1、2009 年海峡两岸土地学术研讨会从台湾休耕政策谈农地管理 领域 : 农地利用管理 谢祖光 1 罗婉瑜 2摘要 : 自台湾于 2002 年加入 WTO 后，依据农业协议规范，限量开放稻米进口及减少境内农业总支持的百分比；且由于国际农粮市场的供应顺畅，以及大量输入国外粮食，使得台湾农业产值对总体经济产值比重愈来愈低。水稻的栽种面积亦随之减少，农地休耕面积更达 22 万公顷。因此，农产品价格大幅度的滑落，农民收益减少，已经造成诸多负面的效应。 在当今面临到油价与粮价双双上涨的严峻冲击下，休耕政策所产生的土地资源闲置浪费，对于未来的农业发展与土地利用亦再次为社会所重视。国际的贸易自由化偃然已经成为未
2、来不可抑止的趋势。而且，农业在国际贸易中亦扮演着极重要的角色。因此，稻米产业的经营于台湾农业生产结构追求永续发展的目标下，兼顾未来的农业发展与土地利用将成为一个重要的议题。 关键词 : 农地、休耕政策、农业发展、土地利用A Discussion on the Agricultural Land Management in Terms of Taiwans Fallow PolicyTsu-Kuang Hsieh1 Wan-Yu Lo2Abstract : Since Taiwan had participated WTO in 2002. According to norm of agricu
3、ltural agreement to limit the quantity of opening up paddy import and decrease the percentage of total supporting for domestic agriculture. Due to the international smoothly of agricultural food provision and import huge amount of international food, moreover, it makes the output value decreasing of
4、 1*中國文化大學土地資源學系助理教授，通訊作者。11114 臺北市陽明山華岡路 55 號。e-mail : xzgfaculty.pccu.edu.tw2美國科羅拉多州立大學人力資源研究所研究員。agriculture which counters with the output value of macroeconomic. The total cultivated area of paddy rice is decreasing gradually, it makes the fallow area of agricultural land has reached 220,000 hec
5、tares. Therefore, the price of agricultural product goes down with a wide margin and the reducing of farmers income has caused lots of negative effects. Nowadays, under the severe lash of facing oil price and food price goes up, fallow policy has caused to leave unused and waste of land resources fo
6、r agricultural development and land utilization have paid much attention by society in the future. The liberalization of international trade, apparently, has been the non-resist trend. Moreover, agriculture plays an important role in international trade. Reaching the goal of pursuing sustainable dev
