1、本科毕业设计论文届论文题目嘉兴“两分两换”中利益均衡问题的思考所在学院商学院专业班级经济学学生姓名学号指导教师职称完成日期年月日2诚信声明我声明，所呈交的论文是本人在老师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我查证，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。我承诺，论文中的所有内容均真实、可信。论文作者签名签名日期年月日授权声明学校有权保留送交论文的原件，允许论文被查阅和借阅，学校可以公布论文的全部或部分内容，可以影印、缩印或其他复制手段保存论文，学校必须严格按照授权对论文进行处理，不得超越授权对
2、论文进行任意处置。论文作者签名签名日期年月日I摘要土地制度对于一个国家的经济和政治制度具有很重要的影响。制度的本质是协调不同主体在追求自身经济利益过程中形成的利益关系的行为规则。当潜在利润大于新制度的交易成本时，新的制度安排就会出现。土地制度问题一直是中国传统社会历史演变的主题，制度变革对农民土地权益的实现和农业发展起着重要的推动作用，也是我国在新时期解决“三农”问题的主要抓手。嘉兴市在实行“两分两换”时，随着农村劳动力的转移和农村产业结构的调整，维护农民的合法权益，保障农民的土地流转权，是关系农业发展、农民增收以及农村稳定的大事。本文主要从嘉兴市“两分两换”实施的基本情况入手，来探讨“两分两
3、换”对农民利益的影响问题，重点是分析和论述农民利益变化的状况及由此形成的问题。在此基础上，运用有关理论进行分析，探究其产生的原因及应对措施。关键词土地制度变迁，“两分两换”，利益均衡嘉兴“两分两换”中利益均衡问题的思考IIABSTRACTLANDSYSTEMHASANIMPORTANTIMPACTINREGARDINGTOACOUNTRYSECONOMICANDPOLITICALSYSTEMTHENATUREOFTHESYSTEMISACONDUCTINGRULEOFINTERESTFORDIFFERENTSUBJECTSTODOTHECOOPERATIONWHENTHEYAREPURSUIN
4、GTHEIROWNECONOMICINTERESTSWHENTHEPOTENTIALPROFITISGREATERTHANTHETRANSACTIONCOSTSOFTHENEWSYSTEM,THENEWINSTITUTIONALARRANGEMENTWILLAPPEARLANDSYSTEMHASBEENTHESUBJECTOFEVOLUTIONOFTHETRADITIONALHISTORYOFCHINATHEINSTITUTIONALCHANGEHASPLAYEDANIMPORTANTROLEINPROMOTINGTHEAGRICULTURALDEVELOPMENTANDFAMERSRIGHT
5、FORTHEIRLANDS,ITWASALSORESOLVEDTHEMAINPROBLEMOF“SANNONG“INTHENEWERAOFCHINA“TWOFORTWO“PILOTPROJECTHASBEENLAUNCHED,ANDITHASAPOSITIVERESULT,THEIMPACTWASALSOACROSSTHECOUNTRYHOWEVER,WHENTHISPROJECTHASBEENIMPLEMENTEDINJIAXING,ALONGWITHTHETRANSFORMATIONINRURALLABORFORCEANDADJUSTMENTOFINDUSTRIALSTRUCTURE,IT
6、ISIMPERATIVETODOTHELANDTRANSFERNEVERTHELESS,THESTAFFFROMSOMEPLACESWASNOTPAYATTENTIONTOPROTECTOFTHEFARMERSLEGITIMATERIGHTSANDTHEIRINTERESTSITISTHEBIGISSUEFORAGRICULTURALDEVELOPMENT,PAYMENTINCREASEANDTHERURALSTABILITYBYGUARANTEEFARMERSBASICRIGHTSTOLANDFARMERSBEGANTOFACETHEPROBLEMOFLACKINGOFSOCIALSECUR
