1、1北京市残疾人服务需求问题的调研报告北京市残疾人联合会中国人民大学社会与人口学院摘要本研究采取简单随机、等距抽样等方法在北京市抽取了 1205 名残疾人进行调查 1。通过问卷调查和入户访谈，本研究得到如下结论：(1) 近 65的残疾人首选居家助残服务模式，而首选其他服务模式的比例均略低于 20%。(2) 首选居家助残服务模式的残疾人依次对家政服务、医疗康复、照护者支持、个人照料等需求较大；首选社区照料服务的残疾人对康复训练、临时照看、文化娱乐、外出参观等需求较大；首选机构托养服务的残疾人对离家较近、费用不太高、公办或政府监管需求较大。 （3）本研究提出了“311”服务结构模式、实现服务业体系化
2、、规范化、专业化、融合化等建设思路以及构建居家的机构服务模式、以需求为导向推动三种服务模式的发展和为特殊困难群体提供更有针对性的经济支持等对策建议。Survey Report on Beijings Disabled Service DemandBeijing Disabled Persons FederationSchool of Sociology and Population Studies, Renmin University of ChinaAbstract: Using simple random and system sampling methods, we investigat
3、ed 1205 disabled persons in Beijing. After the questionnaire investigation and interview, we got some conclusions. First, nearly 65% of the disabled preferred the service model of home care, with slightly less than 20% selected other two service modes. Second, the disabled who chose the service mode
4、l of home care orderly need domestic servant, medical rehabilitation, support for the caregivers, and personal care service. The disabled who chose the service mode of community care orderly need rehabilitation training, temporarily care, cultural entertainment, and visiting. Those who preferred age
5、ncy service enjoyed the agencies in shorter distance, lower cost and managed or supervised by the government. In the end, we suggested a “311” service structure mode, realizing systemization, normalization, specialization and converging of service. Whats more, we advised constructing a home-like age
6、ncy service mode, developing three demand-oriented service modes and providing more targeted economic support for the special groups in difficulties.中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见 （中发20087 号）和中共北京市委、北京市人民政府关于促进残疾人事业发展的实施意见 （京发200917 号） ，要求推动残疾人社会保障和服务两个体系建设，实现残疾人人人享有基本保障和健全残疾人服务体系目标。 “两个体系”建设是中央 7 号文件的核心内容之
