1、1新公共管理不宜作为指导实践的主导理论贡 森 1 余 璐 2目录一、新公共管理理论产生的历史背景 .2（一）20 世纪 70 年代之前：政府职能扩张，规模扩大 .2（二）20 世纪 70 年代：政治不稳定和经济危机导致政府财政收入大幅减少 .3（三）实行近一个世纪的传统公共管理模式的弊端愈加明显 .3（四）20 世纪 80 年代：保守主义者在西方主要国家上台执政 .3二、新公共管理理论概述 .3（一）新公共管理的理论基础 .3（二）新公共管理的主要理论及代表人物 .3（三）新公共管理理论的实施准则： .3（四）新公共管理与传统公共管理的不同之处 .3三、对新公共管理的反思和批判 .3（一）对人
2、性认识的偏颇 .3（二）过于单一的价值取向 .3（三）市场基本教义和对市场机能的不当崇拜 .31 贡森：国务院发展研究中心研究员、社会发展研究部副部长2 余璐：中国政法大学政治与公共管理学院硕士研究生2（四）向私人部门学习的自我解构与公私管理的混淆 .3（五）不恰当的“顾客” 隐喻 .3四、新公共管理理论的实施效果并不乐观：以公共部门绩效工资为例3五、结论 .3参考文献 .3新公共管理理论（New Public Management）是产生于 20 世纪 70-80 年代西方国家的一种区别于传统公共行政理论的新的公共行政理论和管理模式。在当时西方的很多国家，过度膨胀的政府规模和效率低下的传统公
3、共管理模式已经造成种种社会问题。新公共管理希望通过引入市场竞争机制， “借鉴私营部门的理念和管理方法来改革政府和公共部门 3”，限制政府 权力，提高公共部门 效率，改善公共管理水平和公共服务质量。这一理论为公共部门的管理和改革提供了另一种视野，却也存在着许多值得反思和批判的缺陷以及诸多不确定因素。未来公共行政的发展方向如何，仍需我们以理性中肯的角度进行研究和探索。一、新公共管理理论产生的历史背景 4（一）20 世纪 70 年代之前：政府职能扩张，规模扩大20 世纪 70 年代之前的政府职能扩张，首先体现在经济职能扩张。3 西方公共管理理论的演变及对我国的启示4 本段文字请参阅英国“新公共管理理
4、论”的实践对我国政府的借鉴意义 新公共管理和官僚制3在 20 世纪 20 年代之前，自由主义经济学所信奉的“管得最少的政府就是管得最好的政府”在西方资本主义社会占理论主导。1929 年的世界范围的经济危机之后，以凯恩斯主义为代表的，要求政府干预经济活动的，对市场进行管理的理论取代传统的自由主义经济学说占据学界主流并被许多西方国家接受。第二次世界大战之后，各国政府在经济恢复和发展过程中都采用凯恩斯主义，对经济有较多的干预，许多行业被政府垄断，许多大型企业被国有化。其次是体现在社会职能扩张。美国政府经历了二十世纪 30 年代和 60 年代的两次“民权 运动” 之后开始建立基本的社会保障系 统；二次
5、大战后的欧洲资本主义国家则开始建立“ 人民社会主义” 和“福利国家” 。这种职能扩张同时也必然伴随着政府更多地参与经济发展和社会建设，导 致政府规模的和财政支出的扩大。（二）20 世纪 70 年代：政治不稳定和经济危机导致政府财政收入大幅减少20 世纪 70 年代的冷战中各国国内政治和国际政局的不稳定导致经济发展不稳定。在国内，西方资本主义各国都有许多令他们头疼的问题。民 权民主运动、反战示威、政治丑 闻 等事件都极大地影响了社会秩序和经济发展。国际政局的不稳定也加剧了西方国家的政治、经济困境。美国在的困境与新公共管理等文章。470 年代陷入越战泥潭越来越深；与苏联的争霸也处于下风。在 197
6、3年的中东战争中，中东大多数国家反对西方支持以色列的立场，停止向西方国家出口石油，从而直接导致了 1973-1974 年的西方经济危机。整个 70 年代， “经济发展停滞”和“ 高通货膨胀” 同时在西方主要国家出现，这一现象叫“ 滞涨”。经济危机和“滞涨” 的作用使政府的 财政收入大幅减少；而与此同时，二战后各国庞大的政府规模和巨大的公共开支在此时已经成为各国执政当局的巨大负担。（三）实行近一个世纪的传统公共管理模式的弊端愈加明显19 世 纪末期 , 传统行政模式开始在全世界流行。 “这种韦伯制度（以德国社会学家马克斯.韦伯命名）和它以前的各种模式最重要的区别在于: 以规则为基础的非人格化的制