7、ITY,SOITISNECESSARYTORESOLVETHESOCIALSECURITYPROBLEMFORFARMERSTHISARTICLEISMAINLYFOCUSONTHEBASICINFORMATIONOF“TWOFORTWO“PROJECTINJIAXING,ASWELLASTOEXPLORETHEIMPACTOFTHISPROJECTONFARMERSINTERESTSIWILLANALYZEANDDISCUSSTHECHANGEOFPEASANTINTERESTSANDTHEPROBLEMSITWILLCAUSEONTHEBASISOFMYANALYSISANDDISCUSS
8、ION,IWILLEXPLORETHEREASONSANDTHESOLUTIONSBYUSINGOFRELEVANTTHEORIESKEYWORDSLANDSYSTEMCHANGES、“TWOFORTWO“、HARMONYOFINTERESTS目录摘要IABSTRACT引言1一、嘉兴市“两分两换”的基本情况1（一）“两分两换”产生的背景及意义1（二）“两分两换”的基本目标和运作方式2（三）“两分两换”试点取得的初步成效3二、关于土地制度变迁及其对农民利益影响的理论分析3（一）土地制度变迁对农民利益影响的经济分析3（二）“两分两换”对农民利益影响的新制度经济学分析4三、“两分两换”对农民利益的影
9、响分析5（一）农民财产性收入大幅增加5（二）城市化水平提高带动农村现代化6（三）公共服务均等化增进农民社会福利6（四）政府转型改善农民生产生活环境7四、嘉兴“两分两换”中实现农民利益均衡的制约因素分析7（一）社会保障水平低，导致农民生活成本增加7（二）失地农民就业机制不成熟8（三）农民受补贴标准不一致9（四）土地流转的相关政策不健全10五、对于土地制度变迁下实现农民利益均衡的建议10（一）构建完善的农民增收机制，保障农民收入稳步提高10（二）建立农村居民就业创业平台，并加大资金投入11（三）加大农村公共产品投入力度，提高农村居民福利水平11（四）完善相关政策，做好其衔接工作11参考文献14致谢
10、161引言土地制度是保障农民经济权益，激励农民生产积极性和实现农业土地资源合理配置的制度安排，对农业的生产效率及农民收益有直接影响。土地制度变迁又必然影响农民对土地的所有权、使用权、流转权、收益权等经济权益。国家作为土地产权制度的最大供给者，土地制度的实施又伴随着国家权力在乡村社会的伸缩，土地制度的变迁同时也影响到农民的政治权益。所以，农民与国家的合作与冲突，往往取决于国家能否满足农民土地要求，并且合理界定和保障农民的根本权益。如何保证农民利益，让农民解除后顾之忧，激励农民自愿流转宅基地、承包地，由农村走向城镇，实现农民变市民，促进发展现代农业和规模经营，节约建设用地，推进新市镇建设，是统筹城
11、乡发展中一个比较现实的问题。嘉兴市开展“两分两换”改革试点，实现土地节约集约利用，正是破解这一难题的尝试。嘉兴市“两分两换”改革的基础是宅基地不能流转和承包地粗放利用、农村土地资本没有很好地激活。“两分两换”究其实质，就是对嘉兴市实施多年的土地流转和农村宅基地整理工作实践的总结和归纳。为有效地推进宅基地整理和土地承包权流转工作，2008年嘉兴市制定出台了“两分两换”政策。所谓“两分两换”，是指将宅基地与承包地分开、将住房拆迁与农村征地分开；农民以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障，加快农村新社区建设。土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。简单说，就是以承包地换股、换租、换保
12、障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。一、嘉兴市“两分两换”的基本情况浙江省嘉兴市从1993年开始率先推出了“以土地换社会保障”的补偿方式,为解决失地农民问题做出了有益的尝试。2008年4月，浙江省委、省政府做出了嘉兴、义乌推进统筹城乡综合配套改革的决策部署。嘉兴市委、市政府结合实际，以打造城乡一体化先行地为目标，启动开展了以“宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”为主要内容的“两分两换”试点工作。（一）“两分两换”产生的背景及意义嘉兴“两分两换”中利益均衡问题的思考2近几年来，随着经济的快