7、一。随着社会经济发展，残疾人的社会保障制度建设逐渐完善并不断细化，而残疾人社会服务体系建设还刚刚开始。为了更好地了解残疾人的服务需求并提出相应的对策建议，北京市残疾人联合会和中国人民大学社会与人口学院共同主持了“北京市残疾人服务需求问题”调查。本报告即为1同时还抽取了同数量的非重度残疾人进行比较，本报告不计。2“2009 年北京市残疾人服务需求状况调查”的调研成果。第一部分 研究背景本部分分为研究意义、研究现状、政策支持和各地实践四方面主要内容，主要是对本课题的研究背景进行详尽阐述。一、研究意义对残疾人服务需求状况的研究，对于促进人类发展、构建和谐社会、促进两个体系建设，并且彰显首都北京的示范
8、效应，都有重要的理论和现实意义。（一）促进人类发展的需要残疾人是人类文明付出的代价。 “残疾人这个社会最困难群体的解放，是人类文明发展和社会进步的一个重要标志 1。 ”保障残疾人权益，满足残疾人需求，是我国政府的庄严承诺和神圣职责，也是全人类共同努力的方向和目标。随着经济和社会发展，残疾人人权和需求保障越来越受到国际社会的关注。2006 年 12 月 13 日，联合国总部第六十一届联大审议并通过了残疾人权利公约 ，联合国、各国政府、国际媒体和残疾人组织都在第一时间对此做出积极评价，称这标志着“残疾人实现与其他人真正平等的新时代到来的曙光 ”。（二）构建社会主义和谐社会的需要目前，我国正处于社会
9、主义初级阶段。改革开放和社会主义建设的不断深入，经济社会取得巨大发展，为残疾人服务体系的建立和残疾人的“平等、参与、共享 ”提供了良好的物质基础。在构建社会主义和谐社会的理论阐述中，实现社会公平正义成为和谐社会的必要条件。但是残疾人的特殊性、残疾人目前的生存状况和残疾人的服务需求满足程度，都让我们感到，要让残疾人与健全人一起共享改革发展成果仍然是当前经济社会发展，特别是构建和谐社会需要面对和解决的突出问题。（三）促进“两个体系”建设的需要推动残疾人社会保障和服务两个体系建设，是中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见和中共北京市委、北京市人民政府关于促进残疾人事业发展的实施意见 的核心内容
10、。其中，残疾人服务体系建设，是帮助残疾人改善基本生存发展条件，促进残疾人全面发展，实现残疾人共享经济社会发展成果的根本举措，是关系到残疾人事业长远发展和残疾人根本利益的重大任务。充分了解并满足残疾人的服务需求，将大大促进残疾人事业的发展。（四）北京市示范效应的需要北京市作为全国的首都，残疾人事业发展已经取得了很大成绩，具有其他省市无法比拟的优势条件，北京市的先进经验具有对其他地区的示范效应。比如，宣武区的社区综合服务工作（温馨家园和职业康复站） ，布局较好，服务很有特色，天桥、广安门外、陶然亭等街道的工作均有所不同。这些经验均需要总结、提升和推广。但是，与有的兄弟省市相比，北京市还存在一定差距
11、。比如，就残疾人社会保障体系和公共服务体系建设而言，青岛、杭州、广州等地方的残疾人服务体系建设均走在了前面，北京市需要加强对残疾人照料、管护等方面的研究。二、研究现状研究现状包括对本课题主要研究问题的国外研究和国内研究。（一）国外研究国外对于残疾人的服务需求和社会支持状况的研究，体现在理念上支持残疾人融入社会、体制上为残疾人建立健全的社会保障、服务模式多样化等方面。1、残疾人服务理念1 江泽民致康复国际第十一届亚太区大会的贺辞.1998-08-23.320 世纪 50 年代末，正常化、回归社会主流的理念在北欧兴起，随后广泛传播到世界各地。1963 年联合国年会即挪威奥斯陆会议上提倡“正常化”的
12、理念，瑞典神经不健全者协会再次提出， “尽最大的可能保障残疾者正常的生活条件” ，强调残疾人在公共社会中与健全人一道生活的重要性，说明其权利要正常化。这种思想在当年的国际残疾人行动计划中已明确阐明，即“以健全人为中心的社会是不健全的社会” ，主张采取措施使残疾人顺利进入社会与健全人一样共同生活。1981 年世界各国展开以“完全参加与机会平等”为主题的“国际残疾人年” ，继而确定 1983 至 1992 年为“联合国残疾人十年” ，并一致通过关于残疾人的世界行动纲领 ，要求各会员国制定具体政策以实现“参加和平等”的目标。为了响应联合国国际人权宪章，以及 1993 年联合国公布的残疾人平等权利标准
