农业税减免后乡镇财政状况调研报告.doc

1、乡镇财政的过去、现状及未来赵少钦“农业税减免后乡镇财政状况调研报告”的读后思考王绍光赵少钦的研究所依据的样本不大，是一种典型调查。毛泽东对这种方法曾有过精辟的见解，他说，“如果有问题，就要从个别中看出普遍性。不要把所有的麻雀统统捉来解剖，然后才证明麻雀虽小，肝胆俱全。从来的科学家都不是这么干的”。 1 基于“解剖麻雀”的调查方式，赵少钦这篇报告对中西部农村的财政状况有一些精到的观察，并启发我们对农业税减免后的乡镇财政前景作进一步的思考。赵少钦的以下四点观察值得强调。第一，严格意义上的乡镇财政本来就不存在。近代以前，中国从来没有建立过乡一级财政；民国时期虽然颁布了乡镇自治施行法，但乡级财政依旧付

2、诸阙如。新中国成立之初，曾在五十年代前半期筹建乡级财政，不过，那时乡级政府根本没有多少自筹收入，构不成一级完备的财政。其后，在19581983 年的 25 年间，政社合一的公社倒有点像一级财政，因为它可以在相当程度上用提取本地“剩余”的方式来为本地居民提供公共物品。取消人民公社后，由于乡镇政府不再能直接提取“经济剩余”来形成财政收入，重建后的乡镇财政一直地位尴尬，因为它缺乏牢固的税制基础。 2预算法第二条似乎间接承认了这一点。一方面，它规定“国家实行一级政府一级预算”，要求建立乡镇预算；另一方面，它又网开一面，允许“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立

3、预算”。既然法律没有明确规定乡镇财政特有的税收来源和支出责任，各地便出现“八仙过海、各显神通”的局面。本报告调查的四个乡镇充分体现了这一点。那么，为什么不在法律上明确规定乡镇财政的税收来源和支出责任呢？这就涉及到超大型发展中国家所面临的特殊麻烦。由于面积大、人口多，中国的政府架构有五级之多，比世界上任何其它国家都复杂。要为每一级政府都确定稳定的税基，实在是难上加难。更何况各地经济发展水平千差万别，不管把哪些税种规定为乡镇财政的税源，恐怕都不合适。税种少了，落后地区的乡镇税基太薄，入不敷出；税种多了，发达地区的乡镇税基太厚，可能抽空其它级别财政的收入。也许可以这么说，乡镇财政在制度上之所以一直健

4、全不起来是因为它在目前的格局下根本不可能健全。第二，遭人诟病的农民负担问题只是现象，问题的症结在于中西部地区的乡镇财政收不抵支。这与第一点观察是密切相关的。由于没有（也无法）设定能够支撑中西部乡镇财政的主要税源，转移支付规模又太小，税外收费便成为这些地方乡镇财政的主要特征。在农民负担问题上，媒体往往把矛头对准乡镇政府和乡镇干部，抨击他们“养了不少不该养的人，做了不少不该做的事，收了不少不该收的钱”。这种看法把复杂的结构性问题简化为干部作风问题，既不符合实际情况，也对广大一线干部不公平。 3从逻辑上说，如果基层干部是加1 毛泽东，“农业合作化的一场辩论和当前的阶级斗争”（1955 年），见毛泽东

5、选集第 5卷，人民出版社 1977 年第 1 版，第 206 页。2 陈永正、陈家泽，“论中国乡级财政”，中国农村观察，2004 年第 5 期。重农民负担的“罪魁祸首”，那么“三乱”（乱集资、乱收费和乱摊派）现象的分布在空间上应该是随机的，不会呈现地域特征。然而，现实中的农民负担带有明显的地域特征：中部最重、西部次之，东部最轻。 4 在一定意义上，可以说中部的 “三乱”是被逼出来的。因为这些地方既没有东部经济那么发达（因而工商税充裕），也不像西部能得到较多中央转移支付，乡镇财政的制度内收入难以应付上级交办的各项事务，不“另辟蹊径”向农民收费，便难以为继。除了空间上的证据外，这个判断也有时间上的