13、速发展及城市化加快，土地浪费与土地需求短缺的现象同时存在。其中，最为关注的是，农村耕地和宅基地的取得带有福利性质，它们是解决农民“衣、食、住、行”最直接和最实际的途径。就宅基地而言，在城市化过程中，农村劳动力大量向城市转移，并在转移过程中变成城市人，通常城市住房标准要比宅基地住房标准低，并且城市建筑的容积率要比农村宅基地建筑容积率高，在此过程中，宅基地应该会被释放出来；而实际情况是农民进城买房同时又在其宅基地建房，或者在当前法律规定宅基地不能交易的情况下，不愿把宅基地还给农村集体组织，形成“两头占地”的局面，空心村比比皆是，造成农村集体建设用地闲置浪费现象。就农用地而言，我国现行的农村土地制度
14、是集体所有农民承包经营的格局，并且是基于平均分配的基础，因而土地碎块严重，阻碍了农用地的规模经营，在农业比较效益较低的情况下，由于农村土地承担一定的社会保障功能，农民趋于对农业用地的粗放利用，按照土地报酬递增递减规律，农业用地的粗放利用与我国人多地少的国情不相适应。“两分两换”作为土地制度改革的一种新模式，主要特点是拓展了农村宅基地整理的内涵，不再将宅基地整理局限在如何引导农民集中居住到某一范围内，而是把建设征地、农房搬迁、宅基地整理、承包地流转、社会保障等关系到农民切身利益的诸多因素紧密联系起来、统筹考虑。从长远看，“两分两换”制度的推进，有利于推进农业规模经营和高效生态现代农业建设；有利于
15、节约、集约利用土地，为新型工业化、新型城市化推进开拓广阔空间；有利于促进资金、劳动力等要素在城乡间的合理流动和有效配置；有利于改善农民居住条件、提高农民生活质量、让农民共享改革开放成果，从而为建设现代新农村、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局、率先基本实现现代化打实基础。（二）“两分两换”的基本目标和运作方式“两分两换”的工作目标是“五化”，即通过土地流转规模集约经营，加快推进农业产业化；通过盘活农村非农建设用地存量和挖掘潜力，加快推进工业化；通过转移、培训和提升农民，加快推进农民市民化；通过加大以城带乡、以工哺农力度，改造农村、提升农业、转移农民，加快推进农村城镇化，最终实现城乡一体化。试
16、点工作在全市9个镇（街道）分别展开，分别是七星、余新、新塍、王江泾、姚庄、当湖、百步、许村和龙翔。3嘉兴以土地承包经营权置换社会保障有两种基本置换方式一是在“依法、自愿、有偿”的前提下，采取转包、出租、入股等方式全部流转土地承包经营权，流转期限在10年以上的，按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇置换社会保障。二是在有农业投资开发公司承接和整片开发的基础上，农民自愿全部放弃土地承包经营权，同时按照被征地农民养老保险政策置换社会保障。以宅基地置换城镇房产有三种置换方式一是作价领取货币补贴到城镇购置商品房；二是到搬迁安置区置换搬迁安置房或自建联排房；三是有产业用房的，可部分或全部到产业
17、功能区置换标准产业用房。（三）“两分两换”试点取得的初步成效从总体上看，“两分两换”试点已经初步取得了以下成效1、农村土地集约效果明显。9个试点村镇通过宅基地（房产）置换，土地节约率都在50以上。按节约率50计算，9个试点村镇通过一期实施，节约土地在4830亩以上。嘉兴市农村的布局规划得到了一次比较彻底和全面的优化。2、农民财产性收入大幅增加。由于试点都采取了政府主导开发建设，另有政策支持和规定减免，加上农户有拆迁补助和奖励，农民置换成本较低。而且，农民宅基地置换公寓房，该房产拥有土地证、房产证，可以进入市场交易，农民财产得到了保值增值。3、新市镇和现代农业发展空间得到了拓展。各地在试点推进中
18、，以新市镇为依托，开展了区域建设用地、生产力和人口布局的优化调整，既加快了要素向新市镇集聚进程，也拓展了市镇、工业功能区和现代农业的发展空间。土地二次流转也带动了农业规模经营，为现代农业的发展奠定了基础。4、新农村建设得到全面提升。“两分两换”试点工作已经成为新农村建设一个新的有效载体，因为该工作的推进，已把当地新农村建设的重点逐步引导到农民市民化、社区城镇化、城乡三次产业融合互动、城乡经济社会转型升级等内容上来，较好地实现了新农村建设的内涵拓展和层次提升。二、关于土地制度变迁及其对农民利益影响的理论分析（一）土地制度变迁对农民利益影响的经济分析我国农村土地制度改革的目的是保护农民土地利益、提
19、高土地利用效率，这不仅涉及利益分配，也涉及利益的改进。“帕累托改进”与“帕累托最优”为我们的改革提供了具体模式选择上的指导。我们必须在既定制度背景之下稳妥地进嘉兴“两分两换”中利益均衡问题的思考4行改革，一方面改革能够顺利进行、目标能够达到，另一方面又不至于造成社会的急剧动荡。社会主义公有制是改革必须坚持的政治前提，所以土地私有化不可能得到社会的认同。土地作为农业大国的最重要的生产资料，权利制度的改革也只能在维护原有公有制的前提下，通过创新的土地权利来实现土地利用的高效率。以家庭承包制度为核心的改革得以顺利进行，其原因在于，它不仅使国家政治利益得到尊重，而且为解决计划经济体制下农村由于土地利用
