1、1湖北省农村居民最低生活保障制度调查报告目 录一、项目背景和基本情况 .3（一）研究意义 .3（二）项目背景 .4（三）调查方法 .4二、湖北省农村居民最低生活保障制度的建立和实施状况 .6（一）湖北省农村居民最低生活保障制度的建设历程 .61特困户救助阶段（2003 年 7 月 2004 年 9 月） .62特困户救助与最低生活保障并存阶段（2004 年 9 月 2007 年 6 月） .73全面实施最低生活保障制度阶段（2007 年 7 月开始） .8（二）湖北省农村居民最低生活保障制度的主要内容和实施情况 .81保障原则 .92保障范围 .103保障资金 .124保障程序 .135保障标
2、准 .146补助金额 .167资金发放 .21（三）湖北省农村五保供养制度的建设和实施情况 .21（四）湖北省农村居民最低生活保障制度的相关制度建设和实施情况 .241医疗救助制度 .242临时生活救助制度 .263住房救助制度 .27三、调查分析 .28（一）取得的成绩 .281农村居民最低生活保障制度的框架基本建立 .282国务院和湖北省的通知得以基本执行 .293. 社会效果良好 .292（二）存在的问题 .301制度本身的瑕疵 .302制度执行的不足 .323制度宣传的欠缺 .35四、完善湖北省农村居民最低生活保障及其相关制度的建议 .35（一）完善社会救助法律体系 .35（二）科学确
3、定低保标准 .36（三）依法确认低保对象 .37（四）合理筹集保障经费 .37（五）逐步实现城乡居民最低生活保障的一体化 .38（六）建立或完善与最低生活保障制度相关的其他制度 .391建立精神病人专项救助制度 .392完善医疗救助制度 .403进一步完善临时救助制度 .40（七）建立行政协作机 制 .413湖北省农村居民最低生活保障制度调查报告 1林莉红 汪燕一、项目背景和基本情况（一）研究意义“适足生活水准权”是经济、社会和文化权利国际公约规定的一项重要的权利。这项权利的实现需要政府承担作为义务。我国于 1997 年 10 月签署了经济、社会和文化权利国际公约 ，并在 2001 年 2 月
4、 28 日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上通过该公约。在具体实施上，国务院通过制定城市和农村居民最低生活保障制度以及其他相关制度保障国民的“适足生活水准权” 。早在1995年，民政部就开始了建立农村居民最低生活保障制度的探索。1996年，民政部在召开的全国民政厅局长会议上就明确提出，要改革农村社会救济制度，积极探索建立农村低保制度，并将其列入当年的工作重点。同年，民政部印发了关于加快农村社会保障体系建设的意见（民政部199628号文件） （简称意见）和农村社会保障体系建设指导方案，正式提出了“农村最低生活保障制度”的概念，指出：“建立农村最低生活保障制度是农村社会救济制度的重大改
5、革，是确保农村贫困人口基本生活的重要措施，也是完善农村社会保障制度的一项重要内容。各地要积极试点，稳步推进。 ”自此，农村最低生活保障制度试点工作缓慢进行。1999 年国务院颁布了城市居民最低生活保障条例 ，并于同年 10 月 1 日起施行。随着城市低保的推广和普及，农村贫困家庭的生活保障问题再次提上议事日程。 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中明确要求：“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。2002年党的“十六大”也提出：“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2005 年中央一号文件提出“有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活