6、证据。1993 年以后几年农民负担急遽上升，为什么呢？对农民负担进行分解就会发现箇中秘密：在这些年里，一般税费并没有什么太大的变化，增长最快的是与教育有关的支出，中部省份尤其如此。 5 这绝不是偶然的，而是因为此时中央政府正在把普及九年义务教育作为一项政治任务往下压。义务教育是一种受益范围超越单个地方行政区域的公共产品，支出责任理应由各级财政共同负担。但 1994 年财政体制实行分税制改革后，支出责任下移到县以下政府。据国务院发展研究中心一份调研材料显示，1999 年，我国义务教育的投入结构是乡镇 78%，县级 9%，省地市11%，中央 2%。 6 没有稳定税源的乡镇财政背负如此沉重的担子，它

7、不设法转移负担怎么可能支撑下去呢？普及九年义务教育当然是好事，但中央政府在没有拨出经费的情况下要求各地乡镇完成这项任务，在英文里，这叫 “unfunded mandate”，中文就更直白，叫作 “中央请客、农民掏钱 ”。第三，农村的债务主要是是兴建公益事业时形成的，也是乡镇财政收不抵支的结果。媒体报道给人留下的印象是，基层干部大吃大喝、铺张浪费是造成一些乡村负债累累的主要原因。这种情况当然有，但不是农村债务形成的主要原因。在赵少钦所调查的四个地方，乡镇债务不是消费型债务，而是发展型债务，用途是修路、修水利、建校舍、义务教育达标、农田基本建设、发展乡镇企业、从事经济开发项目等。如果说向农民摊派是

8、强迫农民自费购买公共服务的话，那么借债则是用透支的方式来提供公共服务。说到底，原因还是中西部农村缺乏提供最基本公共产品的必要资金。由于中西部乡镇的税基太小，微薄的财政收入充其量只够“吃饭”，有时甚至连“吃饭”都不够，如赵少钦调查的甘肃那个镇便在 2001 年对教育、卫生系统的工资有拖欠。 7在这些地方，如果没有上级政府的财政支持，只要兴办公益事业，欠债或透支几乎是不可避免的。如果完全不办公益事业，那么这些地方就必然会永远落后下去。再说，不办公益事业，还要政府有什么用？第四，近年来推行的农村税费改革和农业税减免取得了两项成就：一方面它减轻了农民负担，改善了农村干群关系；另一方面，与之配套的财政体

9、制变3 关于基层干部的看法可参见内蒙古赤峰市敖汉旗玛尼罕乡党委书记张红民的文章，“免征农业税后乡镇体制的定位”， http:/www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid=%7B264EDC0B-C61F-41FB-B2BF-09C3C1819648%7D。4 史清华，“农户家庭税费负担及其程度演变趋势”，开发研究，2004 年第 4 期。5 陶然、刘明兴、章奇，“农民负担、财政体制与农村税费改革”，视角，第 4 卷，第 2期（2004 年 4 月 30 日），http:/www.oycf.org/Perspectives/Chinese/Chinese

10、_14_04302004/Perspectives_April2004.pdf。6 张志泳，“关于地方财政管理体制制度安排问题的汇报”，2005 年 8 月 16 日，财政部财政科学研究所网站，http:/ 据统计，在 1998 年全国乡级财政总支出中，乡级财政供养人员经费占 67.83%。这个比例在中西部一定更高。见钟晓敏，地方财政学，中国人民大学出版社，2001 年，第 143144页。动使得减免农业税之后乡村两级机构能维持基本运转正常。媒体上对第一项成就报道很多。其实，后一项成就与头一项成就同样重要。如果农民负担减轻后农村基层国家政权难以正常运转，改革不仅不能算成功，而且农民负担反弹几乎

11、是必然的。费税改革和减免农业税大大削减了乡镇政府的收入，为什么农村基层政权还能正常运转呢？是在什么意义上正常运转呢？首先，这不是因为乡镇财政获得了稳定的税收来源，而是因为乡镇政府的一部分支出责任转移给了县级财政，包括公安、工商、税务、卫生、国土等驻乡/镇机构工作人员的工资和办公经费，以及中小学教师的工资。尤其是将原先由乡镇财政负担的中小学教师工资统一改由县财政统一发放，对改善乡镇财政状况贡献最大。从 2001年下半年开始，中央政府开始推行“以县为主”的农村教育管理体制。到 2003年中，全国几乎所有县、市、区都已将中小学教职工的人事管理权限和工资支出责任上收到县。 8 在曹锦清的黄河边上的中国