13、规定，针对残疾人权益保障，欧盟国家设有“欧洲障碍会议” （EDF） 。自 1999 年来，EDF 一直致力于欧洲相关单位促进残疾人福利。欧盟国家定 2001 年 12 月 3 日为“欧洲残疾人日” ，欧盟就业与社会部长宣布 2003 年为“欧洲残疾人年” 。 “欧洲残疾人年”诉求的价值观为：（1）没有残疾人参与就等于与残疾人无关；（2）残疾人和所有公民一样有相同权利；（3）残疾人有平等机会，不是慈善；（4）社会为所有人而创立；（5）赋权与解放；（6）完全平等与生活各层面完全参与；（7）残疾人被视为主动性公民；（8）促使环境是无障碍的；（9）独立生活；（10）尊重多元。世界卫生组织于 2001
14、年 10 月正式发布了国际功能、残疾和健康分类(简称 ICF)，该分类系统是 WHO 首次同时以六种联合国官方语言同时出版的文件，该分类系统与残疾人有着密切的联系。ICF 是建立在一种残疾性的社会模式基础上，它从残疾人融入社会的角度出发，将残疾性作为一种社会性问题，不再仅仅是个人的特性，而且也是由社会环境形成的一种复合状态 1。2、残疾人社会保障就国际社会而言，对残疾人的尊重和保护是涉及到人权问题和社会文明话题，残疾人的保障事业受到了世界各国尤其是西方发达国家的高度重视。对残疾人社会保障的重视，来源于人道主义思想、社会公平理念、公民权利观念等主导观念的影响。这些理念为残疾人社会保障制度的形成和
15、发展提供了思想基础和理论根源。国外有关残疾人保障问题所涉及的研究领域包括：残疾人的歧视、残疾权、残疾儿童教育法、残疾妇女、残疾与老年人、残疾人与社会保险、残疾人与社会救济、精神病病人的法律保护、民法中的残疾人问题、残疾人家属的权利与义务、优待、无障碍、特殊需求信托、基因技术与残疾。英国是福利型社会保障制度的代表国家，其体系建立于 1946 年至 1948 年，其主要依据是经济学家贝弗里奇的社会保障思想。1911 年国民保险法令首次通过了有关残疾人的保障立法。此后，贝弗里奇报告在七个福利项目的社会保险中将残疾单列 2，意味着残疾人被逐步纳入现代社会保障框架。英国的残疾人社会保障主要由收入性福利和
16、实物性福利两大内容构成。前者主要由社会保险与津贴制度提供；后者则包括医疗服务、住房福利、教育等社会福利服务。美国政府于 1956 年通过了残疾人保险制度 3(Social Security Disability Insurance,简称 SSDI)。目前，它已成为美国最庞大、最显著的收入转移政策之一 4。1972年，政府将三项联邦政府和州政府共同举办的福利项目老年补助、盲人补助和永久性完全残疾人补助合并为一项完全由联邦政府管理的“补充保障收入”(Supplemental 1 Van-As,M; Myezwa,H; Stewart,A; Maleka,D; Musenge,E. The Inte
17、rnational Classification of Function Disability and Health (ICF) in adults visiting the HIV outpatient clinic at a regional hospital in Johannesburg, South Africa. 2009, vol.21 (no.1).2 英贝弗里奇.贝弗里奇报告.劳动和社会保障部社会保险研究所译 .北京:中国劳动社会保障出版社, 2004.3 Samuels, B., V. Fusco. Social Security and SSI DisabilityM.
18、N.Y: Practicing Law Institute, 2002.4 Marvel,H.P. An economic analysis of the operation of social security disability Insurance J.The Journal of Human Resources,1982, (3).4Security Income，简称 SSI)：主要面向至少 65 岁的老年人、失明人、残疾人和低收入人群。二者构成了美国残疾人社会保障的独立体系。在法国，精神残疾和智力残疾统称精神残疾。1960 年建立的精神残疾人协会全国联盟(UNPEI)，其职能是协调
19、政府有关部门，为精神残疾人提供各种帮助和咨询服务。法国对精神残疾人的保障制度比较完善，精神残疾人的教育、医疗和就业方面所需要的经费开支都由社会保险支付和政府补贴，为精神残疾人及其家庭减轻了很大负担。法国通过完善的社会保障制度给精神残疾人制定了一系列补贴政策，其中主要有教育补贴、生活补贴和家庭医疗护理补贴 1。3、残疾人服务模式在残疾人的机构照料方面，Lynch，Martin Anthony 的研究指出 2，美国卫生医疗政策争论主要集中在医疗保险和医疗救助等领域的受控卫生医疗的成本控制，在此背景下，机构照料的残疾人面临着住院治疗与长期照料的经费受限问题。他的研究运用 Andersen 行为模式理
