1、一、注意事项 1.申论考试是对应考者阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。 2.作答参考时限：阅读资料 40 分钟，作答 110 分钟。 3.仔细阅读给定资料，按照后面提出的 “申论要求 ”依次作答。 二、资料 1.审计署审计长李金华日前在中央部门财务负责人审计研讨会上谈部门预算执行审计。他说，这些年，我们把主要精力放在对中央部门的预算执行审计上，实行审计结果公告制度，就是想在全国带个好头促进提高政府预算的科学性、规范性和公开透明度是审计的最终目的。国家的财政资金主要是纳 税人通过税收的形式向国家提供的。政府用这些钱，怎么花？为什么这么花？必须向纳税人有一个交待，
2、唯一的办法就是公开透明。 另外，审计结果公告制度要继续健全。今年的预算执行审计方案就明确了一条，明年向人大常委会的报告，凡是哪个部门、哪个单位有屡查屡犯问题的，一定要点名。对于审计结果公告，开始一些同志不太容易接受。但是公告制度既是法律的规定，也是一个通行的国际惯例。我们的指导思想是，不管问题多少，制度必须坚持，同时要把握好节奏、尺度，现在有些公告相对集中，有些公告相对分散，目的就是尽量不要引起所谓的 “刮风暴 ”。 审计就是要揭露问题，但揭露问题的目的是为了解决问题。我们准备今年在预算执行审计之前给大家一个多月的时间自查，凡是自查自纠的问题一律不上审计报告。从审计的主观愿望来讲，希望问题越少
3、越好，没有问题最好。审计的成本也是很大的，如果真的管理都规范了，各项制度执行都很好了，审计工作就好做了。 2.据新华社电根据审计署 2007 年 3 月 26 日公布的对 34 个干线公路项目的审计结果，项目建设中违规招投标、挤占挪用、损失浪费等行为涉及的资金超过 160 亿元，已有 81 人被依法追究刑事责任或受到党纪政纪处分。 此次审计的 34 个高等级公路项目大部分是在 “十五 ”时期开工建设，建设总里程 5324 公里，概算总投资 1662 亿元，分别占 “十五 ”时期我国高等级公路建设里程和概算投资的 17和 16。 审计结果显示，截至 2005 年底，竣工通车一年以上的 20 个项
4、目中，有 14 个项目实际车流量只达到可行性报告预测值的 60，在规定的偿债期内很难还清贷款。其中哈尔滨一高速公路项目实际率流量不到预测值的 14。 “导致公路项目建设问题的主要原因，在于建设管理体制尚未理顺，责任追究机制未落实到位。另外，一些地方政府为了争取立项也有意夸大预期效 益。 ”审计署有关负责人表示。 这位负责人指出，一些主管部门在项目建设中既是决策者，又是管理者和建设者，极易产生权钱交易等问题；一些地方政府及项目建设单位对历次检查发现的问题不依法追究责任，助长挤占挪用建设资金、非法转分包等违法违规行为发生且屡禁不止。 根据公告，对审计查出的问题，审计署依法向司法机关、纪检监察部门移
5、送违法违纪案件 34起，移交交通主管部门查处 16 起。同时，已建议交通部和有关地方政府及项目建设单位进行整改。 公告称，交通部门和有关地方政府对审计查出的问题 “高度重视 ”，认真督促整改，使 多数问题得到纠正。其中，已收回中标单位违规获利资金 1163 万元；收回套取的建设资金 3274 万元；收回被挪用的建设资金 7.4 亿元；收回截留挪用拖欠农民征地补偿费 3.96 亿元。 3.审计问题屡查屡犯，公共财产一再流失，已经成为 “审丑疲劳 ”。纵然，诚如李金华审计长所言，这些审计出来的问题，有着经济双轨制、执法不严等等多种成因。但不论问题归于何因，既然审计出来的问题本质是属于违法违规的，那