12、里，我们看到，九十年代中期的河南农村，教育方面的开支往往占乡镇财政的 4070%。当时，中西部别的地方情况也大同小异。现在，压在乡镇财政身上最沉重的担子被挪开了，它当然就大大松了一口气。这里的启示是，解决乡镇财政的困难，不应仅仅在税收上作文章，重新划分各级政府支出责任也是一条思路。值得注意的是，现在中西部地区乡镇财政只是在狭义财政收支平衡意义上运转正常，解决的只是“吃饭”问题，仅此而已。除对乡镇财政的过去和现状作出敏锐的观察外，赵少钦的报告也促使我们对乡镇财政的未来进行思考。这里谈我个人的五点看法。第一，讨论财政问题，不应就财政谈财政，尤其要避免把眼光局限在狭义的“收”、“支”与“收支平衡”上

13、。在“收”方面，有人看到农业税、农业特产税和屠宰税被取消便欢呼中国农业进入“无税时代”。 9 殊不知，现在，虽然农民出卖农产品不需缴税了，但购买生产资料时，增值税并没有扣除，他们仍需负担。据国家税务总局副局长许善达透露，目前中国农民在购买生产资料等生产过程中交纳的增值税，每年估计在 40005000 亿元之间。 10 这是个什么概念呢？40005000 亿元相当于增值税总收入的一半左右，相当于税收总收入的六分之一到五分之一，相当于每个农业人口（共约九亿）平均缴纳税款400500 元。 11 这对收入远比城镇居民低的农民来说仍是沉重的负担。从公平性的角度看，税负方面还有相当大的城乡差距。即使在农

14、村内部，过去税费负担往往是在同一乡或村的范围内平均分摊，形成一种变相的“人头税”。人头税不考虑农户间的收入差距，使低收入农户的实际负担比高收入农户要重得多。12 现在，隐蔽在增值税里的税负是否还保留着严重的累退性问题 (regressiveness) ，值得认真研究。在“支”方面，问题更多。即使我们不要求用财政手段缩小城乡和地区间的收入差距，至少国家财政应该保证任何地方的居民都能享受大致平等的基本公共服务（如九年义务教育、基本医疗保障、道路、水电等），否则就谈不上平等的公民权。上面说到，现在中西部地区乡镇财政只是在狭义财政收支平衡意义上运转正常，一旦要求提供在城市和东部地8 温红彦、丁伟，“我

15、国农村教育已从农民办变为政府办”，人民日报，2003 年 9 月 16日 第二版。9 葛如江，“中国农业进入无税时代”，瞭望新闻周刊 2005 年 1 月 31 日。10 吴斌，“国家税务总局副局长：中国未来应高额补贴农民”，中国新闻网，2005 年 10 月 24日 香港电。11 国家统计局，中国统计摘要，2005，中国统计出版社，2005 年，第 39、66 页。12 周批改，“改革以来农民的分化与平摊税费的方式”，区看似必不可少的基本公共服务，这些地方的乡镇财政便会窘境毕露，不可能“正常运转”。第二，现在乡镇财政之所以能够在狭义财政收支平衡意义上运转正常，是因为它把以前承担的部分责任转移

16、给了县级财政。问题是，县级财政本身十分脆弱，这样做会不会把乡镇财政以前碰到的问题也转移到县级财政，造成县级财政的破产呢？根据中国县（市）社会经济统计概要的数据，在 1995 年，全国 2159 个县级财政中有赤字的仅为 132 个，占 6.1%，绝大部分都能实现财政平衡，有的还略有赢余。而到了 1999 年，在全国 31 个省、自治区和直辖市中，除北京、天津、江苏、山东和广东 5 省、直辖市没有赤字县外，其余 26 个省、自治区、直辖市都存在赤字县。 13 2002 年，我国 2860 个县级区划，减去市辖区，有 2030 个县域单位。在这些县域单位中，共有赤字县 706 个，财政补贴县 91