6、保障制度”。在此背景下，很多地方在完善城市最低生活保障制度的基础上，开始在农村建立这一制度。民政部也逐渐将农村居民最低生活保障作为重要工作之一，积极推广农村最低生活保障制度。在 2006 年 12 月23 日闭幕的中央农村工作会议上，国务院首次明确提出， “积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度。 ” 2007年 7 月，国务院发布在全国建立农村最低生活保障制度的通知，我国农村地区全面开展最低生活保障制度建设。我国目前还没有社会救助法，国务院也只是以通知的形式要求各省建立农1 本项调查得到加拿大国际发展署公民社会项目支助。在调查过程中，得到湖北省民政厅及相关
7、市、县民政部门的支持，特此致谢。4村最低生活保障制度，因此，农村最低生活保障制度还未成为一项法律上的制度。将这一制度上升为法律制度，使得公民的宪法权利成为法定权利，无疑具有非常重要的意义。（二）项目背景本项目源于我们对我国最低生活保障制度建立与实施情况的持续关注。2000-2001 年，我们得到加拿大政府国际开发署公民社会项目的资助，针对城市居民最低生活保障制度实施情况，开展了“城市居民最低生活保障制度实施状况”的问卷调查，调查范围涉及全国 37 个大、中、小城市，收集了珍贵的第一手资料，形成调查报告从宪定权利到现实权利我国城市居民最低生活保障制度实施状况调查 1。2006 年 6 月我们得到
8、亚洲法律资源中心的支持，开展了对中国农村最低生活保障制度建立情况的调查研究工作，形成了调查报告从宪定权利到法定权利我国农村居民最低生活保障制度建立状况调查 2。在国务院通知要求全面建立农村低保制度之后，其实施情况如何，自然也是我们关注的重点。湖北省位于中国中部，经济发展处于全国中等水平，农村低保制度也是按照国务院通知精神建立与实施。我们选取湖北省为调查对象，旨在通过调查了解湖北农村居民最低生活保障制度的建立情况、实施状况，研究湖北农村居民与城市居民最低生活保障制度的异同，分析湖北农村居民最低生活保障制度与有关国际公约的差距，提出立法和政策建议，推动湖北省逐步在农村和城市建立统一、全面的最低生活
9、保障制度，不断完善这一制度，使之与经济、社会和文化权利国际公约的要求相吻合，并通过对湖北省的调查和分析，为在全国建立统一的城乡低保制度提供理论准备。我们还希望通过此项目的调查研究、走访座谈、起草法律、网络媒体宣传等活动，宣传最低生活保障制度，推广政府义务观念，提高公民个人、社区组织和民间组织在公共政策决策制定过程中的参与意识，并将农村生活困难居民，特别是妇女、儿童、老人、残疾人的生活状况反映给决策者和社会，引起社会关注，敦促政府及早出台相关规定。（三）调查方法鉴于本项调查研究的重点在于制度建立情况以及已经建立的制度的实施情况，我们没有采取封闭式问卷的调查方法，而是选择采取收集资料、分析文献、访
10、问座谈等调查方式。为了更加真实地反映湖北农村居民最低生活保障制度的建立情况和实施状况，我们开展了分段式调查。第一阶段，我们组织武汉大学法学院数名湖北籍1 载法学评论2001 年第 1 期。除该最终研究成果外，该次调查还形成两个附带研究成果：从最低社会保障制度的实施透视我国公民的权利意识与法律意识 （载河南省政法管理干部学院学报2001 年第4 期）和从最低生活保障制度实施情况看湖北城市居民权利意识现状 （载湖北社会科学2004 年第1 期） 。2 载河南政法管理干部学院学报2007 年第 4 期。5法学硕士、博士研究生和老师在 2008 年寒假对其家乡农村开展低保制度预调查，初步了解湖北省农村
11、低保现状，收集各位调查员发现的问题，确定正式调查的访谈提纲；第二阶段，我们参考湖北省低保中心的建议，以地理位置和经济状况为依据，选择湖北省六个地市开展实地调研。1文献分析我们通过网络、期刊、图书馆以及上门走访等途径，尽最大所能，收集了目前关于农村最低生活保障制度的法律文件、论文、调查报告和其他有关最低生活保障的相关著作。比如，虽然我们的实地调查范围仅局限于湖北省，但为了正确认识湖北省农村居民最低生活保障制度与全国其他省市相关制度的异同，我们尽可能收集了各个省及直辖市的农村居民最低生活保障制度文本。另外，湖北省各个县市几乎都出台了有关农村居民最低生活保障的实施办法或实施方案。但由于各个地方网上政