7、elopment for the structure of agricultural production in Taiwan, the management of paddy industry, therefore, would become an important issue which is given consideration to future agricultural development and land utilization. Keywords : agricultural land、fallow policy、agricultural development、land
8、 utilization 1*Assistant Professor, Department of Natural Resources, Chinese Culture University 2Research Fellow, Department of Human Resources, Colorado State University 一、前言 台湾基于地狭人稠的自然人文特性，于传统农业结构的条件下，农地则相对容易成为生产制约的要素。对于如何改善农地的利用与管理课题，显然已经成为历年来农地政策研究拟定之核心议题。伴随着台湾的经济发展与国民所得的提升，对于农地变更使用的压力与日增加；不幸的，
9、农地违规与超限利用的问题亦日趋严重，当下的农地政策也已成为各界所注意的事项；农地管理对于未来土地政策的制定将扮演着极重要的角色。 休耕政策属于稻米政策的一环。所以，当谈及休耕政策的改革则必需和稻米政策与农地管理等方面作彼此的相互结。在台湾 80 余万公顷的耕地面积中，每约占有 26 万公顷的水稻耕地面积，然而却仍然还有 22 万公顷的农地休耕面积，与水稻耕地面积差异不大，如此大面积的休耕，与零星休耕方式所造成的影响结果必然大不相同，于农地政策的制定上更不应轻忽。休耕固然无法解决所有的作物生产问题与农村经济活动，而应在政策上作调整并采取不同的因应措施才能满足农民的真正需求(农委会，2001)。
10、为因应于 2002 年加入 WTO 后，必须依循农业协议的规范来限量开放稻米进口与减少境内农业总支持的百分比。推行休耕政策虽然是加入 WTO 不得已的作法，WTO 要求进口 8%稻米，为了平衡供需，政府相关的部门于是施行休耕政策，预计 2009 年台湾稻米种植面积25 万公顷，生产 120 万吨米。此外，台湾的农业产值偏低，只占国内生产毛额(GDP)的1.53%，且农业所得也只占平均农家所得的 21%；当今农业人口的老化现象，象征着台湾的农业似乎逐渐走向被边缘化(黄辉荣，2003)。 近年来台湾人口老化、休耕农田增加，农民申请休耕补助可分为翻耕及转作两种，目前以翻耕而未再栽种其它作物，一分地大
11、约可补助三千余元，若转作大豆、田菁、太阳麻等绿肥作物则可补助四千五百元；对于转作牧草、菱角或特殊作物可补助二千二百元，转作景观作物可补助五千元，但景观作物集体栽种面积必须达十公顷以上，若经项目报备通过可获补助种子价钱的一半。根据乡、镇农会近年来的统计结果显示由于受到人工、机械等的调涨，农民种植能源作物的管理成本亦大幅增加，在收购价钱不高的情况下，农民的收益相形减少。因此，当前最受多数农民欢迎的依然是大豆、田菁、太阳麻等绿肥作物。对于农民的老龄化、年轻劳动力流失及土地休耕问题日益严重，政府相关的部门不应轻忽，根据农委会数据显示农业经营者平均年龄从 2000 年的 58 岁增加至 2005 年的
12、61 岁，有八成以上属中、高龄人口，意含着台湾农业的人力资源发展出现断层，对未来农业发展相当不利。 另一方面，当今台湾农家每户平均只有 1 公顷的耕地，却仍然还有 22 万公顷的农地休耕面积；休耕农地由于缺乏管理监督，则容易出现病害、福寿螺、老鼠等问题。造成休耕土地面积逐年增加的主因于 1997 年时粮食消费结构的改变，稻米供过于求，政府相关的部门于是推行休耕政策 ，只要农民在休耕农田进行翻耕与转作，每公顷农地则可获得补助。因此，不少年迈农民的耕作意愿便大幅降低，宁可休耕领取补助金也不愿从事耕作，造成有耕种意愿的青年却无耕地的窘境。表一为陈述近十年台湾的农地休耕面积，刚开始每年休耕面积只有六万
