1、国家审计识别财政风险的指标体系构建研究上蔡县审计局赵俊丽摘要：从财政风险角度出发，在关于财政风险管理与财政审计的文献综述的基础上，阐述财政审计中如何识别和评估财政风险，为审计部门提高财政风险应对和处理能力提供建议和对策。关键词：财政审计；财政风险管理；预警指标体系欧债危机、美国财政悬崖危机、中国地方债危机以及巨额养老金缺口等问题，归根结底就是财政风险问题，如何化解财政风险问题以保障财政安全，这既是对政府执政能力的考验，也关系到国家长治久安。审计署“十二五”审计工作发展规划中就明确提出：财政审计的主要任务应以维护国家财政安全、促进深化财政体制改革，增强财政审计宏观性、整体性、建设性和时效性。可见
2、，从财政风险角度研究财政审计具有重要的现实意义。一、文献综述(一)关于财政风险管理的研究国内外学者都认为财政风险管理应该引入一套识别风险和评估存在的问题的工具。不过，国内外学者的侧重点有所不同，国外学者主要从探讨其对策入手，即研究采用什么方式和办法才能更好地控制和管理财政风险，代表人物如Brixi.H.P(1999)等，国内学者注重理论研究，代表人物如刘尚希(2004)等。(二)关于财政审计的研究国外几乎不见关于财政审计方面系统研究，他们主要在政府资金如何使用以及使用效率方面开展了研究。国内学者关于财政审计的研究比较丰富。理论方面主要以系统论或公共受托责任理论为基础分析财政审计体系，实务方面研
3、究主要是对我国财政审计中出现的问题提出相应的对策，如姜永英(2011)等。国内研究鲜有理论成果将财政风险管理和财政审计二者结合起来共同研究。仅有的研究成果视角主要是定性分析财政风险管理的形成机理，然后在财政审计方面提出对策和建议，缺乏从定量角度构建财政风险管理以加强财政审计。鉴于此，本文以“财政审计下我国财政风险预管理警体系指标的构建”为研究对象，阐述财政审计中如何识别和评估财政风险，为审计部门提高财政风险应对和处理能力提供建议和对策。二、财政审计下我国财政风险识别和评估风险管理预警指标体系的构建要科学合理地对财政风险进行识别，首先应该正确以目前我国财政存在的风险进行分类，而财政风险矩阵是学者
4、比较认同的分类方法，如从债务角度考虑财政风险，可将财政风险分成二个纬度：即显性债务和隐性债务纬度、直接债务和或有债务纬度。其中，显性债务指的是经过法律和合同得以确认的债务，隐性债务指的是当时未能发现而在后续中明朗化的债务，直接债务指的是在任何情况下都应承担的债务，或有债务指的是在特定条件下才需承担的债务。我国目前处在财税体制改革的攻坚阶段，对我国债务按财政风险矩阵进行分类具有一定的难度和复杂性。笔者认为从债务角度划分财政风险矩阵，具体如下表 1 所示：表 1 从债务角度划分我国财政风险矩阵债务 显性债务 隐性债务直接债务 (1)国家发行的债务(2)预算法规定的支出(3)法律规定的长期预算支出(
5、1)未来社会保障计划(2)为扩大义务教育的准备支出(3)公共基础设施项目的未来维护支出(4)未来卫生条件改善融资或有债务 (1) 国家对地方政府和公共部门发行债务的担保(2)国家对政策贷款的担保(如学生助学贷款、三农贷款、小型微型企业政策支持贷款等)(3)政府为引入项目或资金的担保(4)为处理不良资产的公司担保(5)国家保险体系(如存款保险和洪灾保险等)(1)地方政府和公共部门违约(2)超过政府担保外银行破产的救助(3)国企未能弥补的亏损(4)国有银行以及农村合作基金等金融机构的不良资产(5)如大额私人资本外逃等紧急情况下的财政援助(6)环境保护追加资金，军事拨款(一)我国财政风险管理预警指标