6、么，公众就有理由要求这些问题被纠正整改，相关责任主体也应该受到惩罚和问责。 问题是，这些屡查屡犯的审计问题，很多都是 “老 问题 ”，或者是 “老问题 ”的 “新变种 ”。事实上，近年来掀起的一年一度所谓的审计风暴，很多不过只是上一年的 “翻版 ”而已，特别是近年来在医疗卫生与教育系统内审计出来的问题，是 “老问题未改，新问题又生 ”，这实际上只能意味着，尽管我们肯定审计的监督作用与发现功能，但现实也说明，审计机构本身在 “监督发现 ”与 “纠错惩罚 ”的实践中，还未能真正的强硬起来。 4.我国的最高国家审计机关 审计署设在国务院之下，其实质上是政府的内部审计；本级审计机关受上级审计机关和同级
7、政府的双重领导。诚然，这种体制设置在国家审计成立之初可以争取地方政府的大力支持，对初期国家审计的发展是有积极意义的，但随着改革的深入，这种体制设置的缺陷已日益明显，即其很难对各级政府的一把手进行监督，对权力下放（即政治体制改革实行的放权）引起的地方保护重地、宏观调控弱化起不到应有的监督作用，已严重影响国家审计职能的发挥，制约了经济监督体制的健康运行。 5.审计报告曝光出来的问题，有关部门已着手查处，但是，报告中暴露出来的制度上的漏洞，如何才能得到弥补，这是摆在中央高层和审汁署面前的一个新课题。我国宪法已明确规定： “审计机关在国务院总理的领导下，依照法律规 定独立行使审计监督权，不受其他行政机
8、关社会团体和个人的干涉。 ”这是国家授予审计部门的 “尚方宝剑 ”，现在必须依据宪法，进一步完善有关审计的法律法规，扩大审计的权力和范围并实施审计结果公布制增加审计的透明度，接受全国人民和社会的监督，以建立一个高效、廉洁、透明的法治政府。 6.“中央 9 个部门吃空额； 18 个部门挪用专项资金为私用； 7 个部门隐瞒收入、虚列支出，将资金私存私放 ”6 月 27 日，国家审计署审计长李金华在做中央预算执行审计情况的报告时如是说。每年 6 月底， “铁面审计长 ”的这个报告，都是全国人大常委会 例行会议的重头戏。 2002 年以来，由于 “审计风暴 ”深人人心，李金华的报告已经成为民众的心理期
9、盼。 但是，在李金华读完今年的报告之后，民众的心理却有落空的感觉。因为牵扯到上述违规行为的中央部门并没有被点名，众所期盼的新一轮 “审计风暴 ”难见踪影。两天以后，时事评论员时寒冰在上海证券报发表时评，称 “审计报告不点名不利于审计监督 ”。 同时，今年的审计报告还向其他例行报告靠拢，先说成绩后说不足，改变往年只说 “不 ” 的局面，导致今年报告比往年更长。这些表面上的变化，尽管令民众难以理解，但在业内人士看来， 却有着 “转型 ”的意义。 “此前，对违规问题的查处是审计工作的重点，现在，这一重点正在向绩效审计过渡，是一种进步 ”，中国审计学会理事、武汉大学商学院教授廖洪对中国新闻周刊说， “
10、虽然有轰动效应，但违规毕竟是少数，绩效审计才是日常审计的重点，这一转型也符合国际潮流。 ” 7.在 “审计风暴 ”进入第 5 个年头的时候，违规行为已经在相当程度上得到遏制，用李金华在今年报告中的话来说： “总的看，财政部在具体组织 2005 年度中央预算执行过程中较好地履行了职责，中央预算编制的质量、执行的效果和预算管理水平进一步提高。 ” 8.技术经济与管理研究 2006 年第 1 期 “审计风暴 ”所暴露的是我国审计体制模式的不健全、对政府机构和官员监督机制的缺失以及国家预算管理体制薄弱等问题。而我国学者在此次风暴之后探讨的一个焦点问题就是我国审计体制模式的改革问题，这一体制模式的改革对
