1、- 1 -海口特色小镇建设的现状、问题及对策研究课题简介海口特色小镇建设的现状、问题及对策研究系市政协2017年课题，由市政协提案委承担完成。课题分为四大部分：第一部分客观地介绍了海口市特色小镇建设现状。到目前为止，海口市共有 10 个镇入选省级特色小镇，2 个入选全国特色小镇。分别是石山互联网农业和火山风情旅游小镇、新坡民俗文化旅游小镇、演丰红树林国家湿地公园风情小镇、大致坡农贸物流小镇、甲子猫眼互联网小镇、云龙工贸服务小镇、三门坡荔枝风情小镇、红旗花卉风情小镇、大坡胡椒风情小镇、旧州古韵风情小镇。其中，云龙镇入选全国首批特色小镇，石山镇入选全国第二批特色小镇。海口市创建特色小镇取得了一定的
2、成效。一是印发了海口市特色产业小镇建设工作方案，明确了特色小镇的发展目标、政策支持、资源配置及考核办法等，编制特色小镇发展建设规划和村镇规划，加快特色产业招商力度，加快推进镇墟改造，除石山镇纳入棚改范围外，其余 9 个特色镇均列入镇墟公共基础建设改造工程，包括镇墟地下管网、道路路面、市政公用及街景立面改造提升工程等，每个镇平均概算 1 亿元。二是特色小镇的特色产业初显雏形成为发展新亮点。秀英区石山镇主打“ 互 联网 农业、火山 风情、美安科技新城 ”三大名片，全力打造石斛、金银花、诺丽果等著名品牌；龙华区新坡镇大力发展冼夫人文化产业园和兰花、沉香、石斛产业；琼山区云龙镇以工业化带动城- 2 -
3、乡一体化;红旗镇以热带花卉、橡胶、畜禽养殖业为主；三门坡镇以荔枝为主导产业;旧州镇从传统的种植业转向热带水果、橡胶、花卉和禽畜养殖业为主的新型经济，同时发展古韵旅游；大坡镇发展成为全国最大连片胡椒生产基地;甲子镇计划形成山茶油、牛大力、榨油花生、良种菠萝蜜的种植规模；美兰区演丰镇引进实力企业发展互联网产业、现代农业和生态旅游产业；大致坡镇以农副产品加工、经贸为主。三是体制机制创新逐步适应特色小镇的发展需求。云龙镇和演丰镇为海口市的新型城镇化试点和计划单列镇，通过财税改革、 “多规合一” 、土地 “六权”确权等一系列体制创新释放发展活力，为特色小镇的发展探索出了一条破题实践之路。四是财政金融对特
4、色小镇的支持逐步增强。2016 年,市财政对十个特色小镇的投入达 75073.48 万元，比上年增长 60.50%，市政府引导金融机构对农民的小额贷款为 6.79 亿元、政府贴息 191 万元。五是小镇居民收入有所增加。2016 年，10 个特色小镇农民收入增幅均超过全市 9.0%增长速度，其中，琼山云龙镇和美兰区演丰镇城镇农民可支配收入均高于全市 12679 元的农村常住居民人均可支配收入。第二部分分二个层次来分析海口市特色小镇建设存在的主要问题及制约因素。第一层次，实事求是地分析了海口市特色小镇建设存在的主要问题。认为海口特色小镇建设总体上仍以传统、粗放模式为主，主要表现在以下几个方面：一
5、是规划存在局限性缺乏前瞻性。目前特色小镇规划基本上是依据现状做规划，达不到指导和引领作用。从小镇的建设进度来看,各小镇进展不一,有的小镇形象初显,但有的小镇从2015年申报到现在,工作进度滞后。- 3 -二是定位不准确特色不突出。部分区、镇对特色产业研究不深、思路不够清晰，没有从更高层次进行思考而是按现状定位，未能突出特色和个性。如各镇 墟 改 造 风 格 相 近 、建设模式相似。 部分小镇对区位、地貌、生态、建筑、产业、文化等自身特色挖掘不够，如三门坡镇湿地资源有特色，但在整体策划上却未考虑充分利用乡村旅游；大致坡镇琼剧文化基础较好，应凸显其特色做实做大戏剧文化带动小镇发展。三是一些小镇产业
6、发展方向雷同。如10个特色小镇，就有石山、甲子二个小镇定位为互联网+小镇，演丰也表示要大力发展互联网产业，而甲子镇互联网产业几乎是一张白纸，造成同质化趋向严重。四是追求小镇的数量而忽视了建设质量。如有的区镇在建设特色小镇条件不成熟的情况下就匆忙申报，7个镇就推出6个特色小镇，出现拼数量的现象。五是产业规模小支撑能力弱。有的特色产业总量不大缺乏竞争力，如红旗花卉小镇的花卉种植尚未形成规模;有些特色产业的含金量和附加值不高，如大坡镇虽然是中国最大的胡椒生产基地，但胡椒产品的附加值并不高。六是重要要素稀缺缺乏集聚力。特色小镇建设遇到的最大制约因素就是资金、土地和人才。建设资金投入不足，造成小镇的道路