20、效率低下，导致农民生活的窘迫而形成的尖锐人地矛盾，创设了属于农民个人所有的土地联产承包经营权制度。这种土地权利改革在实践中极大程度地提高了农村土地利用效率，使农村中各个利益集团在这场变革中都得到好处，又使原有国家土地利益的享有者城市人的利益未受到危害。实际上，我国土地制度的变革并非完全遵循“帕累托”改进，更加一般的情况是“非帕累托”改进，在制度创新的过程中，一部分人收益增加的同时往往伴随着另一部分人利益的受损，而利益受损者对农地所有制创新的反抗必然会影响到制度创新的成本。这正是我国农村土地制度改革的一个重大缺陷。因此，在选择农地所有制创新方案时，必须考虑到制度创新受益者和受损者的情况，尽可能地
21、降低制度创新的成本。（二）“两分两换”对农民利益影响的新制度经济学分析西方新制度经济学为研究当前农村土地制度条件下农户参与的动因和“两分两换”可能存在发展的内在机理，提供了很好的分析工具。新制度经济学关于制度变迁与创新理论研究的基本框架是制度变迁是制度的替代、转换与交易的过程，即一种效益更高的制度对于另一种制度的替代过程；新制度经济学认为，制度可以在个人、组织、政府等不同主体的层次上被创新；追求自身效用最大化是这些主体的共同特征，制度变迁正是这些主体效用最大化行为的结果。新制度经济学制度变迁理论的主要目的是力图建立一个符合经验史实的制度变迁理论框架，并用它来解释经济实绩。在新制度经济学看来，制
22、度变迁的需求来自技术变化、人口变化、市场规模扩大、产品和生产要素相对价格的变化等外生变量引起的，可从规模经济、外部性内在化、风险规避等方面获得的符合主体效用的收益；制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的“潜在利润”，制度创新的充分条件是制度创新可能获取的潜在利润大于为获取利润而支付的成本。借鉴新制度经济学的基本理论，嘉兴“两分两换”的建立和发展，是经济当事人在外部利润引导下进行的一项制度创新。当农户意识到存在现有的土地制度5安排下无法获得的潜在利润时，就会产生获取更大利润的制度创新需求。然而，新制度的创新实践需要对机会成本有很好的判断。只有当参与“两分两换”的收益大于机会成本时，农户才会选择参
23、与“两分两换”，进行宅基地置换或者土地承包经营权置换，成为制度创新的拥护者，从而才会真正发生“两分两换”的制度创新，提高农民的土地财产性收入，增加建设用地供应量，并由此产生试点地区应有的作用。本文做出了两个基本假定1农民参与“两分两换”是农户在外部自然、经济、社会等环境变化的刺激下所采取的有规律的反应或活动，它是农户微观经济活动和宏观社会经济环境因素综合作用下的一种复杂的经济行为。2农户是理性经济人，在一定的环境约束条件下，农户在经济活动中总是以追求自身利益的最大化为基本目标。农户对“两分两换”参与的选择，是在给定的约束条件下，对于各种组织与制度进行成本与收益比较后所进行的最优选择。从而实现农
24、户的个体利益与社会利益相统一。三、“两分两换”对农民利益的影响分析嘉兴市“两分两换”的实施将农地拆迁、农地流转等制度创新获得的增值财富、效益提升引入二次再分配，大力促进城乡社会保障、医疗教育、公共交通等公共服务均等化，有效推动政府转型、城市化进程，拓宽农民增收新途径，从而实现更广阔的农民利益变化。（一）农民财政性收入大幅增加嘉兴通过“两分两换”的实施实现了农村土地的产权突破，将原不可流动、交易的农地产权提升为部分完全产权，通过确权、赋能和流转使土地产权价值得以体现。调查数据显示，2009年嘉兴农村土地征地的片区综合价不超过325万元/亩，嘉兴“两分两换”试点区域实际执行的土地补偿超过5万元/亩
25、，从而使农民的土地增值收益得到了提高；同理，非“两分两换”试点区域的承包地流转费为200300元/亩/年，而实施“两分两换”试点区域的承包地流转费上升为600800元/亩/年。嘉兴“两分两换”使得农民的土地价值得到较大的提升。而且，“两分两换”之前，三地农民的房子大部分比较旧，每月租金收入按房屋质量从75300元不等，而流转后三地置换到不止一套房子的农民，将闲置的房屋租出可获得每层450700元/月的租金。同时，农民宅基地置换公寓房，其拥有嘉兴“两分两换”中利益均衡问题的思考6房产证，可进入市场交易，升值空间较大，使农民财产得到保值增值，赋予了农户完整、平等、合法的住宅产权，让农民住宅从“死资