17、4 个，两者合计 1620 个，占总数的近八成。 14 此外，还有一些县虽然账面上没有赤字，却存在着巨大的隐性赤字，即以当年应付未付的各种支出拖欠，或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字。 15 有人形象地说，全国多数县的财政既是“吃饭财政”，又是“讨饭财政” (向上级)，甚至极少数已经成了“抢饭财政” ( 向农民) ，不是没有道理的。县级财政本身如此窘迫不已，如何应付得了乡级财政转移上来的巨大支出责任呢？除非找到解决县级财政危机的途径，否则县级政府很可能再次把负担转回给乡级政府，使这几年的改革功亏一篑。第三，为什么县级财政拮据不堪呢？这是因为 1994 年实行的分税制只触及到中央与省级政府之间的

18、财政关系，各省自行处理内部各级政府之间的关系。大多数省选择实行“市管县”体制，只有浙江坚持省政府直接与县政府打交道，避开地级市这个中间层。在我国的政治体制下，财权与事权是自上而下地分配的。因此，很容易形成这样一种局面：即财权逐级向上集中，事权逐级向下分解。在“市管县”的格局下，市级政府往往一方面截留省里拨付的资金；另一方面，想方设法“盘剥”县级政府的财源。结果造成县级财政的巨大缺口。 16 形成鲜明对照的是，浙江的县级财政却能保持一支独秀。两相对比使越来越多的人认识到，浙江多年来坚持实行“省管县”的财政体制，是促进浙江县域经济快速发展的一个重要的秘密武器。近来，为了从体制上解决县级财政的困难，

19、全国部分省份已经开始探索回归“省管县”体制。从 2002 年起到 2005 年末，已有福建、江苏、海南、重庆、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁、吉林等省先后开始试行不同形式的“省管县”。 17 2005 年 7 月 12 日，在北京召开的中国改革高层论坛上，国家财政部副部长楼继伟公开表示，要扩大推行省管县财政体制试点范围。其后不久，温家宝总理又在全国农村税费改革工作会议上允诺：凡是“具备条件的地方，可以推进省直管县的试点”。 18 看来，13 王朝才、孙钢，“县域经济社会发展的财政政策研究”，2005 年 5 月 20 日，财政部财政科学研究所网站，http:/ 财政部国库司、预算司编，地方

20、财政统计资料 2002，中国财政经济出版社，2002 年。15 王朝才、孙钢，“县域经济社会发展的财政政策研究”。16 王华新，“实行省管县（市）财政体制，促进县域经济社会协调发展” 2005 年 9 月 21 日，财政部财政科学研究所网站，http:/ 褚晓亮，“县域扩权改革省管县能否破解县域财政困局”，经济参考报，2005 年11 月 2 日。18 张占斌，“强县扩权与省直管县，解析中国政府层级改革两思路”，学习时报，2005 年 8 月 4 日。在全国范围内实行“省管县”体制势在必行，只是个迟早问题。其实，“省管县”财政体制并不是什么新鲜事物；在 1983 年开始的大规模“地市合并、撤地

21、设市”以前，我国一直都是实行的“省管县”财政体制。 19 从逻辑上讲，实行“省管县”财政体制，可以打破“市管县”造成的“与县争利”局面，减少市级财政的截流部分，有利于缓解县级财政面临的压力。那么，“省管县”本身是否能够从根本上解决县级财政的危机呢？从试点省的情况看，情况并不容乐观，因为即使没有中间层的盘剥，不少地方的县级财政依然摆脱不了危机。 20 第四，如何能够彻底解决县级财政危机？不少人认为出路在于进一步放权。如赵少钦便建议，“可以考虑相对于省市政府而言，县政府实现一定程度的自治”，“给基层政府更多的财权，使其财权和事权基本对等，而转移支付只能作为必要的补充”。过去二十年里，“分权”、“自