12、务公开事项的有限性，而我们又不可能每个地方一一走访，因此，我们尽可能获取了大部分地方的实施办法或实施方案。研读和分析湖北省及其所属区域的实施办法或实施方案，利于我们全面把握目前湖北农村最低生活保障制度的建立情况；研读和分析国务院及其他省市相关制度，利于我们了解上位法的规定，鉴别湖北省相关规定与其他省市相关规定的优劣，寻找湖北农村居民最低生活保障制度的不足；研读国际公约、其他国家相关规定以及有关学术著作，分析最低生活保障制度的应然状态和权利实现的实然状态，利于我们构建更加科学的最低生活保障制度。2走访座谈我们走访了湖北省辖区内四级民政管理部门。在省一级，我们走访了湖北省民政厅低保中心；在地、市一
13、级，我们走访了武汉市民政局、恩施州民政局；在县、区一级，我们走访了黄冈市黄州区民政局、武汉市武昌区民政局、恩施市民政局、来凤县民政局、洪湖市民政局、阳新县民政局、宜城市民政局、保康县民政局、通山县民政局、汉南区民政局等单位。在走访过程中，我们与民政部门主管政策法规、最低生活保障和救灾救济等相关事务的工作人员进行了广泛的座谈，听取了民政部门工作人员对农村最低生活保障制度以及特困户救助制度的看法和意见，收集了大量第一手资料。走访座谈的工作既让我们了解高层管理者对农村最低生活保障制度建立的看法，也倾听了基层工作人员的感受，对于我们全面地分析这一制度，以及提出相关建议具有重要价值。3入户调查入户调查是
14、本项目的重要调查方式。在调查对象的选择上，重点选择以下人群：低保户、五保户和边缘户 1。其中特别关注残疾人的最低生活保障状况。6在入户调查对象生活区域的选择上，重点选择以下区域：城乡结合部、偏远区域和集中供养五保户的乡镇福利院。在入户调查内容上，遵循灵活性与原则性相结合的原则，围绕访谈提纲针对不同人群开展有针对性的调查。调查内容集中在以下方面：家庭致贫原因、获取最低生活保障的具体情况、对现行最低生活保障制度的看法和评价等。由于我们以低保户、五保户和边缘户为重点调查对象，而我们即使获取了当地的低保对象名单，也无从知道哪些是边缘户人员，所以在选择具体入户调查对象上，我们寻求了村委会的帮助，由村委会
15、根据我们的要求，提供入户调查建议名单，然后我们在建议名单中随机选择入户调查对象。另外，为了切实比较同一村民小组的低保户和边缘户的情况，我们入户调查同一村民小组的全部低保户和边缘户。共走访了近 20 个村，约 70 户农户，6 个农村福利院。通过走访低保户、边缘户以及五保户，了解了低保户、边缘户和五保户的真实生活情况，了解了他们对相关制度的认识。与低保户、边缘户和五保户的交谈，让我们了解了救助对象的实际需要，为合理设计农村最低生活保障制度获取了宝贵的第一手资料。在收集了大量第一手资料的基础上，我们经过对资料的认真研读、整理和分析，梳理了湖北农村居民最低生活保障制度的历史、总结了当前农村社会救助制
16、度，主要是最低生活保障制度的现状，分析了其中存在的问题，提出了解决的对策。二、湖北省农村居民最低生活保障制度的建立和实施状况（一）湖北省农村居民最低生活保障制度的建设历程湖北省农村居民最低生活保障制度的建设经过了三个阶段：特困户救助阶段、特困户救助与最低生活保障并存阶段和全面实施最低生活保障阶段。1特困户救助阶段（2003 年 7 月2004 年 9 月）2003 年 7 月，国家全面启动农村特困户救助。同年，湖北省民政厅按照湖北省委、省政府决策，研究制定了完善农村特困户救助制度实施方案 ，在大悟县等 5 个县市进行了农村特困户救助试点。在成功试点的基础上，全省广泛启动农村特困户救助工作。至