6、的初步筛选笔者在借用已知的研究，选择单位违规金额(审计查处的违规总金额/查处违规的单位数)为被解释变量。初步选择如下指标作为我国财政风险管理预警指标，在此基础上，对这二十八个风险指标两两进行格兰杰因果分析，将具有格兰杰因果关系的指标最终确定为自变量指标，具体如下表 2 所示：表 2 初步选择的我国财政风险管理预警指标指标 显性风险 隐性风险直接风险 (1)赤字率 X1；(2) 国债负担率 (12)预算外收入占财政收入的比重X2；(3) 国债依存度 X3；(4)国债偿债率 X4；(5)国债借债率 X5；(6) 外债偿债率 X6；(7) 外债负债率X7；(8)外债债务率 X8；(9) 全国财政收入
7、占 GDP 的比重 X9；(10)中央财政收入占全国财政收入的比重X10；(11) 税收收入占财政收入的比重 X11X12；(13)预算外支出占财政支出的比重X13；(14) 财政支出对财政收入的弹性X14；(15) 社会保障支出占财政支出的比重 X15；(16) 文教科技卫生支出占财政支出的比重 X16；(17) 支农支出占财政支出的比重 X17或有风险 (18)经济增长率 X18；(19) 通货膨胀率 X19；(20)城镇登记失业率X20；(21) 国有商业银行资本充足率 X21；(22) 国有商业银行不良贷款率 X22；(23) 国有企业亏损面X23；(24) 国有企业亏损深度X24；(
8、25) 环境污染治理投资占GDP 比重 X25(26)股票流通市值占 GDP 比重 X26；(27) M2占 GDP 比重 X27；(28) 基尼系数 X28备注：国债依存度和国债偿债率的统计口径采用国家财政收入/支出。(二)数据的来源与处理本文选择从 1987 年2011 年共 25 组有关指标的数据，基本能满足格兰杰因果分析的条件。因变量和自变量指标的数据来源：审计查处的违规总金额和查处违规的单位数的数据来源中国审计年鉴 ，为了剔除物价变动的影响，将单位违规金额再除以 GDP 平减指数(1978 年为基准年)；国有商业银行数据来源于银监会官方网站；国债数据来源于中国债券信息网和财政部官方网
9、站；基尼系数直接引用世界银行测算的数据(因中国官方 2011 年以后不再公布中国的基尼系数)；其它数据来源于中国统计年鉴 、 中国财政年鉴 、 中国金融年鉴以及中经网等统计数据库。因这些变量中的分子和分母同时受物价的影响，两者相除所得比重值剔除了物价的影响，故不需要考虑物价变动的影响。在进行格兰杰因果分析前，首先将数据对数化处理，然后进行格兰杰因果分析，分析时遵循 ADF 单位根检验E-G 两步法协整检验格兰杰因果三步骤。(三) ADF 单位根检验逐次对因变量和自变量进行 ADF 单位根检验， 用(C,T,K)描述检验形式，其中，C 代表漂移项，T 代表趋势线，K 代表滞后阶数。ADF 单位根
10、检验如下图1 所示，其中 D()代表一阶差分。图 1 ADF 单位根检验结果从图 1 可知，财政支出对财政收入的弹性(X 14)和基尼系数(X 28)指标显示平稳状态外，其它所有指标显示一阶平稳，即因变量每单位审计违规金额和这些指标自变量之间存在同阶平稳关系，可以进一步进行 E-G 两步法协整检验。(四) E-G 两步法协整检验E-G 两步法协整检验是在同阶平稳变量基础上将两个变量先以其 LS 回归检测，检测后调出它们的残差序列，继续对残差序列进行平稳性检验，如它们仍然未输出平稳情况，则这两个变量就存在协整关系，即长期稳定关系。EVIEWS软件运行结果如下图 2 所示，其中 dlogx 表示对