22、治”作为一个时髦的口号被人喊得响彻云霄，但很少有人注意到，只有在严格的条件下，分权和自治才有可能取得正面成果。 21 其中一个重要条件就是国内资源分布比较均匀，各地经济发展水平不相上下。如果，各地情况相去不远，财政分权与自治的确会有助于提高财政资源的利用效率。问题是，作为超大型发展中国家，中国并不是如此。在中国，不仅省与省之间人均财政收入有天壤之别 （见表一），哪怕在一个省内部，各县之间的人均财政收入也相去甚远，在全国范围内，县与县之间的差距更是不能以道里计。放权和自治也许有天大的好处，但它们恰恰不能缩小财政收入方面的地区差距，因而难以解决落后地区的县级财政危机。在取消农业税以前，不少穷省的财

23、政已是入不敷出；作为粮食主产区，取消农业税会使它们的财政收入进一步减少 6%-15%，实在是非同小可。 22 在这种情况下，不靠中央财政转移支付填补缺口行吗？类似的压力在县一级只会更大，不会更小。事实上，全国有十几个省区是在接受中央政府专项转移支付的条件下才得以开展农村税费改革和取消农业税的；否则，这项工作就不可能展开。同样，这些省属下的县级政府也是在得到省财政的转移支付后才能够实现减免农业税的承诺。 23 简而言之，在财政收入上搞分权和自治只会使落后地区的县级财政雪上加霜。表一：各省人均财政收支情况，199420021994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 200

24、1 2002人均财政收入各省平均 242.37 305.31 378.90 435.25 507.71 566.05 629.30 758.49 831.88最大值 1256.40 1551.69 1976.53 2281.88 2606.64 2858.75 3083.72 3776.16 4362.78最小值 90.40 89.58 100.00 120.97 145.60 179.92 207.91 232.35 273.72标准差 222.92 295.89 378.10 437.90 512.74 585.87 653.70 820.71 939.4419 戴钧良，“行政区划 50

25、年回顾与总结”，中国方域（行政区划与地名）1999 年第 5 期。20 王强，“河北权力下放运动调查”，商务周刊，2005 年第 15 期（2005 年 8 月 3 日）。21 关于这些条件的讨论，请参加王绍光，分权的底限，中国计划出版社，1997 年；钟心，“邹恒甫认为地方财政权力应该适度”，人民网，2004 年 12 月 27 日， http:/ 韩俊，“统一城乡税制是减轻农民负担的治本之策”，中国经济时报，2004 年 1 月 12日。23 卢波、郭高中，“聚焦农业税取消之后：乡镇面临生存或终结的选择”，瞭望东方周刊，2005 年 2 月 28 日。差异系数 0.92 0.97 1.00

26、 1.01 1.01 1.04 1.04 1.08 1.13人均财政支出各省平均 444.85 537.59 632.32 697.64 814.01 946.88 1080.19 1383.08 1620.40最大值 1413.70 1837.47 2347.99 2805.83 3218.42 3631.99 3866.34 4387.47 5306.98最小值 156.60 225.97 278.34 307.66 348.78 410.99 477.96 532.27 654.51标准差 300.59 382.00 457.73 537.22 620.23 722.74 791.73

27、1006.95 1218.49差异系数 0.68 0.71 0.72 0.77 0.76 0.76 0.73 0.73 0.75数据来源：王绍光，“顺应民心的变化：从财政资金流向看中国政府政策调整”，战略与管理2004 年第 2 期。那么是否有可能“给基层政府更多的财权，使其财权和事权基本对等”呢？这句话的意思不是很清楚，如果是想靠分配给县级财政一些独立的税种，使之能独立应付所有的支出责任，则此路不通。限于篇幅，这里不详细给出理论上的原因，无非是财政收入应该比财政支出更集中一些，不平衡之处由转移支付填补。 24换句话说，希望乡级、县级、市级、甚至省级出现完全独立的“一级政权、一级财权、一级事权

28、”不仅是不现实的，而且是危险的。发达地区也许可以从这类安排中受益，但落后地区的利益必然受损，从而影响国家的整体性，前南斯拉夫便是前车之鉴。在实践中，大多数国家是不会让基层政府的财权与事权基本对等的。图一、图二分别给出世界上一些国家的财政收入和财政支出分布情况，从中我们可以看出，不管是发达国家还是发展中国家，是联邦制国家还是单一制国家，财政收入往往集中在上级政府、尤其是中央政府手中。在单一制国家，中央掌握的财政收入一般高达 90%左右；在联邦制国家，这个比重也一般高于 60%。在财政支出上，中央政府所占的比重就相对小一些；不过，一般还是在 55%以上。显而易见，中央政府掌握的财政收入比它支出所需