20、论与健康照料供给需求模式理论，对 19851989 年间 SHMO 数据中的 1868个残疾人样本进行了研究，发现：第一，在机构照顾的利用方面，长期照料之间的差异较为显著，可以解释为就医意愿、地域特点、医疗服务市场等的差异比个人需要更重要。第二，Andersen 行为模式不能充分解释数据中的残疾人就医行为，这是因为就医意愿是就医者就医行为的关键预测（自）变量。第三，低收入的残疾人更希望居住在社区，渴求家庭护理的照料方式而不是进入机构。在残疾人的家庭照料方面，Lawrance，Frances Patricia 在对从医疗机构流失回家的残疾人的研究中发现 3，鉴于经费问题，相关卫生医疗部门制定了鼓
21、励住院及机构康复的残疾人实行“回归家庭康复计划” （Discharge Planning Services） ，家庭成员越来越多地承担起了本应由医务人员执行的照料工作。分析显示，第一，在该项计划中，尽管社会工作者和医疗人员对残疾病人做了大量工作，但他们忽略了那些自愿家庭照料者的工作，对他们工作的支持亦很少。第二，大多数的出院后的残疾病人和家庭照料者都感受到了巨大的压力，尤其是在出院初期，病人的身体状况和家庭的生活状态出现了不同的紧张局面，有些病人和家庭甚至出现了较大的冲突。第三，相关部门并没有意识到这类人群的主要需求并没有得到满足。最后，相关建议是卫生医疗政策制定者、医疗机构、社会工作者应共同
22、承担相应责任，对“回归家庭康复计划”进行微调。居家照顾的出现是受人本主义思潮的影响，是照顾服务人性化的体现。在社区照顾的起源地英国，社区照顾的兴起是作为机构照顾的反动而产生的。英国疗养院发展源自 1840年代 4。二次大战之前，机构照顾曾是主要的对身心残疾人的照顾方式，形成了隔离式、集中化与管理式的体系，在这一体系中，机构居住者的生活状况不如预期，从而引发了“去机构化”的浪潮。机构照顾的诸种有害影响，如生活划一、易发生歧视等被关注，加之 20 世纪 60 年代是美国人权运动的高峰期，于是社区照顾作为一种更人道的照顾方式被提出，即认为基于社区的照顾是更能满足人性需要的。Applebaum 和 P
23、hilips 根据关照方面的不同，提出居家服务的三种类型，即个人照顾、环境照顾、健康相关照顾。个人照顾指的是提供日常生活活动（ADL）的协助，包括进食、移位、个人卫生、如厕、洗澡、平地走动、上下楼梯，还包括其他支持性服务，如生活安全的监督和陪伴聊天等。环境照顾着1 http:/ Lynch, Martin Anthony. The disabled elderly in managed care: Use and cost of medical, home, and community care in the social health maintenance organization dem
24、onstration. Doctoral Dissertation. 1995.3 Lawrance, Frances Patricia. Disabled elderly patients with family caregivers: Is there discharge planning? Doctoral Dissertation.1996.4 Braddock,D.,Emerson,E.,Felce,D.,& Stancliffe,R.J.(2001).Living circumstances of children and adults with mental retardatio
25、n or developmental disabilities in the United States, Canada, England and Wales, and Australia. Mental Retardation and Developmental Disabilities Research Reviews,7,115-121.5重工具性日常生活活动（IADL）的协助，包括上街购物、食物烹调、家务维持、洗衣、陪同散步、协助领药和提醒用药等。健康相关照顾：强调各种护理及医疗服务 1。（二）国内研究国内对于残疾人的服务需求和社会支持状况的研究，体现在观念上的现代文明社会残疾人观、残