26、产”变成“活资金”，大大增加了财产性收入。一般农户的房屋价值从10多万元增加到50多万元真正让农民有心情安居乐业，有条件创新创业。另外，“两分两换”有效促进了农村金融体制、土地使用制度改革和农村集体、农户家庭增收方式创新、金融资源通过“新市镇投资开发公司”、“农户住房消费贷款”大量流入农村，农民土地权益通过宅基地制度改革得到保障，农村集体和农户家庭通过发展社区物业经济增加财产性收入，农民民主权利通过实践民主决策、权力运行、工程监管、民利民权维护机制得到保障。社会经济发展和农村劳动力转移达到一定水平，城乡差距较小。（二）城市化水平提高带动农村现代化随着“两分两换”的逐步推广，嘉兴城市化水平得到进
27、一步提高，这在较大程度上带动了农村现代化。首先，城市化和城镇化的发展有利于提高农民素质，降低农民信息成本，扩宽农民知识面，提升农民契约化程度，进而更好地享受现代化建设的成果；其次，实现稳步增加农民收入，促进失地农民向二三产业转移就业，构建农民增收机制。调查数据表明，来自各试点村镇的农民工资性收入占总收入的5779，来自家庭二、三产业的2821，来自畜牧业的占122，来自种植业的占28。工资性收入在各项来源中增收贡献最多，增长也最稳定；最后，有效地解决“农村病”，健全完善农村基础设施建设。“两分两换”之前，由于历史因素，嘉兴市农村基础设施相对薄弱，且难以充分发挥应有效益。因此，实现农村城市化有助
28、于解决城乡基础设施一体化，逐步实现城乡供水、供气、供电、排污、防洪减灾、通讯、垃圾清理等公用设施一体化，防止重复建设和资源浪费，在扩大经济外部性的同时，降低农村基础设施建设成本，达到边际效用最大化。（三）公共服务均等化增进农民社会福利嘉兴“两分两换”的实施有效实现了城乡公共服务的均等化。据调查数据显示，至2010年3月底止，在试点区域2006万人中，通过试点工作已纳入各种养老保险的人口974万，养老保险覆盖率724，远高于同期农村养老保险51的覆盖率。在全部参保的人口中，因“两分两换”的推而新增的养老保险人口有281万人，占全部参保人口的288。试点区域新增养老保险中，参加职工养老保险的占64
29、，参加城乡居民养老保险的占578，参加失地农民保险的占7358。而试点区域农民新增养老保险的人口中，半数以上农民的养老保障来自于“两分两换”政策创新后的再分配。2009年全市应纳入城乡新型合作医疗保障的1962万人口中，有19135万人口已参加城乡新型合作医疗保险，医疗保险覆盖率达975，同时医疗保障的报销门槛有较大降低，除住院补助外，门诊医疗也纳入保障范围，乡镇卫生院的起保线降至300元，城乡居民住院补偿率38以上，普通门诊补偿率20以上。除此之外，嘉兴城乡的义务教育、城乡公交一体化也极大受惠于民。小学向中心村集中，初中义务教育向中心镇集中居住，高中与职业教育向县城集中，高等教育向市区集中模
30、式，构建城乡均等的教育机制，使农民的子女与城市居民一样享受高质量的教育服务。100的村村通公交、农村图书馆乡村镇延伸、公共体育场向村级延伸和农村文化娱乐活动的普及使农民的生活质量有了较大的提高。（四）政府转型改善农民生产生活环境嘉兴着力推行的“两分两换”政策不仅实现了公共财政支出方向的调整，而且实现了政府公共服务的转型，将“生产、建设型”政府逐步转变为“服务型”政府。以完善软环境建设长效机制为抓手，推动服务型政府建设，着力打造创业创新高地、城市文明高地、人居安全高地和低行政成本、低商务成本、低社会成本的“三高三低”软环境品牌。而政府的转型正是立足于公众利益和公共需求，为社会各阶层，尤其是弱势群
31、体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的公共治理。随着经济社会的发展，原有的制度红利在逐步的、明显的递减，经济的可持续发展需要新的制度红利，而政府转型有助于推进城乡统筹发展，增加农民收入；有助于提高农民素质，密切党群、政群联系；有助于整合资源，推进农产品向品牌化方向发展。同时，政府转型也意味着财政支出结构的大幅调整和相关的制度安排。嘉兴市“两分两换”试点区域的预算投入达28939亿，相当于政府财政收入的204倍，农民的集居搬迁需要大量的资金投入先建农村新社区和相应的基础设施，同时农民放弃或者转移农地承包经营权需要给予农民养老保障和补偿等，都需要巨额资金投入。四、嘉兴