29、资源要大得多。反之，省（州、邦）及省以下地方性政府财政收入比它们支出所需的资源要少得多，也就是说，财权与事权完全不对等。对比其它国家，中国中央政府财政收入与支出的比重都出奇的低。在这种情况下，要求中央进一步在财政收入方面分权是有违常理的。图一 2524 关于这一方面的理论，请参见 Teresa Ter-Minassian, “Decentralizing Government,” Finance 关于发展中国家更新的数据，见 Odd-Helge Fjeldstad, “Intergovernmental fiscal relations in developing countries: A r

30、eview of issues,” Chr. Michelsen Institute Working Papers, 2001: 11; 关于转型国家更新的数据，见 Robert D. Ebel and Serdar Yilmaz, “On the Measurement and Impact of Fiscal Decentralization,” World Bank, http:/econ.worldbank.org/files/13170_wps2809.pdf。财 政 收 入 的 分 布0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%发 达 国

31、家联 邦 制澳 大 利 亚加 拿 大德 国西 班 牙美 国单 一 制比 利 时法 国荷 兰挪 威英 国发 展 中 国联 邦 制印 度阿 根 廷巴 西墨 西 哥俄 罗 斯单 一 制肯 尼 亚波 兰南 非泰 国中 国中 央 州 地 方数据来源：其它国家数据来自 Teresa Ter-Minassian, “Decentralizing Government,” Finance 中国数据来自 中国统计摘要，2005，第6869 页。图二财 政 支 出 的 分 布0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%发 达 国 家联 邦 制澳 大 利 亚加 拿 大德 国

32、西 班 牙美 国单 一 制比 利 时法 国荷 兰挪 威英 国发 展 中 国联 邦 制印 度阿 根 廷巴 西墨 西 哥俄 罗 斯单 一 制肯 尼 亚波 兰南 非泰 国中 国中 央 州 地 方数据来源：其它国家数据来自 Teresa Ter-Minassian, “Decentralizing Government,” Finance 中国数据来自 中国统计摘要，2005，第6869 页。中外比较给我们的启示是，解决乡县两级财政危机的出路也许不在于进一步下放财政收入权，而在于进一步将财政支出责任上移，并加大转移支付以缩小横向与纵向的财政不平等。具体地说，中央政府应集中更多的财力，保证在教育、卫生、

33、社会保障等方面为全体公民提供大致相同的基本公共服务，不管他们是城市居民还是农村居民，是居住在东部沿海地区还是居住在西部偏远地区。中央政府承担更多责任后，就会相应大幅降低地方性政府的财政负担。至于另外一些基本性公共服务，则应该给地方民众和政府更大的自主选择权，叫作“自治权”也未尝不可。但由于各地财政资源分布不平等，首先还需要中央政府加大财政转移支付的力度。事实上，在其它国家，地方性财政收入中都有相当大一部分来自中央转移支付。图三对比了 18 个国家的情况，从中我们看到，在 10 个转型国家，转移支付平均占地方财政收入的四分之一；而在 8 个所谓“成熟的市场经济国家”，这个比重高达 45%。而 2

34、004 年，如果扣除“税收返回”， 26中国中央政府对地方的转移支付大约为 3200 亿，占地方财政支出的26 “税收返”还是中央对东南沿海富省妥协的产物。1993 年，为了说服这些省份接受分税制，中央政府作出承诺，将自己日后每年多收的税款返还给各省一部分，确保各省在实行分税制后的财政收入不会低于以前的水平。换句话说，税收返还是中央的义务，不能不还。而各省税收返还的数额与它们的经济实力挂钩，越富的省，得到的税收返还越多。因此，不能把“税收返还”看作严格意义上的转移支付。15.5%。 27如果中国转移支付的力度达到东欧转型国家的水平，不发达地区地方政府的财政危机应能大幅度缓解；如果转移支付的力度