26、疾人社会保障与经济支持状况研究、残疾人服务需求与提供等方面。1、现代文明社会残疾人观社会对残疾人的接纳程度与残疾人融入社会的程度高度相关。现代文明社会残疾人观的要义是：残疾人是人类社会的组成部分，是社会的重要成员；要尊重残疾人的人格尊严和公民权利；要使残疾人以平等的地位和均等的机会，参与社会生活和生产活动，共享社会物质文化成果。随着我国残疾人事业的发展，这种观念已逐渐为越来越多的人所接受 2。但是中国的残疾事业的发展仍旧任重道远，Fulton 认为，中国的残疾人事业与邓朴方先生的特殊背景有关，中国残疾人事业得到了较大发展，但残疾政策的制定与执行仍受到社会残疾观念的制约 3。吴秀丽等认为目前人们
27、对待残疾人的消极态度和歧视行为依旧存在，这种不正确的观念将会导致残疾人与社会的隔离，给他们的心理、社会和职业康复带来更大的困难，因此必须从树立正确对待残疾人的观念入手，消除社会对于残疾人群体的冷漠和歧视，将残疾人从心理上纳入社会，视残疾人为社会的一个不可或缺的阶层，才能有效地做好残疾人的保障 4。林友华指出，要增进社会不同阶层之间的融合，就应当从社会工作的角度正视残疾人的社会问题，对残疾人的态度是衡量社会文明的重要标志。当前我国对残疾人的公开歧视现象确已大大减少，但隐性歧视仍较严重，对残疾人需求的忽视现象依然存在，对残疾人的俯视往往是无意甚至是好意中进行的，包括玩笑型的俯视、施舍型的俯视和关心
28、型的俯视，而对成功残疾人的仰视也会令人不安，残疾人需要的是平视，人们应当正视残疾人的社会问题，即用严肃认真的态度对待，不躲避、不敷衍 5。2、社会保障与经济支持在研究残疾人社会保障的文献中，描述残疾人客观生存状况和需求的文献居多。郑一平通过实证研究描述了农村残疾人生存状况 6。郁贝红描述了城市社区残疾人的基本生活状况 7。程凯指出残疾人的生活保障仍以家庭抚养及临时性的救助和救济活动为主，缺乏制度性保障 8。郑功成教授认为要保障残疾人的生活应在最低生活保障的基础上对残疾人需要的有助于缓解身体障碍和改善身体机能的器具实行专项救助或者特殊补贴政策，并通过督促用人单位或者雇主在其与残疾人建立稳定和谐劳
29、动关系（劳动合同）的基础上实现残疾人与健康劳动者一样的各项社会保险权益 9。对残疾人的整体生活状况的概括，可以发现残疾生活保障仍不健全，还需要进一步推进残疾人一般性社会保险制度，保证残疾人的基本生活。1 Applebaum, R., & Philips, P.(1990). Assuring the quality of in-home care: the “other” challenge for long-term care. The Gerontologist, 30(4), 444-450.2 人民日报.2006-05-22(第 10 版).3 Fulton, Brent Stephe
30、n. Chinese disability policies and teacher attitudes toward integrated education. University of Southern California. Dissertation Abstracts International, Adviser: Stanley Rosen, Volume:59-08, Section:A,1998,3183.4 吴秀丽等.残疾人士的健康、心理和生活状况调查分析.疾病控制杂志.1999(4).5 林友华.从社会工作的角度正视残疾人的社会问题.残疾人保障与社区建设.海峡文艺出版社,2
31、003.6 郑一平.农村残疾人生存状况调查中部地区某省千户调查问卷分析.中国农村经济,2007(6).7 郁贝红.关注残障群体, 构建和谐社会福州城市社区残疾人再次调查报告.福州大学学报(哲学社会科学版), 2006(2).8 程凯.试析我国残疾人的社会保障问题.红旗文稿, 2006(7).9 郑功成.中国残疾人社会保障的宏观思考.河南师范大学学报,2007(6).6中国残疾人联合会组织了第二次全国残疾人抽样调查的课题研究，其中全国项目与地方项目中有关残疾人社会保障的课题对我国残疾人的社会保障状况进行了描述，如米红 1 、王欣剑 2 等人对全国残疾人数据的分析和孔祥智 3 、齐心 4 、鄢盛明