13、余公顷，至 2007 年已高达 222,709 公顷；休耕并非只是一项权宜措施，而变成常态，但多年来政府相关部门的主管机关均着重于稻田面积的调降，而未注意该政策所带来土地资源的闲置问题。 表一 : 1998 年至 2007 年间台湾农地的休耕面积 年份 休耕面积（公顷） 年份 休耕面积（公顷）1998 83,563 2003 196,0871999 110,250 2004 239,8672000 129,509 2005 215,7022001 136,455 2006 222,2012002 167,205 2007 222,709资料来源：行政院农业委员会。 由于日本与台湾的环境非常类似
14、，日本于 1995 年加入 WTO 后，至 2000 年水稻面积约减少 49%；因此，台湾于加入 WTO 后，水稻面积也已面临减少的趋势。昔日政府相关的部门推动休耕的主轴是环绕在降低稻米产量、生态维护与农民福祉等；但是历经数年的执行后，降低稻米产量的目标确已达成，而休耕面积却超出所预设的目标，对于生态维护与农民福祉所带来的外部性成本和对农村经济活动所造成的负面影响，是当初政府相关的部门奖励休耕政策所始料未及的，尤其近年来所发生的虫虫危机，也只是突显冰山的一角(黄琮琪，2004)。对于休耕政策的执虽可达到稳定价的功能，但亦形成大农地的闲置与高水平的地租。相对的，却阻碍农地规模的扩大与农地的有效用
15、。因此，当下的休耕政策是应该处于调整的时机点。 二、文献回顾 休耕(land to lie fallow or set-aside)是政府相关的部门于 1984 至 1989 年间推动稻米生产及稻田转作六年计划 ，平均每年休耕面积仅 33,131 公顷；于 1990 至 1995 年间继续推动稻米生产及稻田转作后续计划 ，其间平均每年休耕面积为 63,164 公顷，平均每年休耕面积较前一时期高出一倍左右，以减少稻米生产并辅导高粱、玉米与大豆等大宗的进口杂粮计划（钱才，1983; 陈卓勋，1984; 郑义雄，1985; 增宗，1986; 显达，1987; 邱发，1987; 陈再添，1990） 。
16、 其后为达成确保粮食自给率、稳定粮食供需与粮价、符合世界贸易组织规范与兼顾农民福祉、加强农田生态保育、维护农地永续利用等政策目标，于 1997 至 2007 年间推动水旱田用调整计划及其后续水旱田利用调整后续计划 。于 1997 年时因粮食消费结构的改变与稻米供过于求，政府相关的部门于是推行休耕政策 ，农地休耕因此被列为农政措施的一环（增宗，1997)。 休耕政策主要针对国际粮源危机及贸易自由化之趋势，调整农作物产业结构及经营制度。 休耕政策中的奖励措施包括直接给付、轮作奖励及集团奖励等并直接给付以奖励种植绿肥、改善地力、涵养水源与生态维护等措施。 在此期间的休耕面积从 1997 年的 63,
17、584 公顷逐年增加到 2000 年的 129,509 公顷，此后接续实施水旱田利用调整后续计划 ，从 1997 至 2000 年总休耕面积为 371,866 公顷，到 2001 至 2007 年总休耕面积为 1,400,156 公顷；于 2004 年起每年之休耕面积更高达二十万公顷以上。下表二可说明于 1984 年至 2007 年农地的休耕情形 表二 : 1984 年至 2007 年农地的休耕情形 年份 总休耕面积(公顷)平均休耕面积(公顷)时期19841989 198,787 33,131 稻米生产及稻田转作六年计划19901995 378,986 63,164 稻米生产及稻田转作后续计划
18、19961997 87,693 58,462 稻米生产及稻田转作延续计划19972000 371,866 106,247 水旱田利用调整计划20012007 1,400,156 200,022 水旱田利用调整后续计划资料来源：行政院农业委员会。 台湾食生产的过程于 1951 年起，稻田生产面积占农地面积的百分之五十以上；虽然尔后便逐减少，但于 1973 年时还曾经发生过食足的窘境。有鉴于此，政府相关的部门于是设置平准基以确保食价格并鼓栽种稻米。于 1975稻米栽种面积达七十九万公顷，使得于 1979以前糙米的产均超过二百四十余万吨，比台湾稻米需求每二百万吨高出四十余万吨，因而衍生出仓储管理相关