35、达到 OECD 国家的水平，情况当然会更好。图三18国 地 方 财 政 收 入 来 源0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%保 加利 亚 捷 克爱 沙尼 亚 匈 牙 利拉 脱维 亚 立 陶 宛 波 兰罗 马尼 亚斯 洛伐 克斯 罗文 尼亚10国平 均 比 利 时 丹 麦 法 国 意 大 利 荷 兰 西 班 牙 瑞 典 英 国8国 平 均税 收 非 税 收 入 转 移 支 付数据来源：Jeffrey Owens, “Fiscal Design across Levels of Government: EU Applicant States and EU Member

36、States,” a presentation at Workshop on “Decentralization: trends, perspectives and issues at the threshold of EU enlargement,” Copenhagen, October 10-11, 2002.加强中央财政转移支付与地方自治并不一定矛盾。上面已经说到，地方自治不应是财政收入方面的自立。但在各地人均财政资源一定程度均等化后，财政支出方面的自治仍是可以保障的。转移支付有两大类，一类是指定用途的特殊转移支付，另一类是自由度很大的一般性转移支付。在中央财政承担一部分最基本公共服务

37、的前提下，中国应建立一种以一般性转移支付为重点、以特殊转移支付为辅助的复合型转移支付模式。这样做既可以确保基本公共服务的均等化，又允许各地在提供其它公共物品方面享有较大的自治权，岂不是两全其美？最后，关于是否需要保留乡镇一级财政的问题，赵少钦提到有人建议“乡镇财政所完全可以上收，作为县财政局的派出机构，而乡镇政府也可以改为县政府的派出机构-乡镇公所”。的确，这种看法在研究乡镇财政的学者中相当流行，其依据大概是三条：一，其它实行市场经济的国家都是三级架构或准三级架构的政府，而我国是五级架构，需要压缩政府层级；二，取消农业税以后，乡镇财政税源枯竭，自成一级财政的可能性很小；三，乡镇不能够拥有财权，

38、如果有财权就会失去控制。以我看这三条理由说服力并不强。第一，大国与小国不一样。欧洲那些几百万、几千万人的国家规模比中国一个省还小，它们实行三级政府可以，中国恐怕不行。大一点的发达国家，如美国便采用是四级政27 国家统计局，中国统计摘要，2005，中国统计出版社，2005 年，第 6869 页。府架构，除了联邦政府与州政府外，大部分州（新英格兰地区除外）都有县级政府和县以下政府。目前，美国共有 3034 个县级政府、35933 个县以下政府（包括 19429 个市，以及 16504 个镇）。除此之外，美国还有 48558 个学区和其它特区政府 (special-purpose local gov

39、ernments)。 28美国只有三亿左右人口，不到中国的四分之一，就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小得多。如果中国要压缩政府层级，更好的选择是压缩地级单位。地级本来就是省级派出机构，只不过近年来实体化了。而在相当于中国乡镇一级，世界各国都建有一级政府，其中自有其道理。第二，在目前的税制下，不发达地区乡镇财政的税基的确太薄弱，但这不是不可变的。如果中国学习欧美国家的经验，返回农民购买生产资料时所付的增值税，并给农民其它补贴，农民收入可以向上跨一个大台阶。 29那时，如果引入税基宽、易征收的不动产税，乡镇财政就会有一个稳固的基础。第三，发展民主政治是监督乡镇财政支出的有效途径。现

40、在，乡镇级人民代表大会的功能没有得到充分发挥，尤其是其管理钱财的预算功能几乎完全不存在。现在中央、省市级已经开始实行较严格的预算体制。因为规模小，在乡镇和县一级预算监督更容易实施。 30现在，应该把基层人大的预算监督问题提到议事日程上来，而不是因噎废食，把取消宪法规定的一级政府当作解决当前存在问题的权宜之计。于英国牛津2005 年 11 月 21 日28 U.S. Department of Commerce, 2002 Census of Governments: Government Organization, U.S. Government Printing Office, Washington, DC, 2002.29 这种思路已见于上引报道，吴斌，“国家税务总局副局长：中国未来应高额补贴农民”。30 关于预算体制的重要性，请参加王绍光，美国进步时代的启示，中国财政经济出版社，2002 年。