32、 5 等人对北京市数据的反洗，不同的研究发现，近 20 年来我国残疾人事业虽然取得了相当的成就，但残疾人的社会保障依然较为薄弱 6 。李迎生、厉才茂对残疾人社会保障状况进行研究后发现，残疾人的社会保障水平低于健全人 7 。苏州大学林闽钢通过对社会福利社会化的研究，指出福利社区化己经成为目前社会福利制度发展最新的趋势，它可以让社区中有能力的居民和团体就近提供服务，也让老人、婴幼儿、残疾人能在自己的家庭或社区中接受服务，提供社区式的照顾，使老人或其他受照顾者，能在自己家庭或社区内接受服务，不必离开原来的生活环境。这样，他们既可以维持以前的人际关系，也不必为了配合养老院等作息规定，影响未来的生活习惯
33、。而福利的“社区化”要实现社会福利能落实到基层，并能适合多元化的需求，有赖于社区资源的开发与整合。我国目前推进福利社区化的目标在于建立起一个以家庭服务为基础，社区服务为依托，福利机构为补充，投资主体多元化，服务对象社会化，服务方式多样化，服务队伍专业化与志愿者相结合的社会福利发展新格局 8。3、服务需求与提供中国社会科学院社会学所朱庆芳认为，应建立完整的残疾人生活质量指标体系，以全面了解残疾人生活质量状况，了解其与健全人的差距及发展中存在的问题，以达到改善和提高残疾人的生活质量的目的。他所设计的这一指标体系中共有 9 个主要指标：全社会用于残疾人事业支出占的比重、残疾人就业率、残疾人教育水平、
34、残疾人生活质量、社会保障与扶贫情况、社区服务和社区康复及无障碍环境建设，对于以社区为依托，充分发挥社区服务中心、社区卫生机构、工疗站、残疾人活动场所的作用进行了重点阐述 9。谢美娥根据受照顾者的依赖程度、照顾的密度和技术将居家照顾分为居家医疗照顾、居家护理照顾、个人照顾以及家事服务，前两者可以合称为居家医护服务，指由医师或医护人员到户为受照顾者做诊察、治疗或提供照顾和指导，医护人员可以较广义地涵盖医师、护士、物理治疗师、保健师甚至是营养师；个人照顾是针对一些症状已稳定，但某些日常生活活动项目仍需协助的患病老人或残疾人提供生活上的照顾，如洗澡等；家事服务包括整理家里、准备餐食、洗衣等，可帮助有能
35、力照顾自身但无法处理环境周边事务的老人或残疾人 10。李宗华等人对济南市残疾人社区康复与社会支持状况的调查分析表明，残疾人的社区康复依然以家庭康复为主，社区康复刚刚开始，康复内容以肢体康复为主，心理康复、教育康复、自身增能等较高层次的康复还基本空白 11。1 米红等. 残疾人社会保障状况与发展研究. 中国人民大学残疾人事业发展研究院.首届中国残疾人事业发展论坛论文集.北京, 2007-12-01.2 王欣剑等. 新农村建设中的残疾人保障研究. 中国人民大学残疾人事业发展研究院.首届中国残疾人事业发展论坛论文集.北京, 2007-12-01.3 孔祥智. 北京市农村残疾人劳动扶持和社会保障问题研
36、究. 中国人民大学残疾人事业发展研究院.首届中国残疾人事业发展论坛论文集.北京, 2007-12-01.4 齐心等. 北京市残疾人社会保障现状与对策研究. 中国人民大学残疾人事业发展研究院.首届中国残疾人事业发展论坛论文集.北京, 2007-12-01.5 鄢盛明等. 北京市残疾人社会支持现状与相关因素分析. 中国人民大学残疾人事业发展研究院.首届中国残疾人事业发展论坛论文集.北京, 2007-12-01.6 梅运彬. 老年残疾人及其社会支持研究以北京市为例. 中国人民大学博士论文, 2008 年 4 月.7 李迎生, 厉才茂. 残疾人社会保障理论与实践研究. 北京: 华夏出版社, 2008
37、年.8 林闽钢.福利社区化中的社区资源开发与整合探讨.9 朱庆芳.建立残疾人生活质量指标体系的设想.残疾人保障与社区建设.海峡文艺出版社.2003 年版.10 谢美娥.老人长期照护的相关论题. 桂冠出版社.1993 年版.7张玉梅等人认为，我国残疾人及其照料者客观上对社区康复的需求较大，如在康复指导、生活、心理等各方面对社区服务存在很多需求，但主观上对社区康复的了解不多，认知不足。社区要针对残疾人的需求，积极开展各种经济、便捷、高质量的社区康复护理服务项目。 1赵林通过对北京某社区持证残疾人的普查评估，分析其生存现状、生活质量及康复需求。通过多种调查方式对社区108名持证残疾人进行康复需求评定