11、我国经济的健康、持续发展有着重要意义。笔者认为现阶段隶属于人大的 “立法型 ”审计体制模式还不适合我国。我们应该坚持我国现行的 “行政型 ”审计体制模式，这种模式有利于政府通过审计机构来加强对宏观经济的调控，也有利于加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，促进政府工作 的目标的贯彻落实。现在我国急需解决的问题是如何完善 “政府型 ”审计体制模式，加强审计的独立性，使审计机构的审计工作在不受干扰的情况下客观进行。 9.需要反思的一个问题是，中央有一年一度审计风暴冲击，地方为何风平浪静？对于出现审计风暴，在接受记者采访时李金华讲，这不是他个人的原因，是审计部门严格按照法律执行的结果。全国只有
12、一部审计法，国家审计署按照审计法审计能够刮起 “审计风暴 ”，为何地方风平浪静。是地方没有问题吗？这显然不可能，看来问题的关键是地方审计缺少像李金华这样敢于严执法、敢做敢为的审计署长。公众是否 也包含了另一期望，他们不满足仅仅中央刮 “审计风暴 ”，在地方也应该刮起 “审计风暴 ”。 10.浙江人大记者对中南财经政法大学法学院教授乔新生的专访 口乔教授，这几年的 “审计风暴 ”，产生了巨大的影响。你能分析一下 “审计风暴 ”产生的原因吗？ 我认为，当前，我国审计机关的审计工作之所以能够产生广泛的社会影响，是基于以下一些重要原因：首先，在过去相当长的一段时间里，我国对审计工作重视不够，审计应有的
13、作用难以发挥。如今，在中央政府的高度重视下，审计部门严格依照审计法的规定，履行自己的职责，对社会热点问题和重 大的违法乱纪行为进行审计，并且把审计的结果部分披露出来，从而形成了轰动效应。其次，在我国新闻舆论监督仍然不够，许多重大腐败问题难以及时曝光。国家审计署的 审计报告在某种程度上扮演了西方国家新闻中 “扒粪 ”的角色，将一些政府机关违法乱纪的行为暴露在大庭广众面前，这种代替新闻媒体的监督作用甚至超过了审计职能部门自身的监督作用。人们在审计报告中看到的是一系列触目惊心的违法乱纪行为，在令人瞠目结舌的违规资金的背后可能是一个又一个重大刑事案件。所以，与其说是审计报告引起了轰动，不如说是新闻事件
14、引起了轰动。 口在中 国，审计机关隶属于国务院，在国务院领导的大力支持下，审计机关将国务院重要部委的违法行为大白于天下，高层的决心是否也是引起百姓关注的重要原因？ 显然， “审计风暴 ”反映出了中央领导反腐倡廉的决心，让老百姓看到了中国执政者以人为本、从严治党的希望。从这个角度来说，审计报告既是一篇声讨腐败行为的檄文。又是中央政府执政为民昭告天下的宣言书。因此，审计报告不可能不在全国范围内引起广泛的注意。在我国，长期存在着清官情结，老百姓对政府里的清官情有独钟。国家审计署审计长顶住各种压力，将一些要害部门的违法行为公布出来，树 立了清官形象，在老百姓心目中引起了强烈的共鸣，因此，审计报告出台后
15、，一时洛阳纸贵，人们争相传阅。这是在转轨时期中国特有的社会现象。 其实，审计天然地具有轰动效应。不论是在中国还是在国外，审计报告出台后都会在全社会引起广泛的注意。不过由于我国长期存在着报喜不报忧的现象，对审计出来的问题往往不予公布，国家审计署审计长向全国人大常委会作审计报告，并且将审计报告的内容公开以后，自然会在社会上掀起舆论的狂潮。 口乔教授，就在中国国家审计署掀起 “审计风暴 ”的同时，美国审计总署却悄悄地更换了自己的名称，他们将美国 总会计办公室改成了政府责任办公室。这一现象相对我们的 “审计风暴 ”而言，有何值得思考之处？ 这是一个非常值得我们重视的现象。在许多中国人的眼里，还将审计定