7、度取代了人格化的行政管理制度。官僚制度就其运作以及如何对客户做出反应方面必须是非人格化的” 。但是“正式的官僚体制可能有它的优势,但人们也认为它往往培养墨守成规者而不是创新者; 鼓励行政人 员规避风险而不是勇于冒险, 鼓励他们浪费稀缺 资源而不是有效利用。 韦伯曾把官僚制看成是理想 类型, 但现在 这种理想类型却培养了惰性、丧失进取心、导致平庸和低效率, 这些被认为是公共部门的特有病。它也由此遭受批评。实际上,官僚 这个词在今天更多地被看成是低效率的同义词。 ”55 新公共管理的现状 ， 欧文E 休斯。中国人民大学学报，2002 年第 6 期。5传统的行政模式要求官僚遵循规范，而不鼓励创造进取
8、，从而导致政府人员墨守成规，效率低下。政府公务人员的效率低下，社会服务水平下降，在 70 年代公共财政赤字巨大，社会矛盾激烈的西方国家成为公众指责的众矢之的。（四）20 世纪 80 年代：保守主义者在西方主要国家上台执政经历了 20 世纪 70 年代的经济危机之后，在经济和社会生活领域内提倡发展市场经济、减少政府对经济干预，倡导建立小政府、缩减公共开支的保守主义者在 80 年代的英国和美国上台执政。撒切尔夫人率领的保守党内阁在英国执政，从 1979 年直到 1990 年。几乎与此同时， 认为 “政府并不是解决问题的方法，政府本身才是 问题所在”的保守主义者、共和党人罗纳德里根从 1981 年到
9、 1989 年任美国总统。为了应对当时的困难局面，在财政上减少公共开支、降低税收，在经济上让市场主导、减少政府干预，在社会建设上改变公共管理模式、提高政府工作效率、削减社会福利，成了英美两国领导人的共同选择。二、新公共管理理论概述 “新公共管理” 一词最早由胡德 (Christopher Hood ) 在 1991 年提出。在一篇名为一种普适性的公共管理的文章中，胡德将 80 年代在英国和很多其他国家开始的行政改革运动称为“新公共管理” 6，以6 “ 新公共管理”运动及其对中国行政改革的启示6与传统的公共管理模式相区分。但是这一理论的形成，其实践和理论的产生都远早于 1991 年，胡德的工作只
10、不过是将一系列的学术理论和行政改革实践联系起来，并把这些内容统一命名为“新公共管理” 而已。（一）新公共管理的理论基础 7新公共管理理论基础主要有两个：私营企业管理理论和现代经济学。具体包括管理主义理论、公共选择论、 产权 理论、新古典经济学理论、新制度 经济学(即组织经济学)、博弈论等。其中, 管理主义理论、公共选择论、 组织经济学中的代理理论和交易成本经济学理论的影响较大。 ”管理主义是由科学管理之父的弗里德里克 泰勒开创的。管理主义认为，管理是一种纯手段性的活动，它具有共通性，它所包含的一系列原则既可用于私营企业，也适用于公共部门。公共选择论又称理性选择论。核心论点就是认为人是理性的，都
11、想使自己的效用最大化，因而人类的所有行为都是受自我利益支配的。这一理论的主张是: 其一，政府官僚极大地限制了公民个人自由，它的权力应当在“ 选择” 的名 义下缩小。 这一观点要求缩小政府规模，自由比奴役好，消费选择比官僚命令好。其二，传统的官僚模式没有市场提供的那种相应的激励和奖励结构，因此它的效率比市场过程来得低。公共选择 理论主张个人基于个人自由和效率的理由而做出最大限度的选择。7 本段文字引用自新公共管理的研究综述一文。7代理理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人一方与代理人一方发生交易的“ 合同” 或协议关系。根据合同条款，代理人代表委托人完成各种任务，而委托人同意为此以一种双方均
12、接受的方式付给代理人报酬。一开始，代理理论主要用于因企业所有权与经营控制权分离引发的问题。但人们很快就认识到，这种代理问题存在于一切组织之中，它是社会、 经济、政治生活的一个根本特征。如雇主与雇员的关系、律师与当事人的关系、选民与政治家的关系，都体现了这种特征。代理理论的基本假设之一也是人是理性的，都追求自我利益和效用最大化。正因如此，代理人和委托人的利益易于发生冲突。特别是由于经常会出现信息不完备、不对称的情况( 如代理人对委托人的情况比较了解，而委托人对代理人的情况所知有限) ，以及委托人难以对代理人的行为进行监督等原因，因而许多委托人与代理人之间的关系管理十分复杂。代理理论的重要内容之一
13、就是关注如何确定最优的签订合同的形式，即找到谈判、说明和监督合同的最满意的方式，以防止双方特别是代理方寻机违背合同为己方谋利。因此，代理理论最关注的是代理人的选择以及对代理人的激励。交易成本理论认为人是自利的、自制的，这一点同代理人理论一样。同时，它承认“权威关系”的重要性，因此，在行为发生时“严肃” 的将社会及结构变数加以考量。将这一理论用于公共部门，即，如果一些签约出去的活动减少了行政开支，并提供竞争，那么一些交易的成本就会下降。具体地说，当提供服务者行为的不确定性低、所需物品或服务的数量和质量易于衡量、潜在的供应商数量多时，将公共服务8承包出去最好，如垃圾回收、卫生清扫、伙食供应之类的事