19、的问题(陈耀勋，1985)。同时，因饮食习惯的改变对于米食的消耗，使得米食的消耗每低约为二至三公斤(显达，1987)；因而使得稻米价格受到影响并持续下跌，导致平准基大幅亏损，随后设之杂基亦遭受到波及。政府相关的部门于是于实施稻米生产及稻田转作与水旱田利用调整计划后，进一步推行稻田休耕政策。 对于农地休耕的管措施而言，因农地休耕对于农地管与地恢有着的影响，政府相关的部门便于休耕政策中加上肥作物的种植；种植肥作物并可获得休耕以外的肥作物种植和农地管的相关补贴（农委会，1996） 。因此，于国外农业经济的观点来看，德国因休耕政策的推行而使得土地得以有休息的机会，并可调节市场的供需与改善农价格、市场结
20、构等益处（陈明灿，1993） 。所以，倘若生产成本高于润、生产成本与润间无法获得平衡时，农民对于休耕的意愿将大大提升（张静文，2000） 。 台湾于加入 WTO 后，稻米价格便遭遇到严重的冲击。例如，于 2003 至 2004间，政府相关的部门为进口稻米十四万吨与干地区缺水移用之需求，而减少耕种水田面积高达十万五千余公顷。因此，政府相关的部门便结合过去的稻田生产及稻田转作计划之经验，于 1997起推动稻田的休耕与转作之水旱田用调整计划 ，与 2001起的水旱田用调整后续计划 ，期望能够藉以减少稻米生产面积，低稻米的生产总（源泉，2004） 。 当今由于生活与饮食习惯的改变，稻米消耗逐递减，致农
21、民之稻米生产形成过剩，影响稻米之市场价格和减少农民之收（源泉，2004） 。又因伴随着经济的快速发展，对水之需求也日提高，近台湾的民生及工业用水皆逐增加，使得拨调成长缓慢的农业用水可供其它标的用水的政策因应而生，在现今工、商业对水资源之需求面与供给面着手进调拨（树根，2004） 。台湾经济走向也已朝向高科技产业的发展型态，而此高科技产业的发展又多为高耗水量的产业，再加上政府相关的部门的大推动观光产业，台湾未的用水将以生活与工、商用水为主体（经济部水署，2003） 。 最后，上述论及休耕政策实施对于相关农业措施之冲击，诸如水资源能有效的提拨移用供给、价市场供需面能达到平衡等，其目的大是为调整价、
22、干旱时期的水源移用、转作附有高价值的旱作、农地休息等，皆为考现今环境下农田于休耕施行后，能够有额外的附加价值之功能与措施。 三、研究地区概述 早期台湾为了稳定粮价并能够掌握粮源的前提下，政府相关的部门进而设置粮食平准基金，实行保价收购稻谷政策来鼓励增加生产；然而，伴随着国民所得的提高与稻米消费量的下降，因而衍生出稻米生产过剩的问题。政府相关的部门于 1984 年开始推动稻米生产及稻田转作六年计划起，鼓励稻田转作杂粮、园艺作物与休耕措施的补贴政策，实施杂粮保价收购、提供转作及休耕补贴以降低稻米的生产量，此举则正式开启农地休耕喘息的契机。 因为稻米的总消耗正逐递减，导致稻米的生产演变成为过剩的现象
23、；稻米市场之价格受到严重波及后，连带使得农民的收与权利受到影响。所以，于 2002 年起台湾稻米供需平衡的情况始终存在着，开放进口稻米 144,720 公吨，并逐增加，又因进口稻米成本低于国内稻米成本，使得国内稻米价格处于偏低的市场价格。此外，稻米价格处于偏低的市场价格将会使得稻田耕作面积的减少。政府相关部门的农政单位因此推动稻田休耕补贴与转作收购保证之方式来维护农民的权(陈建斌，2004)。 妥善办理规划性的休耕及稻田轮休等措施，可考虑分区轮流休耕，避免一个地区长期施行旱作与休耕对于地力所产生的负面影响。供需平衡的稻米生产目标将可藉由调整稻米产业的实施政策，以有效进行稻米生产的评估。政府相关
24、的部门可藉由全面性的调查休耕农地与其复耕所需的条件。例如，农民的复耕意愿、农业相关的基础建设、农地的堪用状态等。日本向来非常重视粮食的自给，其粮食自给率在政策上已订定为45%，并作为其农业生产的努力目标，于农地政策上亦不鼓励优质农地进休耕策略。依日本经验而言，日本将粮食危机分为三级，并各有不同等级之因应对策。(1)、0级：当国内供需失调并有碍国民消费时，政策上将采取进口替代、控制规格外的浪费(如不舍弃弯曲的小黄瓜不用)，与对于价格动向的监视等；(2)、1级：当主要粮食供给率下降20%时，政策上将积极奖励增产并开始管制相关的粮食贩卖、流通与价格订定；(3)、2级：当国内粮食所提供国人的热量低于2