16、位在查账的层次，认为审计就是对政府经济活动进行事后审计监督。其实，在美国，对联邦政府财务活动的审计只占美国政府责任办公室工作量的 15，而审计部门的大部分工作主要是对联邦政府的业绩进行审核、项目进行评估、政策进行分析。国家审计署副审计长刘家义曾经说过，中国今后将逐步推开绩效审计，对重大违法违规案件、因为盲目决策造成的资源浪费和国有资产流失案件、单纯追求速度而片面提供优惠政策造成的国家和人民群众利益受到重大损失的案件，进行重点审计。在我看来，过去那种运动式的审计工作将会越来越少了。 口为什么会这样说？ 这要从财产流动的环节去看，审计监督是一种事后的判断工作。换句话说，审计工作的滞后性决定了在财产
17、流动过程中它不可能担当更多的重任。如果没有看到审计工作的局限，没有看到财产流动中不同环节会计控制、财务管理、审计监督的不同职能，而盲目扩张审计的功能，最终必然会降低决策的效率，影响到审计业务活动的开展。所以，在审计工作取得一定成绩以后，我们一定不能盲目乐观 ，更不能将审计工作的重要性提到无以复加的地步。 口那么，该如何对审计工作进行科学的定位？ 事实上，在许多国家，审计署作为特殊的机关，更多地是为政府的经济决策和执行行为出谋划策。近年来，一些国家审计部门工作的重点一般集中在对政府项目评估和官员的绩效审核上面。在有些国家，对于具体的带有技术操作性质的审计工作，往往委托给专业的审计公司来办理，政府
18、或者国会的审计部门不直接参与对某些国家部门的具体事项的审计工作。这样做当然有降低政府运作成本的考虑，但更重要的是，充分发挥社会上专业机构的优势，对政府的职能部门 包括审计署自己的财务状况进行有效的监督。在任何国家，审计机构不可或缺，但是，如果将经济监督局限于审计机构那就大错特错了。内部监督、外部监督特别是新闻舆论的监督是保证国家机器正常运转必不可少的重要条件。具体到审计领域，内部审计、民间审计和政府审计同样重要。在任何国家，政府审计部门都只能扮演政府看门狗的角色，不可能与其他的政府部门如影相随。 口有人认为，既然 “审计风暴 ”在我国的作用如此明显，影响如此巨大，何不趁机扩大审计部门的权力，发
19、挥其更大的作用？ 在我国，人们有一种错觉，以为要强化某个职能部门的作 用，就必须赋予它更多的权力，这是十分错误的观念。审计部门的权力应当明确，但不能盲目扩大。审计部门只有充分与其他权力部门通力合作，并且借助于广泛的社会力量，才能实现自己的目标。那种把反腐倡廉的希望寄托在某一个部门或者某一个官员身上的做法，不符合现代法治的精神，在现实生活中也难以达到预期的目的。即使在美国这样一个审计机构非常健全的国家，仍然难以避免在军队、内政、司法等多个国家机关出现严重的腐败现象，所以，不能够因为国家的职能机构出现严重的经济问题而怪罪于审计部门，也不能因为审计部门发现了重大的违法犯罪行为而强化 审计机关的权力，
20、甚至赋予它们生杀予夺的处罚大权。在许多国家，审计机关只有建议权而没有处罚权。审计部门只能通过审计工作提出改善政府工作效能的建议，而不能够越俎代庖，代替其他国家机关做出决策。从这一点来看，中国今后每年发布的审计报告引起的社会反响将会越来越小，在人们认识到审计的功能之后，必然会对审计工作有更加理性的预期。以往那种审计报告出台之后，街谈巷议、奔走相告的情况再也不会出现了。这是中国社会成熟的标志，也是依法行政的必然结果。 口现在已经有人担心，假如中国国家审计署审计长李金华任期届满，离开审计岗位， 中国的审计工作还会不会卓有成效？反思中国的 “审计风暴 ”，今后要保证国家的各项经济活动不偏离正常的轨道，