32、“两分两换”中实现农民利益均衡的制约因素分析嘉兴“两分两换”中实现农民利益均衡的制约因素有以下几点分析（一）社会保障水平低，导致农民生活成本增加尽管嘉兴“两分两换”的实施使得农村居民社会保障覆盖率较大程度的提高，嘉兴“两分两换”中利益均衡问题的思考8进而使农民的整体生活有所改善，但是随着农民日益增长物质需求和通货膨胀压力，现有的保障难以满足农民的需求。我们主要从收支两方面分析1支出方面，据统计资料显示，从2004年到2007年嘉兴市全年人均消费总支出分别是8225、9004、9746、11255元，呈明显递增趋势。而其中生活日用品分别占61795082元、6370（5736元）、6359（61
33、97元）、62056984元。对于收入来源较单一的老年人，其支出主要用于生活日用品，如果仅仅依靠每年720元的基础养老金加上每月200元的生活补助来维持生活，很可能无法保证其基本生活需要，这是部分农民不愿意放弃土地的重要原因2收入方面，根据我们的调查,农村家庭也是处在比较低的状态，具体数据图1所示。数据表明，农村家庭年收入2000040000元所占比例的户数最多，为总户数的444。但现在农村人口数量很多，子女教育方面支出很大，对老人的赡养负担也显得很沉重。4个以上人口的家庭户数占到调查总数的778，农民入不敷出，他们没有多余的钱去支付置换所需要的成本，而且对政府的保障水平也不够满意。另外，承包
34、地换社保后，一些农民失去耕地，依靠社保生活，由于技能有限，找到一份新的稳定的工作并不容易，造成一大批失业农民。同时社保金额较低且相对固定，以前农民可以在自己承包地种植农作物满足基本的生活，但是失去土地后，粮食等基本生活品全都得靠购买来满足，而物价不断上涨，可能使农民原有生活水平降低，甚至重返贫困。（二）失地农民就业机制不成熟虽然政府出台了一系列关于失地农民的就业措施，包括技能培训、岗位安置等，但是在实际中由于失地农民年龄偏大，缺乏就业经验，与市场缺乏沟通与了解，导致就业情况不容乐观。尽管“两分两换”政策的制定已经全面考虑到涉及农民长远利益的就业、教育等问题，但是，“两分两换”之后，农民从土地上
35、解放出来面临转移就业的问图1嘉兴市试点村镇农村家庭年收入2000040000元,444240000元以上,16251000020000元,241010000元以下,152310000元以下1000020000元2000040000元40000元以上9题，而农民现有的受教育水平和相应的就业技能仍然处于过渡时期，并不能马上适应现代化的就业需求。况且2008年全球金融危机的发生，波及了嘉兴市服装、纺织、化纤、化工、五金等行业的部分中小企业，导致倒闭、停产等现象时有发生，虽然近两年有所好转，但就业形势仍不乐观。我们在实地调研中了解到相关数据，如图2所示。图中数据表明，约有3462的农民失地后将面临转移
36、就业的挑战。首先，大部分失地农民教育程度普遍偏低、无一技之长也没有受过相应职能培训，以七星镇居民为例，教育程度在小学以下的占17，小学水平的占414，初中水平占204,高中以上占362,大学或以上的占103，因此不能很好的满足现代化就业的需求；其次，政府及农业开发公司提供的就业岗位相对不足，并不能从根本上保障农民就业；最后，政府未能同步建立完善的就业、创业的有效平台来帮助农民就业、创业以增加农民收入。（三）农民受补贴标准不一致“两分两换”是结合各地实际逐步推进的，由于各村镇经济发展情况不同，因此，不同阶段、不同区域的土地流转价格必然存在一定差异。另一方面，嘉兴“两分两换”采取试点先行，各试点结
37、合自身实际条件，摸索出了在当地条件下较为完善的实施方案。但是，由于不同试点区域的经济实力、区位条件等差异性，所以各试点乡镇的补贴标准不一，而政府的说明不到位引起农民之间的一味攀比，从而导致了农民持等待观望态度明显。据七星镇居民张华介绍，七星镇沪杭铁路南面的房子估价为600元/平方米，而自己在铁路北面的房子却只有328元/平方米，估价相差较大，从而引起很多农民持观望态度。其主要原因是由于政府15387691923346223080005001000150020002500300035004000受雇于专业公司成为农业工人自主创业从事非农产业闲居在家其他图2嘉兴市试点村镇农民就业状况嘉兴“两分两换