17、2003 年底，全省共审批特困户 30 万人，并向已经确认的农村特困户发放了农村特困户救助证 。湖北农村特困救助走向制度化。1边缘户是指没有资格获得最低生活保障救助，生活在当地最低生活保障线边缘的生活困难家庭，以及生活在当地最低生活保障线下有资格获得最低生活保障救助，由于行政给付能力的限制而没有获得救助的困难家庭。7湖北省民政厅、财政厅关于完善 农村特困户社会救助制度 实施方案关于“农村特困户救助面的确定” 的表述：“ 农村特困户救助范围的确定要因地制宜、实事求是、量力而行,充分考虑各级财政的承受能力、农 村经济发展的不平衡性和农 村贫困现状。目前，全省救助对象控制在 30 万人左右，有条件的
18、 县市可适当加大投入，逐步增加救助人数， 扩大救助面。根据各地的经济发展水平和贫困状况等因素,全省各县市区分为三个类别，分类给予财政补助。一类地区，即国家和省级确定的 29 个扶贫重点县（市），救助面原则上控制在当地农业人口总数的 1%左右；二类地区，即中等县（市），救助面原则上控制在当地农业人口总数的 0.7%左右；三类地区，即经济相对发达 县（市）和县级区，救助面原则上控制在当地农业人口总数的0.5%左右。按上述比例确定各县（市、区）需救济的特困户人数和由省级财政给予补助的数额。”2特困户救助与最低生活保障并存阶段（2004 年 9 月2007 年 6 月）在此阶段，湖北省部分地方开始实施
19、农村居民最低生活保障救助。从 2004年 9 月起，武汉、鄂州、宜城、神农架林区等地相继开展农村低保试点工作。 1武汉市于 2004 年 10 月 10 日发布武汉市农村居民最低生活保障办法（试行） 的通知，建立起城乡区别的最低生活保障制度。2005 年 4 月，湖北宜城市出台了宜城市农村最低生活保障制度实施办法 ，对家庭年人均收入低于 637 元最低生活保障线标准的农村居民实行分类保障，按照四个保障类别进行保障。 2湖北省鄂州市从 2006 年开始启动农村低保。 32007 年 3 月发布了鄂州市农村居民最低生活保障实施办法（试行） 。武汉市农村居民最低生活保障办法（试行）第 2 条：“本市
20、持有农业户口的农村居民，家庭收入和实际生活水平低于当地农村居民最低生活保障标准的，均依照本办法予以保障。 ”同时，在没有开展农村低保试点的地方，特困户救助工作日益制度化。2005 年，为进一步规范农村特困户救助工作，湖北省民政厅、财政厅印发了鄂民政发200551 号文件湖北省农村特困户救助试行办法 。从救助对象、救助标准、申请审批程序等方面规范农村特困户救助制度，并开始推行以经济发展水平和贫困状况为标准的分类救助制度。救助标准原则定在每人年均120 元。湖北省农村特困户救助试行办法第 2 条：“根据各地经济发展水平和贫困状况等因素，分类推进农村特困户救助工作。全省按三 类地区确定救助 规模：一
21、类地区为国家和省级确定1武汉市 2004 年有 48598 户（其中五保户 8175 户）87084 人被纳入了农村低保对象，补助标准为人均 50元/月。梅志罡：湖北省低保工作的现实状况和发展建议 ，引自中华人民共和国民政部网站，http:/ 年 8 月 10 日访问。2一类为 25 元、二类为 20 元、三类为 15 元、四类为 10 元。3截止 2006 年 12 月，鄂州市筹措资金八百万，全市 1 万多户 2 万 2 千多名农村低保对象领到了低保金。引自鄂州 2.2 万农村贫困群众喜领低保 ，湖北省鄂州市民政信息网站，http:/，2008年 8 月 12 日访问。8的扶贫重点县（市），
22、二类地区 为经济发展中等水平县（市），三类地区为经济相对发达的县（市）和城市郊区。 省级民政部门下达救助人数指导计划，县（市、区）级民政、财政部门根据本地区所在类别，结合本地财力和实际合理确定当地 农村特困户救助规 模， 报本级人民政府审定后执行。 ” 湖北省农村特困户救助试行办法第 7 条：“农村特困户救助以户为单位全员享受，目前救助标准月人均不低于 10 元。各地 应从实际出发， 针对 救助对象家庭困难程度合理确定救助标准，不能平均发放。 随着财政投入增加，各地可逐步提高人平救助标准，并对特殊困难对象实行重点救助。 ”在此阶段，特困户救助规模逐年呈上升趋势。2004 年湖北省省财政安排30