21、要从哪些方面着手？ 在缺乏强有力制度支撑的情况下，人们更有理由强调领导人素质的重要性。反思我们的审计工作，有不少地方值得人们高度重视。其中最重要的是，中国必须尽快走上法治之路，在宪法和法律中完善我国的宪政体制。 在我国，宪法关于中央政府和地方政府财产权利的划分极为简略，各级地方政府缺乏应有的征税权。在改革过程中，中央政府与地方政府之间以及地方政府之间经济上的博弈缺乏宪法上的约束，不规范的政府经济行 为比比皆是。政府审计报告中所披露出来的问题有可能只是冰山一角。审计报告可能会起到敲山震虎的作用，但是在现有的体制下，审计工作不可能解决根本性的问题。要想彻底理顺中央政府与地方政府之间的经济关系，平衡
22、地方政府之间的利益关系，还必须修改我国的宪法，进一步明确国家机关之间的经济权利和义务关系。只有这样，才会从根本上杜绝各类违规资金使用的现象发生。 口现在，某些地方政府完全不顾投资者的利益，热衷于经营 “小圈子 ”的事务。在有些政府机关，办公大楼越来越豪华，职工宿舍越来越富丽堂皇，办公设备越来越先进，可是，这些政府 机关的领导人却往往能够得到本单位职工的拥护。应该采取什么措施遏制此类现象的发生？ 这就需要我们加快行政体制改革的步伐，通过扩大民主的方式让老百姓参与公共政策的制定。现在之所以出现大量的政府资金被占用或者挪用的情况，就是因为公众缺乏对政府主管部门强有力的监督，政府内部出现了严重的 “内
23、部人控制 ”现象。然而令人遗憾的是，由于作为 “出资者 ”的广大老百姓不能参与政府的改组活动，不能决定人事的任免，所以，有些违法乱纪现象长达数年乃至十多年难以得到纠正。因此，必须加快政治体制改革的步伐，从根本上杜绝各类经济犯罪案件 的发生。 口有些学者建议，应当尽快修改宪法，将国家审计署改为隶属于全国人大，由审计机关独立地去对国务院各职能部门进行审计监督。这样的思路是否可行？ 从审计体制来看，我国的审计机关隶属于国务院，是国务院的组成部门。这样的体制安排固然有利于国务院的统一领导，但是也有可能将政府的审计监督变成国务院部门的 “内部监督 ”。有些时候审计的结果可能难以全部或者及时地公诸于众。当
24、我们欣喜地看到国务院领导同志加大审计监督的力度，并且要求审计机关向人大做出全面汇报的同时，也有一些小小的担忧：如果审计报告不能在国务院通过 ，那么人大是否能够看到审计的结果？ 因此，当前的审计体制确实存在着一些不尽合理的地方。 应当说，将国家审计署改为隶属于全国人大常委会，这样的思路值得考虑。但是，我们在进行各项制度设计的时候，必须考虑到中国的国情。目前中国的人大体制还存在着种种缺陷，人大代表的非专职化严重影响人大发挥作用。如果将审计机构设立在人大及其常委会，固然在宪法体制上理顺了监督与被监督的关系，但是，审计工作有可能会被削弱。所以，我们在改革审计体制时，一定要区分实然状态与应然状态，一定要
25、考虑到行政体制改革的可行性 1【答案提 示】 浙江人大记者特约中南财经政法大学法学院教授乔新生，围绕国家审计署在全国人大常委会会议上所作的年度政府审计报告在全国所掀起的 “审计风暴 “问题作了深入的分析。 (1)审计风暴引发社会各界广泛反响，是在转轨时期中国特有的社会现象，反映出了中央领导反腐倡廉的决心，让老百姓看到了中国执政者以人为本、从严治党的希望。 (2)中国今后将逐步推开绩效审计，对重大违法违规案件、因为盲目决策造成的资源浪费和国有资产流失案件、单纯追求速度而片面提供优惠政策造成的国家和人民群众利益受到重大损失的案件，进行重 点审计。 (3)审计部门只能通过审计工作提出改善政府工作效能
