1、美国商业银行监管研究及启示 马映华（云南省审计厅） 黄国桥（审计署武汉办） 陈晓红（审计署南京办） 迟风云（审计署西安办） 摘要： 商业银行是金融体系的核心，一国金融体系的安全主要系于银行体系的安全，一国金融监管的核心是对银行的监管。研究美国商业银行监管的发展历程，特别是金融危机之后的改革措施，对于我国的商业银行监管有着重要的启示意义。 2007 年发端于美国华尔街次级债的金融危机对美国乃至世界经济造成了严重影响 ,引发了全球性金融危机 。 美国作为世界上银行业最为发达的国家之一 ,也是西方国家商业银行立 法最早且监管最严的国家之一，此次 危机引发了美国各界的大反思 ,促成了 多德 -弗兰克华
2、尔街改革与消费者保护法简称 美国金融监管改革法案 的颁布 ，但是该法案仅仅只是一个开始，因为很多具体的实施细则还有待相关机构在实践中进一步制定和完善。 相对美国而言，中国的银行监管体系尚处于初始阶段，许多方面有待发展和完善。学习研究美国的银行监管体制有利于我们了解世界银行业经营和管理的先进经验，加强立法，建立健全我国金融监督体系，保障国有商业银行的综合竞争力，维护我国的金融安全。因此， 本文 在追溯美国银行业的历史变迁、 商业银行监管历史的基础上，描述当代美国银行的监管体系及其对银行和客户的影响，介绍银行监管的发展变化、各监管机构的职能和监管工具的运用，分析了美国商业银行监管成效。最重要的是，
3、美国的银行监管对中国银行监管具有重要的启示和借鉴意义。本文在最后专设一章从当前我国商业银行监管存在的主要问题入手，借鉴美国银行监管的先进经验，并提出完善我国商业银行监管的对策。本文最后一章是写作的重点和难点，也是本文的点睛之处。 关键词： 商业银行 金融 监管 一、美国商业银行发展情况及现状 （一）美国商业银行简介。 1.美国商 业银行现状。 根据传统的业务分工，美国金融机构可划分为银行性金融机构与非银行金融机构。银行性金融机构又分为联邦储备体系、商业银行、政策性金融机构以及专业银行，它对美国经济的影响最为重要，直接影响到美国的货币供应。而商业银行在银行性金融机构中占有很大份额，在美国经济中占
4、有十分重要的地位和作用，并且与美国经济一起经历了无数灾难并不断修复、创新。 从资产总量角度看，截至 2012年 9月份，全美共有商业银行 6222家，资产总额达 128504亿美元，相当于美国当年 GDP的 80%以上。其中，仅排名最前的五家大型商业银行资 产总额总计超过 86000亿美元，占全美所有金融机构资产总额的13.3%，由此可见商业银行在美国经济和金融体系中的重要地位。 表 1.1： 2011、 2012年美国商业银行资产总额等 图 1.1：美国商业银行资产总额、负债、存款占 GDP百分比 由图 1.1也可以看出，美国商业银行目前正处于 2008-09年经济危机后的恢复调整阶段，其资
5、产总额等指标尚未恢复到原有水平，但总体来说，由于采取了更多的安全缓冲措施，对于信贷的需求和供给都正处于缓慢回升状态。而美国商业银行之所以能 够在相对较短的时间内摆脱经济危机的影响，走上复苏之路，一方面得益于美国的政治、经济环境，另一方面与其多年的发展和经验积累密不可分。 2.美国商业银行发展概况。 美国金融结构发展可分为平稳发展阶段、自由化阶段、金融市场整合阶段三个时期，在这三个时期内商业银行的发展都有各自特点。 （ 1）平稳发展阶段。 在 19451973年间，美国经济增长与金融发展从总体上来说较为稳定，这主要是由于该阶段政府采取了安全优先的金融业监管方式。 20世纪 40年代到 70年代金
6、融改革的主要内容是进一步完善 30年代所制定的监 管法案。在这段时间里，美国政府通过了一系列法令，以巩固和完善分业经营的金融制度，从而保证金融业的安全规范运行 “。 表 1.2：美国主要金融机构资产排名及增长状况 具体来说，从 1945年至 1973年间，商业银行总资产绝对值的领先地位无可撼动，但资产相对份额有下降趋势，从 1945年的 58.8%下降到 1973年的 36.8%，一共下降了 22个百分点。私人养老机构的排名则由第八跃居第四，份额提高了 8.7个百分点。储蓄机构则从超越人寿保险公司排名第二，份额增加了 7.63个百分点。一 直在金融中介领域占主导地位的商业银行在金融体系中的地位