23、00 万元，市、县财政配套安排 600 万元，对 30 万农村特困对象实行定期定量救助。2005 年全省核定农村特困户救助对象 54.9 万人，占全省农业人口 1.3%；落实救助资金 6100 万元，其中省级补助资金 5000 万元，各县（市、区）安排配套资金 1100 万元。 1 2006 年，全省筹集资金 1.32 亿元，对 110 万农村特困群众实行了定量救助。 2另外，农村特困户救助配套政策亦相继出台。截止 2005 年底，全省 30 多个县（市、区）出台了农村特困户救助配套优惠政策，对特困家庭大病医疗救助、合作医疗救助、子女入学、农业税减免等方面实行重点倾斜。2006 年，湖北省正式
24、启动农村特困户危房改造工程，为 1 万户农村特困群众新建和维修住房。 3 3全面实施最低生活保障制度阶段（2007 年 7 月开始）2006 年底中央农村工作会议之后，湖北省积极、主动地探索建立农村居民最低生活保障制度。2007 年 6 月中旬，省政府下发关于建立农村最低生活保障制度的通知 ，规定湖北省全面开展农村最低生活保障救助。2007 年年末，全省 110 万农村特困救助对象全部过渡为农村低保户。截止 2008 年 6 月底，全省农村低保对象达到 146 万人。农村低保基本实现了将常年生活特别困难群众纳入保障范围的目标。 4（二）湖北省农村居民最低生活保障制度的主要内容和实施情况湖北省人
25、民政府于 2007 年 6 月下发了鄂政发200741 号文件关于建1 李春明：关于 2005 年省政府承诺办好八件实事的情况通报 ，引自湖北省政府新闻发布网，http:/ 年 8 月 5 日访问。2蒋志臻：湖北省今年初步建立农村最低生活保障制度 ，引自人民政协网，http:/ 年 8 月 5 日访问。3 余凌云：湖北省下拨 3000 万元专款为农村特困户改造危房 ，引自新华网，http:/ 年 8 月 10 日访问。4湖北基本建立覆盖城乡的最低生活保障制度 ，引自中国网，http:/ 年 8 月 5 日访问。9立农村最低生活保障制度的通知 （以下简称“湖北省政府通知 ”。在此通知中，对农村居
26、民最低生活保障提出了统一的要求，并对保障标准、保障范围、家庭收入计算、资金筹集与管理、组织领导和申请、审核、审批程序等方面作出了规定。1保障原则（1）政府救助与劳动自救、社会帮扶相结合的原则湖北省政府通知规定：各地要本着既保障农村困难群众的基本生活，又有利于帮助他们开展劳动自救的原则，综合考虑其困难程度、致病原因、劳动力状况等因素，科学确定保障标准，合理核定家庭补助水平。政府对贫困农村居民的救助义务是与贫困农村居民的生存权相对应的。但为了避免助长贫困者依赖国家的“等、靠、要”思想，即福利依赖，大多数国家主张对贫困者实行自我救助和他者救助相结合的方式。其中他者救助包括政府救助和社会救助。最低生活
27、保障实行自我救助和他者救助相结合的核心问题是政府救助与劳动自救、社会帮扶之间怎样结合，谁占主导地位。湖北省明确规定由政府承担主要救助义务，社会帮扶只起补充作用。在政府救助与劳动自救之间的结合程度上，由被救助者的劳动能力确定。 （2）分类救助原则湖北省政府通知规定：突出重点，分类救助，积极筹集保障资金，科学确定保障规模及标准，逐步提高保障水平，促进农村和谐发展。湖北省对农村居民实行分类救助。分类的标准不是按照家庭收入的多寡，而是根据家庭成员的状况和致贫的原因来确定救助类别，考虑劳动力和劳动能力因素以确定救助等级。保康县农村居民最低生活保障工作实施方案（保民发20077 号）：将该县农村贫困居民分