11、变量取对数后的一阶差分，E表示在进行 LS 回归检测后调出的残差序列。图 2 LS 回归后调出的残差序列 ADF 单位根检验结果从上图 2 的检验结果可知，显示非协整关系的指标变量是文教科技卫生支出占财政支出的比重 X16和通货膨胀率 X19，其它指标变量与每单位违规总额之间存在协整关系，可以在此基础上继续进行格兰杰因果分析(五) 格兰杰因果分析经过 ADF 单位根检验和 E-G 两步法协整检验后，剔除了 4 个指标变量，还剩余 24 个因变量指标变量，下面对此进行格兰杰因果分析。因本文进行格兰杰因果分析的目的是找出哪些因变量指标变量可以作为财政风险预警指标，所以，只需要对 X 到 Y 的单向
12、格兰杰因果进行分析。如用 N 表示滞后阶数(本文 N 取15)，结果如下图 3 所示：图 3 格兰杰因果分析结果从图 3 可知，共有 15 个指标变量到每单位审计违规总额存在单向格兰杰因果关系。因为我国财税体制改革中将预算外资金并入了预算管理中，不再单设预算外项目，因此，目前建立的我国财政风险管理预警指标体系应将包括预算外资金的预算外收入占财政收入的比重 X12和预算外支出占财政支出的比重 X13两个指标变量剔除。最终确立能作为我国财政风险预警体系指标的变量详细如下表 3 所示：表 3 最终确立作为我国财政风险预警体系指标变量指标 显性风险 隐性风险直接风险 (1)赤字率 X1；(2) 国债负
13、担率X2； (6) 外债偿债率 X6； (8)外债债务率 X8；(9) 全国财政收入占GDP 的比重 X9；(10)中央财政收入占全国财政收入的比重 X10；(15) 社会保障支出占财政支出的比重X15或有风险 (18)经济增长率 X18；(20)城镇登记失业率 X20；(22) 国有商业银行不良贷款率 X22；(25) 环境污染治理投资占 GDP 比重 X25(26)股票流通市值占 GDP 比重 X26；(27) M2占 GDP 比重 X27通过对这些指标变量进行监控和跟踪，审计部门能够实时掌握我国财政风险状况。但是，但是要给出整个财政进行的安全级别，还需要划定预警区间，加以对财政风险级别进
14、行界定。三、财政风险预警线的确定确立财政风险预警线有两种方法，一种方法是采用指数化模型研究法，这是一种定量分析方法；另一种方法是借鉴国外经验或国内学者的研究成果直接划定指标变量的预警线和预警区间，这是一种定性分析方法。丛树海,李生祥(2004)等学者利用指数化模型研究法确立财政风险预警线是非常有代表性的，但是，利用该方法对数据的要求非常高，且用历史数据得出的预警线来界定未来的财政风险，在面临的财政运行变量发生比较大的变动时，模型的科学性和可靠性受到挑战。因此，本文采用定性的方法确立财政风险预警线。定性分析指标变量的风险预警线：(1) 赤字率的风险预警线。本文选择具有代表性学者王亚芬,梁云芳(2
15、004)和马恩涛(2007)的研究成果界定赤字率的风险预警线和预警区间：中国赤字率的风险预警线可设为 2.2%以下；2.2%至 3%为较小风险区；3%至 5%为高风险区；5%以上为危机区；(2) 国债负担率的风险预警线。西方发达国家的国债负担率最多不会超过本国 GDP 的 45%，而发达国家的财政收入占本国 GDP 大概是 45%左右，也就是说，发达国家国债负担率与当年的财政收入相当，这是国际上公认的国债负担率最高警戒线。我国财政收入占我国 GDP 大概是 20%，因此，可用发达国家国债负担率与当年的财政收入相当原则界定我国国债负担率的风险预警线为 20%，低于 20%为安全区间；(3) 外债
16、偿债率的风险预警线。国际警戒线定为 20%，低于此标准为安全区，我国也可接轨国际标准，设外债偿债率的风险预警线为 20%；(4) 外债债务率的风险预警线。国内研究将外债债务率的风险预警线定为 80%以下，而且将 80%至 100设定为较低风险区，100%至 120%设定为较高风险区，120%以上为危机区；(5) 全国财政收入占 GDP 比重的风险预警线。我国规定其风险预警线是 30%，24%至30%是较低风险区，18%至 24%是较高风险区，18%以下是危机区；(6)中央财政收入占全国财政收入比重的风险预警线。国内研究将其风险预警线设为 60%，高于 60%为安全区，50%至 60%为较低风险
