1、 1 行政管理学复习资料（课本要点） 第一章 导论 第一节：行政管理与行政管理学 一、行政管理在社会生活中的地位和作用 行政管理原是公共管理的重要组成部分，在社会生活中，它一直都占有重要地位和发挥正面或反面的巨大作用，以及对社会的发展发生促进还是促退的影响，从而直接关系到广大人民群众的实际生活状况和生命财产安全等方面。行政管理在各种管理之中，是涉及面最广和最具有权威性的管理。在社会主义条件下，如果行政管理不上轨道和管理不善，必将产生两种严重的不良影响：一是严重影响共产党和人民政府的声誉与形象，直接损害党和 政府与人民群众的关系；二是严重影响社会主义制度的声誉和形象，大大妨碍社会主义制度优越性的
2、发挥。 二、行政管理学的研究对象、内容、方法 对象： 1、作为国家权力的行政机关，国务院和各级人民政府是行政管理的主体； 2、国家和社会的法定公共事务和政府内部事务是行政管理的客体； 3、公共管理必须共遵守民主法治这一根本原则，行政管理更要率先垂范； 4、行政管理关系国计民生，对国家和社会的发展有重大影响。 内容： 环境（形势）、目标、预测、计划、谋略、决策、组织（职能）、人力资源、培训、领导、授权、执行、协调、公共关系、监控、财 务、后勤、法规、文化（道德）、心理、信息、沟通、咨询、服务对象、宣传教育、办公室（电子政务）、改革与发展、创新、效率、标准、方法、评估、知识管理、研究、总结、应急等
3、。 方法： 法学的、演绎的、归纳的、理论的、历史的、比较的、行为科学的、系统的、计量的、静态的、动态的、单科的、跨学科的、调查研究的、实验的、结构的、综合分类的、心理的等。（方法更新首先要观念更新） 2 第二章 行政环境 第一节 行政系统与外部环境的互动分析 一、行政环境：是指影响行政系统生存与发展的要素的总和，包括外部环境和内部环境。根 据各种因素性质上的差异，行政环境可分为自然环境与社会环境。社会环境可分为国际社会环境和国内社会环境。行政系统与外部环境之间是辩证统一的关系。影响行政系统的外部化环境有宏观与微观之分。 第二节 经济和政治环境对行政系统的影响 一、经济环境对行政系统的影响 （一
4、）物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响 1、生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质； 2、生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置； 3、生产力发展状况提供了行政系统运行的物质基础； 4、人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理 功能； （二）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响 1、基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化； 2、具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式。 二、政治环境对行政系统的影响 1、国体直接决定着行政系统的基本性质； 2、政体规定了行政系统的具体形式和地位； 3、政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度； 4、政治生活的民主、平等程度制
5、约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度； 5、政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态； 6、法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构中的地位 7、法律的完 善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、规范水平。 3 第三节 文化、民族和宗教环境对行政系统的影响 一、文化环境对行政系统的影响 （一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响 1、不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望； 2、不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望； 3、对行政系统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异。 （二）关于行政系统首脑权力观念对行政系统的影响 1、血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世
6、袭； 2、唯意志论的行政文化认为，行政首脑权力来自超人意志； 3、法治论 的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认。 （三）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响 1、行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在人，而不在制度； 2、行政系统运行方式的法治观念，又分为专制主义和民主主义的法治观念。前者主张集权于行政首脑，后者主张将公民和政府的权利与义务用法律的形式加以调整。 （四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响 一般情况下，有特殊的人际关系观念与普遍的人际关系观念两种。 （五）关于行政道德的观念对行政系统的影 响 1、行政
7、道德指导着行政系统成员的政治方向； 2、行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度； 3、行政道德影响着行政系统成员的社会地位。 二、民族环境对行政系统的影响 1、民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置； 2、民族环境影响着行政系统的体制； 3、民族环境制约行政系统权力的行使； 4、民族环境关系着行政系统的凝聚力大小； 4 5、中国的民族环境对政府行政系统的影响。我国现在各民族之间基本上是团结的，这为我国行政系统的政策稳定和功能发挥创造了良好的民族环境。 三、宗教环境对行政系统的影响 1、宗教制约行政系统的机构设置和职权行使； 2、宗教推动或妨碍行政系统的管理活动。 第四节 自然环境