25、,000大卡时，政策上将强迫生产、开发更多的土地生产，与将国内所有资源优先提供作农业用途来使用。 台湾推行休耕政策的主轴在于降低稻米产量、维护生态与农民的福祉上。但是历经十余年的执行，虽然在降低稻米的总生产量目标已达成，而对于休耕面积却超出所预设的范围，使得对于维护生态与农民福祉所衍生的外部性成本提升。此外，对于农村经济活动的影响也是当初于施行休耕政策时所始料未及的（杨明宪，2004） 。因此，对于休耕政策而言，政策确实存在着检讨与调整的必要性，进一步将可提供予政府相关的部门作为研拟政策与改进之参考。 四、方法 农业政策之根本在于维持主粮一定程度的自足率。过去政府相关的部门在处理粮食供应与粮价
26、的问题上，一直在以稳定物价与尊重市场机制之间徘徊，而对于政策的制定则出现模棱两可的窘境，并导致问题一直重复发生。因此，政府相关的部门应明确订定出目标后，才能逐年提高主粮的自给比率。对于进口粮食与自给自足的落差是一个值得探讨的问题，台湾对于稻米等的粮食自给率非常高，但对于小麦、玉米等的粮食自给率却显得偏低，此情形与人民生活、饮食习惯的改变有着密切的关联。虽然台湾正面临着可耕地的破碎与缩减，而农业可耕地受到农地政策解禁的影响，农地因买卖与兴建豪华农舍而日渐破碎，使得目前用于耕种的农地总面积亦不断的减少。如此情形并未影响稻米的自给率，又和稻米生产效率的提升与稻米食用的需求减少有着密切的关联性。 再者
27、，可依循目标订定出有效的农地利用与资源管理策略，才可还给农地一个良好的生产环境。台湾稻米产业当今的发展可藉由下表三之 SWOT 分析(Weihrich，1982)来加以说明： 表三 : 台湾稻米产业之 SWOT 分析 优势（Strength） 劣势（Weakness）1. 台湾稻米育种及生产技术先进，改良能力强。 2. 2. 台湾稻米年产两期，产地接近市1.生产规模远小于国际稻米大国，生产成本较高。 2. 2.实施稻谷保价收购制度，形成多数稻农只场，享有鲜度与运输便利之优势。 3. 政府相关的部门十分重视稻米产业，并积极投入与推广。 重量不重质的情形。 3. 3.稻农的高龄化，严重影响高质量稻
28、米之供应能力。 机会（Opportunity） 威胁（Threat）1.米食文化的基础深厚，各阶层仍有强大的米食文化支持者。 2.部分国产米具备有产地知名度与品牌信赖度。 3.高质量与卫生安全之台湾米将可望打开外销的通路。 1. 1.WTO 新回合的后续谈判，恐将扩大稻米的总进口量。 2. 2.生活与饮食多样化的改变，导致国人消费习惯改变，稻米消费总量呈现出递减的趋势。 资料来源：行政院农业委员会。 政府相关的部门为确保粮食供应无缺与避免消费者所产生的恐慌，已有规划相关的因应对策，包括有生产调整策略、粮食管理策略、价格稳定策略、提升竞争力策略与质量管理策略等(Porter，1979)。例如，粮
29、食政策的调整可配合国土的整体规划，进而调整粮食生产的区域与面积，并连带反应至贸易和库存策略之调整。 国际油价与粮食价格有着密切的关联，由于原油价格已出现反转、生质能源产量的增加与替代能源的兴起，以及“节能减碳”的观念逐渐受到重视，对于国际粮价预期在中、长期将下跌，但较目前仍维持在相对高档的水平，其中玉米、黄豆因生质能源的需求而降幅较有限；对于小麦、稻米在气候条例稳定之下，其降幅可能较多。不过，因油价的上涨将会带动一般物价的上涨，政府相关的部门不应再局限于粮价本身上涨与否，可考虑藉由恩格尔系数来观察能源危机对于粮食所造成的影响，才可有较完善与通盘的了解。 国际社会面对全球粮食危机可考虑实施长期与
30、短期的双轨策略，以因应粮食的短缺与上涨。短期的做法可透过国际社会来增加对于贫穷国家的粮食援助，帮助因受上涨粮价而使得生计遭受冲击的族群，同时可配合耕种季节的到来以提供开发中国家的小规模农户必要的援助。例如，种子与化学肥料等将可帮助小规模农户的农业生产之原料。再者，长期的做法亦可透过国际社会来解决对于限制农业发展的结构性因素，以确保对农业的发展与管理。此外，长期的做法亦可帮助开发中国家的小规模农民之长期投资，使得其长期投资对农业的发展与农地的管理得以降低粮食短缺与粮食自足率不足的问题。 依 Dell 供应链或 McDonald 黄金拱门的概念，鼓励至海外进行粮食生产的对外直接投资(FDI)与季节