7、硬化、供电通讯、排水管网、医疗卫生等基础设施简陋；建设用地资源紧缺，严重影响了产业项目落地，制约特色小镇建设工作的推进。再加上特色小镇仍处在基础设施建设的初级阶段，教育、文化、医疗、社会保障等公共服务建设滞后，对人才缺乏吸引力。七是古 建 筑 、古 文 化 保 护 堪忧。海口目前有大批弥足珍贵历史文化遗迹散落在小镇古村，大部分古迹保护堪忧，如旧州镇的侯家大院和古渡口等。八是机制不够灵活缺乏创新力。除云龙、- 4 -演丰外，其它八个镇目前实行的体制是“镇财区管、村财镇管” ，镇政府管理的事权与财权极不对称，责与权的矛盾越来越突出。第二层次认真客观地找出了制约特色小镇发展的三个深层次原因。一是受经
8、济发展水平和城市带动能力的制约。作为中国最年轻的省会城市，海口基础差、起步晚，总体经济实力较弱， 2016年生产总值、财政收入及第二产业在全国省会城市除拉萨和直辖市的排名中，分别为倒数第3、第2、第2位，特别是工业化水平低导致“ 以工哺农 ”能力有限。再加上建成区面 积小，在所有省会城市除拉萨和直辖市建成区面积中排名倒数第2，造成城市带动力有限。二是受现行管理体制的制约。如对土地、资金的使用和项目选择、推进等，区、镇仍没有自主权，权限过于集中于市级政府部门，区、镇两级级权受限，自主发展能力差，发展空间有限，而承担的事权过多，责任过大。三是受发展理念滞后的制约。部分部门对特色小镇建设的认识不到位
9、，政策支持上还处于起步阶段。虽然国家、省政府已出台多项政策和扶持措施，但到目前为止，市一级仅出台过一个工作方案，但方案中的工作要求一直落实不到位，市、区、镇三级联动工作机制尚未形成，特别是对特色小镇建设过程中的监测和考核指标至今空缺。第三部分认真研究了杭州、嘉兴等城市在实践中探索特色小镇建设经验，用他山之石，为我市提供重要启示：一是要精准的产业定位。杭州等城市的特色小镇产业选择紧扣产业升级趋势，同时又挖掘自己最有基础、最具优势和最富特色的产业做引领，使得每个小镇都有自己的特色，避免“百 镇一面” 、同质竞争。即便主攻同一产业，不同的小镇也会差异定位、细分领域、错位发展。二- 5 -是要正确处理
10、政府与企业的关系。政府主要是做好规划引导、生态保护和优质服务，其余的都交由企业去做。三是要大胆创新。杭州城市把特色小镇定位为综合改革的试验区，凡是国家的改革试点，特色小镇优先上报、优先实施。特色小镇建设实施“创建制” ，即自愿申报，分批建立创建对象，年度考核，宽进严核、动态管理。对于验收合格的特色小镇给予土地指标奖励和财政返还奖励，对未在规定时间内达到规划目标任务的，实行土地指标倒扣，确保小镇建设质量。四是要营造优美生活环境和良好的营商环境。杭州等城市要求所有特色小镇要建设成为3A级以上景区，旅游产业类特色小镇更是要按5A级景区标准建设。在高标准要求下建成的众多小镇不仅交通、通信便利，而且生活
11、成本低、生态环境好，快速成为创业人才和产业资本的集聚地。最后，课题组提出了加快特色小镇建设的十一条的建议：第一，抓住机遇，建立健全组织领导机制。应建立健全由市委市政府主要领导亲自挂帅的特色小镇建设领导机制，并从相关部门抽调工作人员组成强有力的工作机构，负责对全市特色小镇建设工作的指导、协调和推进，出台含金量高的“ 海口市特色产业小镇建设三年行动方案”和专项 扶持政策。同时 ，督促各区建立相应机构和出台工作举措，形成市、区、镇三级联创、上下联动的工作格局。第二，科学规划，准确定位做好顶层设计。按照省委省政府的要求，根据“ 产、城、人、文” 四位一体的理念， 请专业的设计部门来规划设计，加快推进“