8、和国际社会环境对行政系统的影响 一、自然环境对行政系统的影响 1、地球环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展模式； 2、自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础和功能发挥； 3、自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政系统的部门设置与功能体系； 4、地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况； 5、地理环境制约着政府的国际战略及其相应的 功能组织。 二、国际社会环境对行政系统的影响 1、国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构； 2、重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构； 3、国际社会的共同问题
9、，使各国相应设置了解决问题的职能及机构； 4、国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构； 5、国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。 第五节 创建良好的外部环境 一、创造良好的经济环境 （一）、巩固、发展和完善社会的基本经济 结构； （二）、充分调动一切人财物力，发展生产力，提高人民的生活水平。 1、充分、合力地开发与利用自然资源； 5 2、合理开发与利用人力资源； 3、建立科学的微观控制机制； 4、建立科学的宏观调控机制。 二、创造良好的政治环境 1、积极稳妥地推进政治体制改革，实现行政系统民主化、科学
10、化与法制化； 2、自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现； 3、自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向； 4、大力推进法治建设。 三、 创造良好的文化、民族和宗教环境 （一）创造良好的文化环境 1、树立民主意识； 2、树立法律意识； 3、树立双向沟通意识； 4、树立政绩意识； 4、树立新的行政道德意识。 （二）创造良好的民族环境 1、坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字风俗习惯； 2、加强民族团结，培养国家民族意识； 3、在多民族国家，解决民族问题最好的方式是实行民族区域自治； 4、积极
11、帮助各少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等； （三）创造良好的宗教环境 1、实行政教分离； 2、保护宗教活动的正当场所； 3、加强行政系统 与宗教界的双向沟通； 4、宗教信仰自由与其他民主权利一样受法律的约束。 四、创造良好的国际社会环境 1、培养行政系统成员的国际意识； 2、反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境； 3、坚持独立自主的外交政策； 4、坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系； 5、坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流。 6 第三章 行政职能 第一节 行政职能概述 一、行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发
12、挥什么作用的问题。特点：执行性、多样性、动态性。 二、行政 职能体系 （一）行政管理的基本职能 1、政治职能； 2、经济职能（社会经济管理职能、国有资产管理职能）； 3、文化职能； 4、社会职能。 （二）行政管理的运行职能 1、决策职能； 2、组织职能； 3、协调职能； 4、控制职能。 三、行政职能研究的意义 1、科学地认识和确定行政职能，对建立合理的行政组织系统具有重要意义； 2、科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键； 3、科学地认识和确定行政职能，对实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。 第二节 西方国家行政职能的演变 一、前资本主义时期的行政职 能 特点：一是政治统
13、治职能的极端强化；二是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础决定的。 二、自由资本主义时期的行政职能 自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、评定、民主权利为目的，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。 三、垄断资本主义时期的行政职能 这一时期资本主义国家充分运用和强化政府政治统治职能，行政权力扩大，专政职能大大加强，民主职能有所削弱。 7 四、当代资本主义的行政职 能 当代西方国家的行政职能呈现以下发展趋势： 1、行政职能扩大； 2、政治职能中的暴力职能相对减弱，保
14、持社会稳定的调节职能趋于加强； 3、政府宏观调控、综合协调职能强化与行政职能社会化同步进行 第三节 转轨时期我国行政职能的转变 一、我国行政职能转变的必然性、必要性 1、政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求； 2、政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要； 3、政府职能转变是机构改革的重要前提和基础。 二、我国行政职能转变的基本内容 （一）职能重心的转变 1956年完成社会主义基本改造到 1978 年底一直重政治统治职能，轻社会管理职能，重阶级斗争，轻经济建设。 1978 年底党的十一届三中全会明确把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。 （二）职能关系的理顺 我国政府职能关系主要表