38、”中利益均衡问题的思考10对评估公司监督力度不够；同时一些村民会与其在其他试点村镇的亲戚比较相关补贴价格，从而一味的追求高标准补贴，但是各地的经济发展实力与地方特色农业等的差异性，各试点村镇的具体措施都是结合当地的实际情况来制定的，不可能标准完全一致，但政府对异地差异性没有向农民说明到位，使得农民的预期与实际存在太大落差。（四）土地流转的相关政策不健全随着农村劳动力的转移和农村产业结构的调整，土地流转势在必行，但有的地方在土地流转中不注意维护农民的合法权益，一是土地流转租金标准的确定不尽合理。没有从流转土地的地理位置、农民对已有土地的改造投入、农业税税率的逐年下降、国家对粮农的直接补贴以及农产
39、品价格上涨带来的收益等因素综合考虑土地流转租金标准，而是以农民单一种粮所取得的收益进行比较。二是土地流转合同的签订不够规范。一些合同对土地出租人、承租人的责任权利规定得不够准确具体，存在一定的漏洞和歧义，由于农民文化水平和法律知识的局限性，产生合同纠纷后往往处于弱势地位。三是土地流转的租金不能及时到位。部分“失地”农民主要靠租金为生，资金不能及时到位，势必会影响农民的生产和生活，影响农民对农业结构调整的理解和支持。四是截留、扣缴土地流转收益的现象时有发生。有的村级组织向流转的承包户收取“管理服务费”，用于村干部在土地流转中付出的超额劳动补偿，有的截留一块用于兴办集体生产公益事业等。上述问题的存
40、在，影响和挫伤广大农民对土地流转的积极性，妨碍土地流转工作的正常开展，甚至会影响农民的自身利益。因此，要建立健全土地流转的法律法规制度。五、对于土地制度变迁下实现农民利益均衡的建议为了保障整个社会的平衡发展与和谐发展，实现整个社会福利水平的提高，进一步均衡土地制度变迁下农民的利益，提出以下几点建议。（一）构建完善的农民增收机制，保障农民收入稳步提高为了保持农民收入的稳定增长，政府在制订“两分两换”政策过程中应充分考虑以下几方面的因素（1）为了保障劳动者素质的提高和平均赡养人口的基本生活，维护劳动者的合法权益，政府应确保农民收入高于当地最低工资标准；（2）为了使当地农村居民收入增长与地区经济的发
41、展保持同步，政府应确保农村居民收入增长率不低于地区GDP增长率；（3）为了缩小城乡差距，促进城乡居民生活11水平均等化，政府应当确保农村居民收入增长速度快于城镇居民收入增长的速度；（4）从实际收入增长率名义收入增长率通货膨胀率上来看，应充分考虑预期通货膨胀因素，政府应当确保农村居民的名义收入增长率大于通货膨胀率；（5）完善最低生活保障标准动态调整和物价补贴机制，实施分层分类救助，确保城乡困难群众应助尽助。（二）建立农村居民就业创业平台，并加大资金投入“两分两换”后，大量农村居民从土地上解放出来，进入劳动力市场，需要为农村居民就业创业提供平台（1）建立正规的就业中介机构，为“两分两换”人员提供职
42、业介绍和就业服务，强化就业信息动态管理，建立农村居民相关就业职能信息与企业用工信息，有效沟通劳动力供给和需求，减少摩擦性失业；（2）制定公益性岗位年度开发计划，对辖区内“两分两换”中就业困难人员、零就业家庭和农村低保家庭失业人员等特殊人群给予托底安置；（3）将土地承包经营权流转后组建的农庄、农场等经济组织安置“两分两换”人员从业人数比例与用人单位享受市级有关优惠政策的经费额度挂钩，尽量保障农村居民就业；（4）与企业、中介机构合作，有针对性地开展就业技能培训，并且给予相应的培训补贴，减少结构性失业；（5）组织创业能力培训，放宽创业准入条件，实行小额申贷补助，减免行政事业规费，进而鼓励“两分两换”
43、人员自主创业，同时以创业带动就业，进一步增加农村居民收入。（三）加大农村公共产品投入力度，提高农村居民福利水平提高农村公共产品和服务水平，提高农村居民福利水平，关系到农村经济可持续发展和农村居民利益的增加，必须引起高度重视。（1）进一步改革地方财政投入机制，适当向农村地区倾斜，加大对农村地区的投入；（2）构筑“统筹城乡”的农村基础设施供给机制，按照城乡一体化新社区要求，高标准规划和建设新社区道路、河道、绿化、供水、雨污管网、电力、广电、电信等基础配套设施；（3）加大对农村地区教育资源的配置，包括加大农村地区教育经费投入、农村地区教师培训及师资的引进、农村图书馆、文化宫及文体活动中心的建设等；（
44、4）进一步完善农村地区医疗、社会保障机制，实现城乡统筹；（5）进一步提高农村公共服务水平，完善农村金融机构、农村综合服务社、农村新社区管理、法律服务中心等公共服务，保障农村居民权益，丰富农村居民生活。（四）完善相关政策，做好其衔接工作嘉兴开展“两分两换”试点，需要注意的是土地换保障的标准要适宜，既要嘉兴“两分两换”中利益均衡问题的思考12考虑农户利益，也要兼顾受让方的承接能力。二是需要解决与现行土地管理法规政策的有效衔接问题。对参加“两分两换”的农户，切实做好户籍登记管理、土地承包经营权流转、社会保障、就业扶持、金融担保等方面政策衔接。为实现统筹兼顾，促使各方面利益的均衡和损害最小化。在利益发