7、不断被侵蚀。商业银行在传统的商业贷款领域受到金融公司、储蓄机构与商业票据市场的挑战，逐渐失去自己的阵地。从整体上看，到 20世纪 60年代早期，银行贷款只提供了工商企业外部融资所需总额的 19%。 大萧条期间制定的 Q条例对银行资金的来源去向都产生了显著影响。 Q条例规定商业银行对于活期存款不得公开支付利息，并对储蓄存款和定期存款规定了利率上限。当时，这一上限规定为 2.5%，此利率一直维持至 1957年都不曾调整，而此后却频繁进行调整。 Q条例为商业银行带 来了廉价的资金来源，但也导致许多存款主体将资金从商业银行撤出，转而存入能够开立支付利息账户的储蓄机构，或购买国债等。为了吸引新的账户，银
8、行提供一系列的免费服务，但收效甚微。银行只能更多地依靠定期储蓄， 1966年，银行负债方中的定期储蓄的规模首次超过活期储蓄。 商业银行在传统业务领域受到激烈的挑战，在资金来源短缺的压力下，花旗银行前身 First National City Bank of New York为规避管制，于 1961年创造了大额可转让定期存单（ CDS），使商业银行的资金配置策略重心转向负债管理。 （ 2）金融结构自由化阶段。 19741999年为美国金融结构自由化阶段，期间美国经济波动加剧，为金融系统的正常运行带来了极大的压力，但动荡的经济与金融环境是改革与创新的驱动器，同时该阶段美国政府对于金融市场监管的放松
9、也为金融机构与市场带来了新的发展机遇，新型的金融机构、金融业务、金融工具应运而生，美国金融结构自由化起步，经济金融化进一步加深。 表 1.3： 1974年至 1999年美国主要金融机构资产总额变化（单位 :十亿美元） 通过表 1.3，很容 易看出美国各类金融机构资产规模的变动。其中机构或 GSE支持的抵押资产池为在此阶段新出现的金融机构。另外增长幅度最大的金融机构为金融公司与货币市场共同基金，其规模在 19741999年间分别增长了 690倍与657倍。 20世纪 70年代以来，美国银行业面临更为激烈的竞争。 1979年以后资金成本的上升以及石油危机等使银行业遭受打击。期间破产银行数量较大，但
10、是存活下来的银行增强了实力，转变成业务更多样化 !资金实力更雄厚的金融服务企业。19811994年为银行破产的高峰期，总共有 1455家银行破产，损失了 520亿美 元的存款保险金。 1988年，包括美国在内的 12个国家签署了巴塞尔协议，共同抵御银行业所面临的风险。 美国商业银行业务上的变化主要体现在以下方面 :80年代中期以来，不动产抵押贷款取代传统的工商贷款成为银行业第一大信贷业务，其后为工商贷款、消费信贷、证券信贷 ;证券业务不断扩展， 90年代初，证券投资业务占总资产的 25%左右 ;表外业务加速扩张，商业银行除了资产负债业务赚取利差外，积极开展中间业务， 90年代中期，来自表外业务
11、的非利息收入占商业银行净利息收入的一半左右，而在 1985年前还不到 25%。 从 70年代到 20世纪末，分业经营的规定已经慢慢模糊，虽然格拉斯 斯蒂格尔法仍然有效，但银行业、保险业与证券业的壁垒逐渐消失。直到 1999年金融服务现代化法案正式宣告了混业经营的合法化。 尽管这些改变有助于商业银行成为更加庞大的金融中介机构，但事实上， 20世纪末的 30年间，银行业的经营状况仍不及其他竞争者。在激烈的竞争中，商业银行逐渐失去原有的市场份额。 （ 3）金融市场整合阶段。 进入 21世纪后，美国的金融化程度一直处于高位，并且在 2007年达到历史最高点，金融资产总额已经为当年美国 GDP的 10.