31、性贸易的作法，将可确保粮食的自给率。再者，稻米产地价格可维持每公斤18 元的主因为政府相关的部门所施行的保价收购政策；由于政府相关的部门于 2007以前的计划与辅导收购价格分别为每公斤 21 元与 18 元。因此，稻谷的产地价格将可落于辅导收购价格的每公斤 18 元上下波动。目前的稻农大多还无自有的烘干机与储存空间；所以，于稻谷收割后便全数贩卖予贩运商；尔后，将缴交予从中赚取价差的商。此流程则可说明 Dell 的供应链或 McDonald 的黄金拱门概念。 虽然休耕政策为因应加入 WTO 后所采取不得已的权宜措施，于历经数余年的执行结果却呈现诸多负面效果，与当初鼓励休耕的意旨大异其趣。因此，休
32、耕政策是应改弦易辙，政府相关的部门仍可依主、客观环境的变动来调整与修正。尔后，休耕政策才能真正符合台湾实际的社会需求。举例来说，从鼓励土地出租的观点而言，休耕确实是资源的浪费，因台湾的农地面积有限，应善加利用以从事生产。但是，加入 WTO 后为因应贸易自由化，开放稻米进口，对国内原已呈现稻米生产过剩的情况下，无疑是雪上加霜；为确保稻农收益，而推动休耕，每年让将近一半的良田闲置，显示在土地资源上形成浪费。因此，政策上可诱导农民从事生产，或鼓励耕作意愿较低的农民将其土地出租予其它有意愿从事农耕者；如此，一方面可促进农村经济；另一方面亦可鼓励扩大农业的生产规模，藉以提升农业经营的利润。 五、资料 由
33、于休耕政策为台湾稻米三项政策中的一环，其中还包含有保价收购政策与关税配额政策，对于任何一个政策的调整将会牵动着稻米市场价格的变动。因此，当探讨休耕政策时必须考虑到稻米产业未来的发展。如，当台湾的稻米市场价格下跌时，政府相关的部门收购将会呈现出增加的趋势，连带会导致政府相关的部门收购支出增加。因此，倘若当期的稻米价格下跌时，势必将会导致农民休耕意愿的增加而使得总生产面积的减少，同时政府相关的部门对于休耕给付也将会增加。 虽然休耕政策的保价收购对于稳定稻米价格具有极大的意义，但在考农地的有效用与稳定价格的前提下，保价收购政策应审慎评估。倘在考施行收购政策并参酌国外的实后，将得知稻米的市场价格必然呈
34、现出下跌的趋势。例如，邻近的日本当其稻米价格下跌幅达 40%时，且其农民的稻作所得亦下跌 50%。因此，台湾要调整稻米政策中的休耕政策时，保价收购政策宜先行调整，原因为保价收购政策有其稳定稻米的市场价格功能(陈武雄，2004)。此外，日本上次自民党在议院的选举输给民主党时，和稻米政策改革的效果佳或是稻米价格持续下跌有着密切的关联。所以，保价收购政策宜先调整亦可降低政治的风险。 当稻米市场价格的变动势必会牵动着资源的分配情形。倘若政府相关的部门藉由低休耕的补贴标准时，农民将会增加水稻生产的面积而减少其休耕的面积；同时，增加水稻生产的面积将导致稻米市场价格的下滑，使得政府相关的部门收购与政府的财政
35、支出增加。因此，休耕政策的调整必须同时兼具保价收购政策与关税配额政策的调整。如，日本于 1995 稻米的价格持续下跌即和稻米政策的改革有着极大的关性。所以，当政府相关的部门对于调整或改革稻米政策时，对于稻米价格的影响亦需审慎评估。 台湾稻米于 1997 至 2006 期间的消费地价格与产地价格之变动趋势可藉由图 1 来说明。图 1 表示稻米的消费地价格与产地价格于这段期间并无巨大的变动情形，可说明政府相关的部门所执的休耕政策与保价收购政策间形成稳定价格的功效。 图 1：1997-2006 稻米产地与消费地之价格变化 再者，全球的粮食价格处于肥料高涨及需求量增加的情况下，过去10年的国际粮价可藉
36、由图2说明于1998至2008的国际粮价变化情形。于2008年的上半年度到达高峰期。对于高涨的粮食价格将导致贫穷国家的加雪上加霜，更因油价的持续攀升而使得生质能源的研发更加快速，进一步的与粮食的供应量背道而驰，最后则导致近年来国际粮食危机的发生。全球处于粮食高涨的情形下，而政府相关的部门却仍施行休耕补助，且台湾约有七成的粮食倚赖进口，但于五十万公顷的可耕地中却仍有接近一半的农地是由政府相关的部门来补助休耕，结果又将是全民来买单；于粮食作物价格上扬的同时，政府相关的部门却依然以全民的税款在补贴休耕地。因此，休耕政策的调整与农地管理的改进将是当务之急。 图 2 : 1998-2008 的国际粮价变化