45、生矛盾之时，决定取舍必须以利益的均衡和公平对待为首要原则。农民的利益也是国家利益和社会利益。在涉及农民个人利益时，应当与国家利益和社会公共利益平等对待，并以对一方利益损害最小化为处理前提，最主要的手段就是提高对农民的社会保障。社会保障作为一个社会的稳定器，为安定民心、保障民生和维持社会稳定发挥了重要的作用，农村社会保障制度的逐步完善对于“三农”问题的解决也具有重要的意义。在政府公共服务方面，农户最希望建立的是农村医疗保险制度和养老保险制度，目前医疗保险基本建立，但对于农民失地保险和养老保险问题却是农村社会保障的重大课题。失地农民如果没有任何收入且维持生存困难时，政府应当给予一定的最低生活保障。
46、同时农民失地保险和养老保险应当建立高标准，保证农民以土地换保障的积极性。筹集资金仍以国家集体和个人共同出资为主要方式。在损害最小化问题上，应当以提高置换补偿标准为基本方式，并切实解决农民的再安置问题。此外，为防止“两分两换”这一政策举措与现行法律产生有效衔接的问题，建议相关部门更好的完善政策，做好政策衔接工作。现分析如下第一，农民的身份对“两分两换”的影响。社会结构以及权利结构二元性是目前中国社会的一个重要特征。身份是二元对立的基本符号，身份不同，基本权利也有不同。比如，只有农民才享有农村土地承包经营权和宅基地使用权的申请资格；计划生育政策、人身损害赔偿的标准等等，农民和市民的区别也都非常明显
47、。经过“两分两换”农民进城后，其身份如何界定到新一轮承包期时，这些人是否有权再申请土地承包经营权已经转让承包土地经营权或已经完成宅基地置换的农民，其子女能否再申请土地承包经营权或宅基地嘉兴虽然在去年实行了户籍登记改革，在全市取消农业户口和非农户口性质划分，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的户口迁移准入制度，“农民”一律登记为“居民”。但农民的身份以及依附于该身份上的权利是否会因为登记的变化而丧失，其身份如何界定这些问题都将通过“身份”这一敏感问题而对“两分两换”产生直接或间接影响。第二，涉农权利主体的特殊性对“两分两换”的影响。农村宅基地使用权、土地承包经营权均是以“户”作
48、为权利主体的，而非以“自然人”为权利主13体。由于“两分两换”都是通过转化为合同而推进的，在合同签订、履行和变更过程中，发生家庭成员死亡、入赘、外嫁、参军以及参加工作等农户人口变动时，流转合同主体如何确定权利义务如何分配和转移这些问题都需要我们去思考解决。嘉兴“两分两换”中利益均衡问题的思考14参考文献1覃一冬20世纪以来我国农村土地制度变迁及创新路径M理论月刊,201062曹敏洁土地制度变革对我国农村养老的影响M科技信息2010（12）3柳经纬我国土地权利制度的变迁与现状以土地资源的配置和土地财富的分配为视角J海峡法学，2010（1）4王景新现代化进程中的农地制度及其利益格局重构M广西民族大
49、学学报（哲学社会科学版），2010（2）5张春雨基于公民权利理念的农民社会保障及“土地换社保”问题分析J兰州学刊J200956朱兴祥法律突破与利益均衡农村土地使用权“两分两换”制度路径探索J法治研究J,200987王彧，郭锦辉，张海生“两分两换”嘉兴探索优化土地资源J中国经济时报,2009108邵锋“两分两换”禅城启航M南方日报数字报,200949姚作汀，施方，叶科，钱哲农村住房改造建设的一场革命嘉兴“两分两换”推进农房改建的创新实践J政策瞭望ZHEJIANGJIANZHU,20091010莫晓辉，林依标，吴永高鼓励农民勇于放弃专题报告J中国土地,2008811沈俊优化土地使用制度的改革探索J浙江国土资源,2009812蒋胜强推动农村住房建设的根本性变革J今日浙江，2010613生民不能侵害农民的土地流转权M云南农业，2003（12）14生晓崇利益均衡是构建和谐社会的基础M奋斗，2005（6）15马黎利益均衡和谐社会的基础J创造,2005（4）16周维宽谨防土地流转中侵害农民合法权益J中国监察,2005117国家土地监察上海局让农民真正得到实惠浙江省嘉兴市开展农村“两分两换”改革试点的调查J国土资源通讯,20091418欧林，刘芦苇借土地流转契机嘉兴土地新政助推“两分两换”M浙江经济报2009（8）19庄建飞实施“两分两换”，提高城乡统筹水平J2010（4）20高林远