15、现在：中央与地方、上级与下级政府间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门间的关系。以上关系均需理顺。 （三）职能方式的转变 1、由运用行政手段为主转为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合； 2、由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。 8 第四章 行政组织 第一节 行政组织概述 一、行政组织的基本概念 （一）行政组织：行政组织是静态组织结构与动态组织活动过程的统一。我国行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。 （二）行政组织的基本要素 1、组织目标； 2、机构设置； 3、人员构成； 4、权责体系； 5、法规制度； 6、
16、物质因素。 （三）行政组织的特性 1、政治性与社会性； 2、法制性与权威性； 3、系统性与动态性； 二、行政组织的类型 1、领导机构； 2、执行机构； 3、监督机构； 4、咨询机构； 5、信息机构； 6、辅助机构； 7、派出机构。 三、行政组 织机构 （一）行政组织的纵向结构 1、管理层次与管理幅度的关系：在行政组织中，一般有高层、中层、基层三个层次。行政组织权力由高层向基层递减，高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下作用。 2、层次管理原则：一是层次节制原则，下层必须服从上层的领导。二是只管一个层次原则，即上层只管下一层，一般不能越过中间层“一竿子插到底”，二是分层管理
17、，层层负责。 （二）行政组织的横向结构 1、行政组织的横向结构即职能式结构，是横向分工的行政组织职能制，亦即同级机关与每级机关内部各部门间的组合方式； 2、 行政组织横向结构，如从部门的职能范围和业务性质看，一级政府可分为一般权限和专门权限部门； 3、横向结构的特点是各级领导人设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能9 减轻首长的负担，有利于专业化。 （三）行政组织纵向、横向的统一 单纯纵向、横向型结构各有优缺点，一般把二者结合，形成网络型直线职能式结构。特点是领导者的统一指挥同职能专业部门结合，吸收直线式和职能式结构的优点，扬弃部分缺点，使其互相补充、制约，是前两种结构的发展。我国基本上采用
18、直线职能式结构。我国行政组织结构从框架上看基本合理，它形成了纵向统一指挥、 横向分工协调、纵横交错的网络型体系。 第二节 行政组织理论 一、西方行政组织理论的演变 （一）古典行政组织理论：共同特点是从制度规范的角度研究行政组织，提出了一些具有规范性的组织建设原则。但仅侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。 （二）新古典组织理论：特点是以组织中人的问题为中心，从动态角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。 （三）现代组织理论：重视从社 会整体联系、环
19、境影响、发展变化等方面研究行政组织，为此项研究提供了新的理论方法。但运用现代科学方法研究复杂的行政组织，还处于不成熟的阶段，有待进一步探索。 二、马克思主义的行政组织理论 （一）马克思、恩格斯的组织理论： 1、主张人民参加政府管理； 2、主张建立“廉价政府”，简化机构； 3、在行政组织形式上，主张采取巴黎公社“议行合一”的形式； 4、必须彻底清除“国家等级制”，加强公众监督。 （二）列宁的组织理论： 1、主张精简机构； 2、强调民主管理； 3、强调行政组织的效能问题； 4、提出应该把行政机构改革提到重要位置， 以克服行政组织中的官僚主义现象。 （三）毛泽东、邓小平的组织理论： -毛泽东： 1、
20、坚持共产党对行政组织的领导； 2、依靠人民大众管政府； 3、强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要； 4、实行民主集中制原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性； 5、实行精兵简政； 6、注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等； 7、加强思想政治工作，形成官兵、军政、军民一致的良好人际关系。 -邓小平： 1、提出了“精简机构是一场革命”的论断； 2、指10 出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系， 注重选贤任能； 3、改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。 第三节 行政组织的编制管理 一、编制管理的含义及其意义 （一）编制管理的
21、含义：（本书采用广义）编制是指法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的设置。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。从实际运作来看，编制管理具体内容包括： 1、制定编制方案； 2、确定各部门的职能范围，进行科学的职能设置 ； 3、审批机构与人员； 4、监督编制执行情况； 5、做好编制统计； 6、制定有关的编制法规。为加强编制管理工作，我国县级以上的各级政府都设立了机构编制委员会，根据统一领导、分级管理的原则，对编制工作进行具体的管理。 （二）编制管理的意义 1、编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提； 2、编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段； 3、编制管理有利于节省财政开支； 二、编制管理的原则和方法 （一）编制管理的原则： 1、精简原则； 2、统一原则：一是统一领导，严格按统一规定、制度、程序进行，二是统 一职能目标，明确划分职责权限，保证同类行政事务由同一行政机构负责，防止机构重叠，政出多门； 3、编制立法原则。 （二）编制管理的基本方法 1、行政方法； 2、经济方法； 3、法律方法。