26、的建议，而不能代替其他国家机关做出决策。所以不能因为审计部门发现了重大的违法犯罪行为而强化审计机关的权力。 (4)中国必须尽快走上法治之路，以法治代替风暴。应该修改我国的宪法，进一步明确国家机关之间的经济权利和义务关系；同时加快行政体制改革的步伐，通过扩大民主的方式让老百姓参与公共政策的制定。 (5)关于将国家审计署改为隶属于全国人大常委会的审计体制改革的建议，必须考虑到中国的国情。这一思路虽然在宪法体制上理顺了监督与被监督 的关系，但是审计工作有可能会被削弱。 2【参考例文】 国家审计的意义和审计问责体制改革的几点建议 李金华署长自 1999 年 6 月首次向立法机关作审计报告以来，一大批中
27、央部门的财务问题一年一度地被公开披露由此引发了一次又一次具有强烈社会效应的 “审计风暴 “，人民反响强烈。 “审计风暴 “反映出了中央领导反腐倡廉的决心，让老百姓看到了中国执政者以人为本、从严治党的希望。通过审计，可以更合理地、更有针对性地对政府工作提出建议，同时国家审计结果公开提高了政府审计结果的可获得性，保障了公众对公共信息的知 情权，使审计监督、社会监督和舆论监督共同发挥作用。 但是，在中国审计引发风暴的同时，国家审计制度也日益显露出来一些问题，审计问题屡查屡犯，屡查不改。 审计问责体制改革建议是： 第一，搞好对领导干部的经济责任审计。在法制社会中任何人都应该对自己的行为承担责任，政府官
28、员也不能例外，政府官员的职责就在于保障公众利益和基本权利，那么如果官员没有行使好这种权利甚至利用这种权利为自己谋私利，那么此时审计机构等审查监督机关应对其进行查处并使官员接受公众的问责。众所周知，腐败问题是长期以来困扰我国的 一个重大经济问题，采取经济责任审计将审计机构作为政府依法行政的坚强后盾，它所查处的问题将作为被审单位违法，违纪的重要证据，也是贪污腐败分子的有力罪证。经济责任审计将会使领导干部贪污被查处的可能性加大，而且由政府来开展经济责任审计的优势在于他的强制性，可以在被审单位毫无准备的情况下进行突击审计，有利于查处问题；对领导干部进行 经济责任审计将改变现行审计只对事不对人的局限，有
29、利于加强领导干部的责任心。 第二，加强与司法、公安等部门的合作，落实对审计问题的处罚。 “审计风暴 “虽刮出了很多问题，但在问题的解决 上还不够彻底和严厉，很多时候审计机构只能建议被审单位整改，例如对于被审单位的预算外资金的非法使用情况，被审单位一般的整改措施将非法资金纳入合法化渠道，这样久而久之会使被审单位有恃无恐，因为查出的问题只要进行整改就行，而不会受到其他的法律惩罚。为了更好地加强对审计问题的处罚力度，审计机构应加强与司法、公安等部门的合作，对于审计出的违法、违纪、经济犯罪等行为，审计机构应移交其他相关部门并及时与这些部门沟通，为这些部门提供查处所需要的审计资料。 第三，关注资金的经济
30、效益、社会效益和环境效益。重点揭露由于决 策失误和管理不善造成的损失浪费问题，注重从体制、机制、制度层面分析原因，提出整改、完善的建议，体现了审计监督的服务功能和建设性作用。 此外 ,还要引导个人树立正确的价值观，树立清廉理念，强化契约理念，培养忧患意识和全民监督意识并通过制度内化为人的意志和行为方式，从根源上杜绝 “金钱万能 “思想，大力加强职业道德和社会公德的人文环境培养，依据制度的公正理念实现真正的人权，摆脱理性困境走向真正的自由理性。在这个转变过程中，政府作为 “守夜人 “，既要杜绝行政垄断，加大监督力度，减少机会主义发生的可能性；又要为实现 全民理性化道路提供必备的物质条件和精神依据，完成从有限责任政府向服务政府的转型，建立全面可持续发展的公正制度体系。
