标设置、评价指标建立以及如何实施绩效评价,一、绩效目标设置 1、绩效目标：绩效目标是被评价对象计划在一定期限内达到的产出和效果，是预算编审、调整和监督项目执行以及开展绩效评价的主要依据。（要做什么事情，做多少事情，达到什么效果） -预算部门年初申报预算时，应当将绩效目标编入年度预算；执行中申请调整预算的，应当随
11、调整预算一并上报绩效目标。 -绩效目标是预算绩效管理的起点，是切入预算管理的关键环节，是我们现阶段工作的主要抓手。关键是通过绩效目标建立预算申报的警醒和约束机制,2、绩效目标应当符合以下要求：,3、绩效目标应当包括的内容 ：,二、评价指标建立 1、绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具。 它是财政支出绩效评价的内容的直接反映，是财政支出绩效评价工作的载体，是衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和有效性的量化手段。 设置科学合理、简便易行的评价指标对财政支出绩效评价工作至关重要。 一、二、三级指标,2、绩效指标分类（1）绩效评价指标按适应对象，分为共性指标和个性指标； 共性指标是指针
12、对适合于财政项目共有性质评估的指标。 主要包括：,个性指标是指在共性指标的基础上，各部门根据行业自身的特点制定的一套指标。个性指标不是共性指标的简单细化，而是要突出部门、行业的特点。 （2）按指标能否量化，可分为定量指标和定性指标。,（3）关联： 定量指标和定性指标包含在共性指标和个性指标中，是共性指标和个性指标能否量化的表现形式。,3、评价指标设置应遵循的原则 是绩效评价工作的难点，也是重点。 评价指标设置应遵循的原则:相关性、重要性、可比性、系统性、经济性。,相关性原则。指衡量指标与政府部门的目标及项目目标有直接的联系，不能因为容易收集就使用，例如投入或产出的衡量相对容易，但与项目成果目标
13、的相关性存在问题，单纯的投入指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际影响。 重要性原则。指根据指标在整个体系的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的指标。,可比性原则。要考虑对相同或类似的评价对象设置共同的绩效评价指标，便于评价结果的相互比较与运用。 系统性原则。绩效评价指标的设置应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益和可持续影响等。 经济性原则。绩效评价指标设计应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。,三、如何实施绩效评价 -财政支出绩效的实质：就是政府资金投入与支出效果的比较，它包括以下要素：,1、
14、评价要素：主体、客体、方法、指标、标准，核心要素是评价的指标。 评价的主体：绩效评价的主体是各级财政部门和各预算部门（单位），而不仅仅是财政部门。由这个部门和项目单位组织的绩效评价是自评价，财政部门组织的评价叫重点评价。 -客体：即对象。是各项财政资金，即纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金，包括预算内、预算外及其他资金。（本级资金和转移支付资金） -阶段：绩效评价要涵盖财政支出的全过程，包括事前（预算申报阶段）评价、事中（预算执行阶段）评价和事后（预算完成阶段）评价 绩效评价包括基本支出、项目支出、部门整体支出绩效评价,2、评价内容,-项目完成情况。指通过具体活动而实现的既定目标，
15、即项目实际完成情况与项目申报书中目标对比。 -项目成效情况。是指通过项目的完成而带来的短期或中期的直接效果以及由此效果积累带来的长期的影响和变化。包括项目的经济、社会和环境效益，即通过“花钱”和“干事”所体现出的各类效果、效益和效率。 -项目管理情况。包括项目管理办法的制定，项目申报资料程序的合法、合规性，项目目标完成情况、监督管理等。 - 资金管理情况。包括资金到位情况、资金使用情况，拨付是否及时、使用是否专款专用、制度是否健全、执行是否有效等。,3、评价方法：在具体实施财政支出评价过程中应该采用的具体工具和方法，实施评价的过程是各种方法的交叉、综合使用的过程。,4、评价标准 -绩效评价标准
16、是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。评价标准能够具体将评价对象的好坏、优劣等特征通过量化的方式进行量度。评价标准是评价工作的基本准绳和标尺，是最后进行评价计分的依据,它决定了评价目标能否实现以及评价结果是否公平准确。,-评价标准的基本类型： 目前财政支出的评价标准一般有计划标准、行业标准、历史标准等标准。在利用这些标准时，有的是定量标准，有的是定性标准。实际评价中具体选用哪种标准，主要根据评价的目的、对象的特点、评价的环境、信息采集、技术标准的适应范围等条件来确定。 -没有标准怎么办?要根据具体项目实际情况确定。在实践中，对相关数据汇总后计算平均值，均值以上为优秀或良好；均值以下为合格或不