14、务；而如果条件相反，特别是当保持所供物品或服务的质量特别重要时，由政府内部提供则会更好，如国防、外交、警察等领域的事务。新公共管理在利用市场机制、承包公共服务、界定政府作用等方面，显然从上述理论观念中吸取了营养。 ” （二）新公共管理的主要理论及代表人物 8从概念上说， “新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市 场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义” 。新公共管理 总共有五大主要理 论，分 别是小政府理论、流程再造理论、公共部门绩效管理理论、基于回应性的政府全面质量管理理论和重塑政府理论。“小政府理论 ，以弗里德曼和哈耶克 为代表人物。小政府理 论明确提
15、出政府的活动边界，提供那些市场做不了也做不好的服 务，政府提供具有非排他性的公共产品和服务。政府的 小是空间范围上的小，并不意味着政府能力以及竞争力的弱小。流程再造理论，其一是对工作流程进行重新设计，以提高效率、效能和质量。其二是以业务流程为改造对象和中心，以顾客需求和满意度为目标， 对现有业务流程进行根本的再思考和彻底的再设计，以打破传统的职能型组织结构，建立全新的过程型组织结构，从而实现组织在成本、 质量、服务和速度等方面的巨大改善。这种理论的代表8 本段文字引用自 ppt 文档新公共管理。在该文挡中，有对绩效管理理论的具体研究和分析。9人物是哈默和钱皮。霍哲的公共部门绩效管理理论主要把研
16、究重点放在公共部门的绩效上面。 该理论关注政府绩效（经济、效率、效益）的改进，把绩效评估作为改进绩效的一种管理工具。该理论认为，绩效评估应分为 7 个环节：1，识别 要评估的项目，进行清晰界定（对什么）；2，阐述项目目的，确定所需结果（为什么）；3，选择评估标准和指标（评估指标）；4，设立绩效和成就目标的标准（途径）；5，监督结果（监督）；6，绩效报告（报告）；7， 评估结果和绩效信息的利用，以促进绩效的改进（反馈）。同时，在绩 效评估的过程中强调公民的参与性，这样的绩效评估结果和绩效信息将会对政府政策和项目管理有更大的意义。绩效管理方法将政府绩效分为三个层面，分别是个人绩效、组织绩效和部门绩
17、效。主要的两种绩效管理方法是关键绩效指标法和 360 度绩效考核法。关键绩效指标法（key performance indicator, KPI）通过关键绩效体现对组织战略目标有增值作用的绩效指标，对个人、组织、部门的绩效进行考核，实现 从远景到目标的转换、业绩和职能的挂钩。360 度绩效考核法，则是基于上司、下属、同事、顾客等多方面收集信息，提供反馈并评估绩效的方法。基于回应性的政府全面质量管理也是霍哲的理论，其内容是建立起一套在以顾客为中心、持续改进、强调授权和协作基础上的全面质量管理，目的在于通过引入政府全面质量管理，消除由于官僚制、利益集团以及专业化的结构所带来的回应性障碍，建立更具回
18、应性以及以顾客为中心的公共机构。10重塑政府理论是奥斯本和盖布勒在改革政府一书中提出的。奥斯本和盖布勒提出政府改革的方向是建立“ 企业家政府” 的十大原则，这十条原则就是两位作者理解的新公共管理的内涵：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；（7）有事业心的政府：有收益而不是浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）
19、以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。（三）新公共管理理论的实施准则 9：政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。 “掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住“他们的”行事之道。政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理从公共选择理论中9 本部分文字摘自新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义