38、和焦虑与抑郁自评量表评价。得出：社区的残疾人群存在着受教育水平低，生活贫困，残疾等级中，情绪不稳，康复需求达不到满足等问题 2 。三、政策支持我国宪法第四十五条规定：“国家和社会帮助安排盲、聋哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育” 。新中国成立以后，尤其近些年来，我国在兴办残疾人的福利事业方面做了不少工作，在康复、教育、劳动就业、文化生活、社会福利等各个领域都取得了一定成绩。1984 年 3 月，中国残疾人福利基金会成立，着手改善残疾人“平等、参与”的社会环境工作。1990 年 12 月 28 日颁布了中华人民共和国残疾人保障法 ，自 1991 年 5 月15 日开始正式施行， 残疾人保障法
39、的颁布施行，为我国建立残疾人的法规体系奠定了基础。随着和谐社会理念的推进，残疾人也越来越受到我国政府和社会各界的关注，一系列法律政策相继出台。其中，1990 年颁布、2008 年修订的中华人民共和国残疾人保障法是保护我国残疾人权利的根本大法。近 30 年来，为了残疾人的生存和发展，国家实施了残疾人事业的五个五年计划，完善了各级残疾人组织，并响应关于残疾人的世界行动纲要 ，参与“联合国残疾人十年（19831992 年） ”、 “亚太残疾人十年（19932002 年） ”行动，取得了举世瞩目的成就。2000 年 8 月，中国残联与民政部等多个部门联合提出了关于加强社区残疾人工作的意见 ，明确了当前
40、我国开展社区残疾人工作的基本原则，对建立社区残疾人组织、推进残疾人社区康复、为残疾人提供切实服务、活跃残疾人的文化生活、建设社区无障碍环境、保障残疾人合法权益及加强组织领导，做好社区残疾人工作提出了具体的要求。2007 年，中国常驻联合国代表王光亚代表中国在残疾人权利公约上签字。该公约是联合国历史上通过的第一个内容全面的保护残疾人权利的公约，其宗旨是促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由，并促进对残疾人固有尊严的尊重。2008年，中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见的中央七号文件出台，其中提到“发展残疾人服务业，需要依托社区开展为重度残疾人、智力残疾人、精神残疾人、
41、老年残疾人等提供生活照料、康复养护、技能培养、文化娱乐、体育健身等公益性、综合性服务项目，推广“阳光之家”经验。鼓励发展残疾人居家服务，有条件的地方建立残疾人居家服务补贴制度。积极培育专门面向残疾人服务的社会组织，通过民办公助、政府补贴、政府购买服务等多种方式，鼓励各类组织、企业和个人建设残疾人服务设施，发展残疾人服务业。”将针对残疾人的服务项目依托家庭和社区正式推广。2009年6月18日，中共北京市委北京市人民政府关于促进残疾人事业发展的实施意见正式公布。实施意见阐明了促进首都残疾人事业发展的重要意义、总体要求和目标任务，结合北京实际提出了一系列新理念、新政策、新举措，是今后一个时期推动首都
42、残疾人事业发展的重要指导性文件。实施意见明确指出，力争到2010年，初步构建起残疾11 李宗华等.关于残疾人社区康复与社会支持状况的调查分析.山东社会科学.2003(1).1 张玉梅.残疾人对社区护理需求的调查.上海护理.2002(2).2 赵林. 社区持证残疾人康复现状与需求调查分析. 中国康复理论与实践, 2009(8).8人社会保障和服务体系的政策制度框架，做到残疾儿童少年义务教育“零拒绝”，残疾人基本养老、基本医疗、基本康复“全覆盖”，残疾人社会救助“无盲点”，残疾人就业有岗位，贫困残疾人基本住房有保障；到2015年，残疾人社会保障和服务体系更加完备，残健之间、城乡残疾人之间“两大差距
43、”明显缩小，实现残疾人“康复有条件、在家有照料、出行无障碍”， 努力建设残疾人工作的首善之区，在发展残疾人事业的体制机制、保障水平、服务能力、社会环境和权益维护等方面，走在全国前列。理解、关心、帮助残疾人，是社会文明进步的重要标志，残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。北京市目前有99.9万残疾人，涉及260万家庭人口。多年来，北京市委、市政府始终高度重视残疾人工作，出台了一系列政策措施，残疾人生活水平和质量不断提高，参与社会生活的状况得到明显改善，残疾人事业不断发展壮大，在首都建设发展中发挥了重要作用。尤其是通过筹办北京残奥会，关心、帮助残疾人的社会氛围日益浓厚，残疾人事业的社会影