12、73倍。 21世纪以来，虚拟经济的发展的确刺激了美国经济的繁荣，但资产证券化过度也埋下了金融风险的祸根，并最终导致了 20世纪 30年代以来美国最严重的金融危机，甚至引发全球性的经济衰退。次贷危机刺破了美国虚拟经济泡沫，使得金融资产总额大幅缩水，金融相关率比值在 2007年出现明显拐点。从 2009年开始，经过美国政府的积极救市以及联储的多次降息等因素，美国金融化比率开始回升，虽然联邦政府出台了一系列措施限制杠杠程度，但在利润驱动下，美国各金融机构还会创造出更多的金融衍生工具避绕管制，美国金融资产泡沫有继续扩大的趋势。 从资产 总量角度看， 2010年美国前十大金融机构中，居前五位的是商业银行
13、、共同基金、政府资助企业、私人养老金以及人寿保险公司。它们所占资产份额达65.72%。截至 2010年 9月份，全美商业银行总资产达 145805亿美元，几乎是人寿保险公司、私人养老基金资产量的两倍，占 18类金融机构资产总额的 24.37%。 表 1.4：美国主要金融机构资产的增长状况（单位 :十亿） 从资产的扩张速度来看，商业银行资产是在高水平位的快速稳步增长，20002010年，年平均增长速度为 8.07%，在 20072008次贷危机最严重时期的年增长率达到 18.56%。其中房地产信托基金资产膨胀速度更快，基本保持在两位数的增长速度，平均增长速度 15.29%。资产支持证券发行者在
14、20002007年间的资产年平均增长率达到 62%，在 2008年开始快速减少，导致这十年间的年均增长率只有 5.4%。总的来看，商业银行在金融中介中资产规模最大，增长稳定，是重要的金融中介力量。 （二）美国商业银行盈利能力和业务结构变化。 考察银行盈利能力可以从两个方面着手 : 一是利润来源 ; 二是各项业务的成本和支出，间接提高 银行利润。因此，衡量银行盈利的指标可以从直接和间接影响银行利润的角度来考虑。在直接增加利润来源方面有利息收入、非利息收入占平均总资产的比例，在控制营业成本间接增加利润方面有利息支出、营业支出、所得税等占平均总资产的比例。综合收入和支出有 ROA 和 ROE，即银行
15、资产收益率和净资产收益率，他们分别代表银行运用一单位的资产带来的净利润和银行运用一单位的净资产（ 即银行资本金） 带来的净利润。由于 ROE 容易受资本基数的影响，即资本金越少， ROE 就越高，因此 ROA 是衡量一家银行总体盈利能力更客观的指标。本文选取 ROA 作为衡量美国银行业盈利性的最终指标，将 ROA 分解为利息收入、非利息收入、利息支出、营业支出和所得税占平均总资产的比例，从收入和支出两方面揭示中国银行业与盈利能力较高的美国银行业相比存在的优势与劣势。美国的银行众多，本文选择美国 FDIC （ 联邦存款保险公司） 统计的资产规模在 100 亿美元以上的银行，它们代表了美国银行业的
16、最高管理水平和规范。表 1.5 是 2001 2010 年美国资产规模在 100 亿美元以上的所有银行 ROA 指标的平均构成数据。 由表 1.5可知 2007-2010年美国规模较大的 银行资产减值算是明显高于往年平均水平，这主要由于国际金融危机对美国银行业的冲击较大。在此期间美国银行业大量金融资产损失严重，从而导致其 ROA水平偏低，甚至为负。若选取可以代表美国银行业真实盈利水平的 2001-2006年各项指标平均水平加以考察，可以看出其 ROA均值为 1.22，并基本保持稳定。 这种较为稳定的盈利水平不仅高于历史水平（ 19501985年期间平均仅为 0.72%） ，环视全球银行业， 也
17、是最高的，充分说明了美国商业银行经营体系的成熟性。 表 1.5 美国资产规模超过 100亿美元的银行 2001-2010年各指标占通资产的平均比例（ %） 美国商业银行的高盈利性是其在美国经济长期繁荣的基础上， 在持续的并购重组进程中增收节支能力不断提高的结果， 其发展具有以下特点： 1.利差逐步收窄， 利息收入的相对重要性不断降低。 表 1.6对美国银行业（由美国联邦存款保险公司 FDIC保险的商业银行）的非利息收入占比、净利息收入、非利息收入及税前利润等财务数据进行了分析，可以看出美国银行业尽管已实现综合化经营，净利息收入依然是商业银行的主要收入来源，但该收入比例持续下降。 表 1.6：美
18、国银行业收入结 构数据（单位：亿美元） 美国银行业净利息收入主要包括贷款和租赁利息收入，以及其它利息收入两大类。从净利息收入的角度来看，最明显的变化时其它利息收入占比的快速提高。1934-1987年，其它利息收入占比从 20.78%稳步增加到 27.21%，此后快速提高，并在 1997-2001年超过贷款和租赁利息收入（ 1999年达 64.14%），然后逐步回落到 2010年 44.32%，见图 1.2： 图 1.2：美国银行业利息收入和其它利息收入占比变动情况 资料来源： FDIC 利息收入的发展之所以呈现出这种形态，主 要是由于 20 世纪 90 年代中期以来美国商业银行净利差持续降低的
19、作用。 80 年代后期由于银行间竞争贷款和存款资金， 净利差持续走低。到 90年代初， 商业银行要通过增加收入控制资产增长来改善资本充足率， 即使贷款在资产中的占比下降也在所不惜， 所以贷款和租赁利息收入占比也相应下降。 90 年代以来美国商业银行负债结构的显著变化也对利息收入的发展起到了重要的作用。 19912005 年， 美国商业银行核心存款相当于资产的比例由 59%下降到 47%， 而包括 CDs、次级票据和信用债券等等在内的有管理负债相当于 资产的比率则由 30%提高到 36%。负债结构的这种变化， 使利息成本增加， 净利息收入有所减少。 2.非利息收入持续增长， 相对重要性不断提高。 在竞争压力下， 随着资产规模的膨胀与经营范围的扩大，以及金融监管政策的变化， 美国商业银行收益结构发生了巨大变化，银行非利息收入占比从 1935年的 32.87%下降到 1963年的 7.04%，此后一直迅速上升到 2003年的 35.77%，随后基本稳定在 31%左右，整体上呈现 “U”型变化趋势。 2008-2010年金融危机期间这