28、为三类纳入救助范围：一类保障对象。 对未享受五保待遇、无劳动能力且生活特别困难的鳏寡孤独家庭给予重点保障；二类保障对象。 对家庭主要成 员痴呆傻残、无 劳动能力且子女未成年、生活特别困难的家庭要 给予有效救助；三类保障 对象。 对因灾、因病及其他原因导致家庭主要成员死亡或丧失劳动能力、生活困 难的家庭给 予适当救助。恩施市农村居民最低生活保障实施办法(试行) (恩市政办发200748 号) ：恩施市农村低保分类。一类对象：未享受五保待遇的、无劳动能力且生活特 别困难的鳏寡孤独对象；对其中基本符合五保供养条件的，可按五保供养标准给予重点保障；二 类对象：家庭主要成员痴呆傻残、无劳动能力且子女未成
29、年、生活特别困难的家庭；三 类对象：因灾、因病及其他原因致家庭成员死亡或丧失劳动能力，生活特 别困难的家庭。（3）因地制宜、量力而行的原则湖北省政府通知规定：农村低保标准原则上不低于国家公布的绝对贫困线标准，具体保障标准由县（市）人民政府和设区的市人民政府根据当地经济发展水平和维持农村特困群众基本生活所需的衣、食、居住和就医费用，适10当考虑用水、用电、燃料等费用，并参照当地农村群众实际生活水平研究确定，报上一级人民政府和省级民政部门备案后执行。在保障标准方面各地根据自身实际量体裁衣，自己确定农村居民最低生活保障线。保障标准考虑的因素包括：1）维持基本生活的物质需要；2）当地经济水平和财政承受
30、能力；3）当地物价水平；4）农民自我保障能力。（4）保障基本生活的原则湖北省政府通知：农村低保制度是政府对符合低保条件的农村困难群众给予适当生活救助的新型社会保障制度。各地要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以维护农村群众基本生活权益，推进社会主义新农村建设为目标。此原则确定了最低生活保障救助的限度适当生活救助。限于救助基本生活所需的衣、食、居住和就医费用，适当考虑用水、用电、燃料等费用。2保障范围湖北省政府通知规定持有本省农业户口、共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村低保标准的农村困难家庭，均有申请享受农村低保的权利。同时又指出湖北省农村低保重点保障因病、因残、年老体弱、缺少劳
31、动力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村家庭。另外，基于善良风俗、避免养懒汉等多方原因，列举了不能享受农村低保的诸多情形，并赋予民政部门自行确认不能享受低保的其他情形。所以实际上湖北的农村低保从制度上没有规定低于当地农村低保标准的农村困难家庭应保尽保。湖北省没有把所有不能保障基本生活的农村困难家庭全部纳入保障范围，而是以致贫原因或者劳动力并兼顾贫困为标准确定保障范围。遵循属地原则，湖北省各地由各个辖区（县、市以上）具体确定本辖区的农村居民的最低生活保障范围。各个地方的保障标准或者排除情形有些微差异，致使各个地方农村低保范围存在一定的差异性。湖北省政府通知：凡我省行政区域内，持有本省农业
32、户口、共同生活的家庭成员年人均纯收入低于当地农村低保标准的农村困难家庭，均有申请享受农村低保的权利。共同生活的家庭成员是指具有法定的赡养和扶养（抚养）关系、共同居住、共同生活的家庭成员，主要包括祖父母(外祖父母)、父母（岳父母）、配偶、子女、 孙子女 (外孙子女)以及其他具有法定赡养、扶养（抚养）义务关系的直系 亲属。正在服兵役人 员及劳 教、服刑人员不计入家庭成员。当前，农村低保重点保障因病、因残、年老体弱、缺少劳动力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村家庭，随着 经济社会发展，逐步将符合低保条件的困难家庭全部纳入保障范围。农村困难群众有下列情形之一的，原 则上不能享受农 村低保：1、家庭实际生活水平高于当地 农村低保标准的；2、在法定劳动年龄内有劳动 能力（在读学生除外）而不从事生 产劳动的； 3、一年内家庭购买价值超 过低保标准 5 倍以上非生活必需品的；4、法定赡养、扶养（抚养）义务人有赡养、扶养（抚养）能力但未履行义务的；