44、响日益扩大。贯彻落实好实施意见，对于促进首都残疾人事业在新的起点上加快发展、努力构建社会主义和谐社会首善之区，具有十分重要的意义。四、各地实践（一）北京市区县经验2009 年起，北京市试点补贴残疾人购买居家助残服务 1。北京市为残疾人服务的区县经验主要体现在居家助残服务模式上。居家助残服务在我国大陆才刚刚开始，它主要是指借鉴我国居家养老服务的模式和经验，依托居家养老机构和残疾人服务机构，通过政府购买服务，探索对老年残疾人、重度残疾人、孤残、老养残、一户多残等特殊残疾人家庭的居家助残模式和办法。它是把残疾人事业由专门机构承担的工作演化为全社会共同实施，融入社区工作的社会事业。这一理念将使残疾人工
45、作从观念至方式产生巨大的变革。1、东城区北京市东城区残联在东华门、和平里、北新桥三个街道已全面展开“居家助残”试点工作。东城区居家助残采取的是政府买单、社会单位帮扶、人员入户服务的模式，残疾人足不出户就能享受到良好的服务。参与试点的残疾人家庭凭“爱心服务卡” ，每月领取 50元的“爱心服务券” ，面值一元、二元、五元、十元不等。靠这些“爱心券” ，残疾人可以享受到上门服务。此外，盲人按摩师还会定期上门，为重度残疾人开展保健按摩 2。2、西城区北京市西城区残联以居家助残服务为蓝本，借鉴参考了港澳台等地的失能老人和身心障碍者“喘息服务”的运行模式，将需求内容规划为四类物质生活方面需求、康复需求、精
46、神文化需求、情感和心理慰藉需求。自 2008 年 2 月以来，西城区对困难的残疾人家庭，提供了打扫卫生、洗衣、做饭、换煤气、就医、助学等居家助残服务。按照残疾人需求，每户每次安排不少于 2 小时的上门服务或社区日托服务。对于专业性强的家政“喘息”服务，区残联还制定了西城区老残一体及孤寡残疾人家庭帮困服务登记卡 ，由家政服务公司签发派工单组织安排上门服务。3、朝阳区北京市朝阳区双井街道家助残服务工作主要体现“五定”服务方式：定服务人员、定服务对象、定服务时间、定服务地点、定服务项目等服务方式，在实施服务过程中，本着对残疾人负责、对政府投入项目经费负责、对承接服务的企业负责、对社会负责的态度，每一
47、批服务的落实都坚持“入户测评，制定计划，审核实施，定期回访，督导反馈及更新1 2009 年市政府将试点补贴残疾人购买居家服务.北京日报.2008 年 11 月 19 日.2 东城低保重残人家享“居家助残”服务.北京日报.2009 年 2 月 17 日.9计划”的工作流程，确保了“居家助残”服务的针对性和有效性。4、门头沟区北京市门头沟区借换发第二代残疾人证之机，建立健全残疾人基础信息，摸清残疾人底数，为开展好各项工作打基础。由于门头沟区 96156 服务热线满意形成一个系统的服务体系，区残联积极探索其他途径的助残托养服务体系。目前已经基本形成了温馨家园（包括职康站）日间照料为主体，解决行动不便
48、残疾人居家康复的康复进家庭为保障，志愿者助残活动为补充，扶残助残基地促进残疾人多形式就业脱贫为基础的居家助残、托养服务、就业扶贫助残工作体系。5、密云县北京市密云县果园街道采取政府搭台、企业运作、社区居民和社会力量广泛参与、互惠互利社会化的原则推行了智能化居家养老、居家助残。经过半年多的调查和考察，街道与秦皇岛光彩服务产业集团合作建设了以助老、扶残、便民为宗旨的职能化社区服务呼叫中心， 合作的主要内容是：由秦皇岛光彩产业集团投资建设呼叫中心操作平台，有偿提供“电子保姆”呼叫器，建立网络连接系统，组建应急服务队和联动服务商，负责经营和管理。街道无偿提供呼叫中心网络设施建设用房和办公用房，共同发展
49、 2000 个入网用户。监督企业依法依规依合同经营管理。该系统一方面是通过街道建立呼叫中心操作平台与残疾人家中安装的“电子保姆” 联网，形成自动呼叫体系。另一方自建服务组织，为残疾人提供各类救助和全方位的便民服务。（二）其他地区实践其他省市地区的实践经验，主要体现在残疾人的托养服务上，具体又因各地区的具体情况有异。1、上海市自 2002 年以来，上海市相继推出了“上海市志愿者7259帮老助残行动” 、 “智障人士日间照料（阳光之家） ”、 “精神病人社区康复日间照料”和“残疾人机构养护”等服务项目，为上海市老养残家庭、重残无业人员等提供居家养护、日间照料和机构养护等服务，有效缓解了这些特殊家庭的困难，取得了良好的社会效果。目前，上海市 3.7 万余名重残无业人员中，有近万名居住在家中的重残无业人员有居家养护服务需求，为满足其需求，进一步提高其生活质量，决定为这部分人群提供居家养护服务，并与“上海市志愿者7259