12、多 规合一” 工作，实现 “一张蓝图干到底”。制定小镇规划要体现好发展特色产业、本土文化、服务旅游和便利生活等多重功能，合理构设项目和载体，避免雷同和低水平重复。第三，- 6 -突出特色和比较优势，做强做实做大支柱产业。每个小镇要立足资源禀赋，围绕着一个最有基础、最有优势、最有潜力的产业作为主攻方向，培育行业“单打冠军” 。同时 ，还要考虑发展其他配套产业，实现错位发展。对一些原来产业定位不准确的小镇，及时调整。第四，加大投入，建设美丽宜居品质小镇。结合海口“城市更新计划” ，按照全域旅游的要求，小镇建设要按照 3A 以上景区标准建设，旅游产业类特色小镇要按 4A 以上景区标准建设。邀请有资质
13、的专家团队，对镇墟立面改造和景观设计把关，加强镇墟特色风貌管控。同时，要大力加强和有计划推进小镇基础设施的建设，满足产业发展配套和小镇居民的生产生活需要。第五，加强文化保护，延续小镇文化传承与创新。要加强小镇内文物资源的调查、挖掘和保护工作。在推进特色小镇的建设过程中，将古村落、古民居、古建筑、古树木的保护利用纳入特色小镇建设的总体规划，对相关的文化遗产进行抢救保护和升级改造。第六，加大扶持力度，持续释放政策红利。要将特色小镇范围内的建设项目整体打包列入年度市级以上重点项目，享受重点项目优惠政策；要建立城镇建设用地出让收益共享机制，将建设用地不紧张的小镇通过土地增减挂钩获得的建设用地指标，调整
14、给急需的特色小镇。同时，对特色产业集中区规划范围内的新增财政收入上交财政部分，前 3年全额返还、后 2 年减半返还。第七，创新投融资方式，多渠道筹措建设资金。要设立特色小镇开发建设专项扶持资金，市、区财政按一定比例安排配套资金；要采用国际上通行和市场上流行的有限合伙制形式，设立特色产业小镇发展基金；要积极争取国家、省重点建设基金支持；要采取 PPP 模式融资；要推动商业银行、金融- 7 -公司等为特色小镇提供中长期贷款，财政视项目情况给予利息补贴。第八，集聚高端要素，引进关键项目、技术和人才。要通过专业招商、上门招商、以企招商、以商招商、代理招商、网络招商等多种有效形式，大力开展特色小镇推介活
15、动，吸引国内外的领军企业、领军人才和先进技术、优质项目落户小镇。对招商引资项目在土地征用、税费减免、基础项目支持等方面予以最大限度的优惠，协助企业解决好项目建设中征地、审批等各类问题和矛盾，创造良好的服务环境。并在人才落户、安居、社保、子女入学等方面制定政策，吸引创新人才。第九，创新体制机制，激发镇域发展活力。要把特色小镇作为我市新型城镇化综合改革的实验区，凡有国家、省级或市级对镇乡的改革举措要率先在特色小镇推行；要下放更多管用、实在的权限和配套政策，尤其是事权、财权、人权；要进一步调整和完善区、镇财政体制，合理划定区、镇财力范围；放宽小镇落户条件，引导非农产业和农村人口有序向特色小镇转移。第
16、十，强化考核监督，建立健全约束激励机制。要抓紧研究制订我市特色小镇创建标准、考核办法、验收办法及统计监测制度。对经考评完成创建任务、达到建设标准的特色小镇，市政府给予表彰并报省政府批准正式命名授牌；对考核不达标预期成效差的小镇予以批评、调整或降格。第十一，加大宣传力度，提高小镇知名度和吸引力。要鼓励新闻媒体开设专题宣传节目对我市特色小镇的建设进行系列宣传，将小镇特色产业、产品营销推广出去。 海口特色小镇建设的现状、问题及对策研究- 8 -特色小镇建设是新型城镇化战略的重要推手，也是“十三五”时期促进海口经济转型升级和城乡一体化统筹协调发展的重点工作。为了深入贯彻落实市委部署，市政协把“海口特色
17、小镇建设的现状、问题及对策研究”确定为今年的重点调研课题，成立了课题组，组织政协委员和专家学者就推进我市特色小镇建设问题进行了专题调查研究，在深入研究当前特色小镇建设的理论内涵，科学借鉴杭州、嘉兴、无锡、成都等地实践经验的基础上，紧密结合我市城乡发展的客观实际，提出推进海口特色小镇建设的对策和建议，形成本报告。一、海口市特色小镇建设的现状近年来，我市深入贯彻落实党中央、国务院关于推进特色小镇建设的精神，落实省委、省政府关于创建全域旅游示范省和“美丽海南百镇千村”建 设等一系列战略部署，引导和鼓励一批中心镇、特色镇、专业镇因地制宜加快发展，初步形成了以产镇融合、城乡统筹为核心内容，以新型城镇化试