17、合格。,四、绩效评价结果反馈 评价结果：是在绩效评价过程中采取评分与评级相结合的形式对资金使用情况进行评价而确定的结果，评价结果主要体现在评价等次和问题与建议两方面。评价等次有四种：优秀、良好、合格、不合格。 -绩效评价结果是财政部门和预算部门建立完善相关管理制度、改进预算管理、编制部门预算和安排财政资金的重要依据。,-绩效评价具体流程,第四部分 当前我国预算绩效管理现状,（一）财政部与兄弟省份绩效评价工作进展情况 各省按照 “横向到边，纵向到底”的要求，加快了工作步伐，将预算绩效管理工作向市县推进，绩效评价范围逐步扩大，评价项目金额规模越来越大，评价项目资金类型越来越多，取得了积极成效。,1
18、、中央部门 财政部党组高度重视预算绩效管理工作，部内相关司局从2003年起就着手研究预算绩效管理问题，并以绩效评价为核心，组织指导中央和地方开展了实践探索。,（1）完善机构建设，为预算绩效管理提供组织保障。,（2）加强规章建设，为预算绩效管理提供制度保障。2005年制定了中央部门预算支出绩效考评管理办法；2009年出台了财政支出绩效评价管理暂行办法，指导地方财政部门绩效评价工作。2011年7月合并、补充和完善，印发了统一指导全国的预算绩效管理工作考核办法（试行）。,（3）开展评价试点，为预算绩效管理积累实践经验。2011年确定绩效评价试点项目242个，涉及149个部门单位，绝大多数中央一级部门
19、已纳入了绩效评价试点范围。,（4）强化基础工作，为预算绩效管理夯实管理根基。,（5）积极统筹谋划，全面推进预算绩效管理工作。2011年4月在广州召开全国工作会议。下发了关于加强预算绩效管理的指导意见，对全面推进预算绩效管理进行具体部署和规范。,主要做了以下五方面的工作：,2、地方进展 目前，全国36个省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）中，有11个省（市）成立了绩效评价工作专门机构，其他地方虽未成立专门机构，但绩效评价工作职能也落实了具体处室管理。,（二）我省的绩效评价工作开展现状 1、开展情况 （1）绩效自评工作初见成效,2010年有72家预算单位开展了支出项目的绩效自评，涉及财政资金
20、11.5亿元；,2011年已有82家省直部门报送了113个项目支出绩效评价报告，涉及财政资金27.7亿元。,（2）重点评价工作不断深入 2010年，我厅选取“保规模扩增量外贸补贴资金”等10个项目开展重点评价，涉及财政资金75.1亿元。通过开展“保规模扩增量外贸补贴资金”绩效评价，剖析阶段性政策的执行效果，为政策调整提供决策依据。 通过开展“基础教育财政支出”绩效评价，摸清资金使用情况，夯实基础数据，提高了支出的针对性。通过开展“就业专项资金”绩效评价，与高校合作建立科学的评价指标体系，提高了绩效评价工作质量。 2011年，我厅选取“省统计专项资金”、“财政支持现代茶业专项资金”和“中央财政投
21、资农村沼气专项资金”作为重点评价项目。,（3）工作保障体系逐步健全,第五部分 预算绩效管理需厘清的几个问题,一、怎样提高评价结果的公信力？,1、价值中立原则 评价人必须以客观现实和各指标的标准为依据，而不得将个人好恶带入评价，影响评价结果。 2、公开、公正和透明原则 公开是指结果公开，财政资金属于公共资金，评价结果应当向政府、人大等报告； 公正是指为保证评价结果的公正性，评价人必须署名； 透明是指评价过程透明，评价结果应当向被评价者宣布，并回答他们提出的问题。 3、回避原则 财政部门既是用款部门，又是评价部门。为此，财政应当尽可能引人第三方进行评价，或在绩效评价中起着组织和收集、核实数据等方面
22、作用，但评价打分、绩效评价报告委托专家组进行。 上述三原则体现了绩效评价的严肃性和科学性要求。由于它关系到各部门政绩，因而坚持这些原则十分必要。,二、项目评价中应注意的问题 (1)应设有体现公共利益的强制性绩效指标。 例如，科技成果转化项目支出评价应当将体现社会利益的指标：环保指标，新增就业岗位等作为强制性指标。 (2)发挥主管部门的作用 在设计指标时应当多听主管部门意见。,(3)同时还应注意以下四点,审计 （监督）,事后 对资金使用合法性 和合规性审查 提供“鉴证和报告”,绩效评价,事前（确定目标）事中和事后（评价)侧重对资金使用经济性效率性和效果性的评价发现管理中存在的问题， 找出原因提出
23、政策建议，提高资金使用效益，提高政府工作效率,三、审计（监督）与绩效评价的区别,三、绩效评价与审计（监督）的区别,第六部分 结束语,1.当前,各方对财政绩效评价存在各种质疑 (1)财政参与绩效评价的合法性； (2)财政是否有能力做好此项工作？ (3)评价结果是否公正？是否具有公信力？ (4)结果如何运用？,2.绩效评价是制度创新 科学和民主是永恒主题，科学本身有巨大魅力。财政绩效评价属于科学管理方法，是传播科学。为此，我们应坚定信心。同时，以科学的态度做好绩效评价。只要做好这两点，成功是自然的，必然的。 实践科学发展观必将其推向全面应用的新高度，对此，我们需要加快理论研究、人才准备，迎接新时代的到来。 3.绩效评价是我国政府改革方向 总体上说，我国公共支出绩效评价处于试点阶段，虽取得了一些成果，但属于零星的、局部的，对政府改革的推动有限。但即使这样，已显示出强大生命力。,讲解结束，敬请指正谢谢！,省财政厅绩效管理处,联系电话：87097747,