17、区，40%至 50%为较高风险区，低于 40%为危机区；(7) 经济增长率的风险预警线。根据我国目前处在经济结构调整的攻紧阶段，国内研究将将其风险预警线设为 7%，其风险区如学者王亚芬,梁云芳(2004)认为 5.7%至 7%为较低风险区，5%至 5.7%为较高风险区，5%以下为危机区；(8) 城镇居民登记失业率的风险预警线。由于我国城镇居民登记失业率的不完善以及农村隐性失业人口的大量存在，使得城镇居民登记失业率与现实情况具有很大的出入，因此，有待国家健全我国统计失业率的制度和方法；(9) 国有商业银行不良贷款率的风险预警线。我国银监会规定国有商业银行五级分类不良贷款率的达标线严控 5%，因此
18、可将此作为其风险预警线；(10)由于数据的不全，国内学者几乎还未有关于社会保障支出占财政支出的比重、环境污染治理投资占 GDP 比重、股票流通市值占 GDP 比重、 M2占 GDP 比重的风险预警线的研究，因此，本文也不给予界定其预警线，留待后续进一步加以研究。四、财政风险管理预警体系指标的构建对我国财政审计工作的启示(一)进一步加大对财政审计信息化建设力度从选择的指标变量作为我国财政风险管理预警体系指标可以看出，建立的预警指标体系需要大量的数据作为支撑，数据的完整全面性以及准确及时性对财政风险管理预警体系的运行质量具有关键性的作用。因此，我国的财政审计部门应该加大对财政审计信息化建设的力度，
19、具休而言，因指标体系涉及商业银行、财政部、审计局和统计局等多部门，所以审计部门应与各信息部门加强交流合作，共同推进财政审计信息化建设；加强审计部门内部的垂直型的信息化建设交流、培训和指导，分工合作建设信息化平台，实现数据的快速收集和共享。(二)特别关注或有风险问题从构建的财政风险预警管理指标体系中可以看出：经济增长率、城镇登记失业率、国有商业银行不良贷款率、环境污染治理投资占 GDP 比重、股票流通市值占 GDP 比重、M 2占 GDP 比重等多个指标纳入了指标体系中，且存在如城镇登记失业率与现实很大出入，难以发挥预警我国失业严重性的程度。如环境污染治理投资占 GDP 比重、股票流通市值占 G
20、DP 比重、M 2占 GDP 比重等指标风险预警线，在国内还未有系统研究，这难以为实践操作提供指导性意见，这应该引起审计部门的关注和重视。如当前经济增速放缓、国有商业银行不良贷款率上升、环境污染治理投资总额的不断提高都暗藏财政风险，应引起审计等部门的高度警惕。参考文献：1审计署出台“十二五”审计工作发展规划EB/OL. http:/ Contingent government liabilities: a hidden risk for fiscal stabilityJ. Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management,1999,(36):582.3刘尚希.财政风险及其防范问题研究M北京:经济科学出版社,2004.4姜永英,中国财政审计制度研究M.北京:中国时代经济出版社,2011.5丛树海,李生祥.我国财政风险指数预警方法的研究J.财贸经济.2004,(06):29-35.6王亚芬,梁云芳.我国财政风险预警系统的建立与应用研究J.财政研究.2004,(11):25-27.7马恩涛.我国财政风险预警系统研究J山东经济.2007,(04):84-88.