18、点示范为引领的特色小镇发展新格局。2015 年，我市有 10 个镇入选省级特色小镇。分别是石山互联网农业和火山风情旅游小镇、新坡民俗文化旅游小镇、演丰红树林国家湿地公园风情小镇、大致坡农贸物流小镇、甲子猫眼互联网小镇、云龙工贸服务小镇、三门坡荔枝风情小镇、红旗花卉风情小镇、大坡胡椒风情小镇、旧州古韵风情小镇。其中，云龙镇入选全国首批特色小镇，石山镇入选全国第二批特色小镇和全省第一个“ 互联网 农业示范小镇” 。根据要求，我市 10 个特色小镇要在 2017 至 2019 年的三年时间内创建完成。其中，石山和三门坡镇要在 2017 年完成创建；大致坡、演丰、云龙、红旗四个镇要- 9 -在 201
19、8 年完成创建；大坡、甲子、旧州、新坡四个镇要在 2019 年前完成创建。（一）特色小镇建设迈出了新步伐在市委市政府的领导下，我市特色小镇建设取得了令人欣喜的成绩。一是制定了工作方案。印发了海口市特色产业小镇建设工作方案，明确了特色小镇的发展目标、政策支持、资源配置及考核办法等。二是编制特色小镇发展建设规划和村镇规划。目前，演丰、新坡、云龙、红旗、三门坡5个镇已获总体规划修编批复，石山、旧州、大致坡、甲子、大坡5个镇已开展总体规划修编并组织专家评审，待“多规 合一” 获批复后将继续 推进修编工作。三是加快特色产业招商力度。据初步统计，四个区目前推进的特色产业项目39个，总投资约1059亿元。市
20、发改委针对特色小镇建设还组织了专题招商活动。目前，各区已报送10个招商备选项目并加快了与有意向的央企、大企业对接。四是加快推进镇墟改造。演丰镇近几年共投入9.5亿元打造，城镇面貌大为改观；云龙镇2014年投入3000万元，被评为第一批中国特色小镇；大致坡镇2016年争取到了3000万元省级特色小镇建设资金，目前正在抓紧建设中。2016年，市委市政府通过PPP模式开始对四个区18个镇墟全面改造，除石山镇纳入棚改范围外，其余9个特色镇均列入镇墟公共基础建设改造工程，包括镇墟地下管网、道路路面、市政公用及街景立面改造提升工程等，每个镇平均1亿元，打造主题鲜明的特色风情小镇，增强发展支撑力。（二）特色
21、产业初显雏形成为发展新亮点- 10 -各特色镇均以自然资源、区位优势、产业基础为条件，寻找产业定位和主攻方向，千方百计把产业做大做强，初步形成了各自的产业特色和支撑。秀英区石山镇主打“ 互联网农业、火山风情、美安科技新城”三大名片，以一、三 产业为 主，通过“ 政府+ 企业承包+ 农户 ”方式 ，全力打造石斛、金银花、诺丽果等著名品牌，2016 年全镇实现生产总值 6.23 亿元，比上年增长 12%；龙华区新坡镇打造“ 一心三区五园 ”产业空间布局，大力 发展冼夫人文化产业园和兰花、沉香、石斛产业，2016 年生产总值达 3.93 亿元，比上年增长 8.0%；琼山区云龙镇以工业化带动城乡一体化
22、，2016 年仅云龙产业园海南红塔卷烟生产总值就达 28.84 亿元，创利税20.91 亿元，“ 十二五 ”时期，全镇地区生 产总值从 3.4 亿元增加到33.95 亿元;红旗镇充分 发挥农业比较优势，以热带花卉、橡胶、畜禽养殖业为主，2016 年生产总值达 7.46 亿元；三门坡镇以荔枝为主导产业，全镇荔枝产值在 3.6 亿元以上， 2016 年生产总值12.26 亿元;旧州镇切 实从传统的种植业转向热带水果、橡胶、花卉和禽畜养殖业为主的新型经济，同时挖掘历史文化，发展古韵旅游， 2016 年生 产总值 4.16 亿元，同比增 长 8.5%；大坡镇充分发挥全国最大连片胡椒生产基地比较优势,全镇胡椒种植面积 3.5万亩，2016 年农业总产值达 3.22 亿元,比上年增长 10.3%;甲子镇牢牢抓住特色农产品的品牌优势，加快推动特色农业发展，计划形成山茶油、牛大力、榨油花生、良种菠萝蜜的种植规模， “十二五”时期，生产总值从 2.87 亿元增加到 4.36 亿元；美兰区演丰镇依托海南“ 十大文化名 镇 ”和红树林独特的生 态旅游资源，引进实力企业发展互联网产业、现代农业和生态旅游产业， 2016 年生产总
