1、 1 赴澳大利亚新西兰考察报告 四川行政学院 王蓉 应澳大利亚 悉尼大学和新西兰奥克兰 地方政府咨询中心 的邀请，以 秘书长古德辉 为团长的 四川行政学院 考察团一行 五 人，于 2012 年11 月 12 日至 11 月 21 日，赴澳大利亚、新西兰进行了政府 公共管理改革 和应急管理培训等方面 的 考察。考察团经 新西兰的奥克兰、 路托维亚和 澳大利亚的布里斯班、悉尼 ， 先后走访和参观了新西兰 奥克兰地方政府咨询中心 、 路托维亚市政厅和 澳大利亚 布里斯班市政厅、新南 威尔士州 悉尼大学 等部门和单位 ， 重点考察学习了澳新两国的政府公共管理改革 、 应急管理和公共反腐 等方面情况。
2、考察以 我方和 澳新有关方面的官员、 专家 教授介绍情况 、 考察团成员提出问题 、 双方进行交流座谈等形式 进行 。在学习考察的过程中，我们一方面注意学习澳大利亚、新西兰政府 公共管理改革 、 应急管理培训 和公共反腐等 方面 的 有益 经验 ，同时也及时把我 校 的有关情况交流给对方，增加澳大利亚、新西兰的 专家学者 对我 校 的了解，达到了取长补短、互通信息、增加了解、增进友谊的目的。这次考察学习的时间虽然较短，但在考察团 古德辉 团长的领导下，全团同志 学习 态度认真， 团结协作，遵守外事纪律， 开拓了视野、开阔了思路、增长了见识 ， 圆满地完成了考察学习预定任务 。 一、新西兰 奥克
3、兰地方政府咨询中心考察交流情况 奥克兰地方政府咨询中心位于奥克兰市区中心商业区的皇后大街，是一家专门为当地政府提供国内、国际事务咨询及顾问的服务机构，主要包括城市发展战略、政策举措、商业环境等方面的事务，以促进城市的可持续发展，带来更多更新的投资机会。该机构的负责人巴克兰女士，具有丰富的与地方政府和企业管理层交流、沟通的经验。她详细介绍了奥克兰的经济社会发展战略、新西兰政府“新公共管理”的基本趋势以及奥克兰地方政府改革的探索， 使我们对新西兰政府“新公共管理”改革有了深刻的认识和深入的了解 ， 对推进我国政府行政体制改革和公共治理变革， 得到了有益的启示 。 2 （一）新西兰 政府 新公共管理
4、改革的基本做法 新西兰位于太平洋西南部，是个岛屿国家 。以“ 长白云之乡 ”著称的 新西兰由北岛、南岛、斯图尔特岛及其附近一些小岛组成，面积27 万多平方公里，专属经济区 120 万平方公里 ， 海岸线长 6900 公里。新西兰素以 “ 绿色 ” 著称 ， 虽然境内多山，山地和丘陵占其总面积75以上，但这里属温带海洋性气候，四季温差不大，植物生长十分茂盛，森林覆盖率达 29，天然牧场或农场占国土面积的一半 ，生态环境非常好 。广袤的森林和牧场 、蓝色的天空和 清新的空气质量 使我们深深感受到 新西兰 是 名副其实的绿色王国。 20 世纪 80 年代以来，随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时
5、代的来临，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家，还是在南半球的新西兰、澳大利亚，都相继掀起了政府改革的浪潮。尽管西方各国政府改革的起因、议程、战略、策略以及改革的范围、规模、力度有所不同，但都具有一个相同或相似的基本取向，这就是以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理”纲领。这一时期，新 西兰的公共部门改革成为世界范围内新公共管理运动的重要组成部分，因其彻底性、持续性、一致性及成效性被众多学者所推崇，成为“改革的典范”，被称为“新西兰模式”。 其具体改革措施如下： 1.“议行分立”： 制定政策
6、与执行政策分开 。 根据 1988 年的政府部门法，新西兰政府部门机构改革的基本内容首先是“议行分离”，即政策建议与政策执行机构相分离，专门设立执行政策的机构。机构改革后，新西兰中央政府机构组成包括：首相和内阁、国家公务员委员会、国家财政委员会、 17 个政策部门、 11 个提供服务的部门，还有 3 个部门兼有政策和服务两 种职能。新体制架构的主要特征是：作为政治家的各部门负责人不再直接介入部门管理， 专司制定政策 的职能 ； 事业、执行部门从政府中分离出来，变身为国有企业和执行机构，专司执行政策的职能 。执行主管在法律上享有部门事务的决策权、人事任免权、确定报酬等权力，而这些权力之前都是由部
7、长或中央机构3 控制的。 以奥克兰为例， 市长负责制定奥克兰发展的长远目标，即建设“最适宜于人居住的城市”，包括经济战略发展规划、个人土地规划、地区规划、长远规划（ 10 年）、每年规划（是否达到 10%）等。市政府下设 6 个公司，简称 CCO， 是政府控制的组织， 但由私营 公司 来运营，主要负责落实政府的政策， 如 公路运输、水资源废水处理、 公共服务设施管理（如 美术馆、 博物馆、 停车场 、游泳池等） 、海域的港口建设、市政建筑、市政投资 （ 包括港口和公路 ） 等。 市政府做出决定实施哪些项目，公司运作如何实施这些项目，市政府不能干预。 这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，
8、提高效率。 2.“绩效优先”： 重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统的官僚主义政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。例如当治安工作不利 ，犯罪率上升时，它们通常会得到更多的拨款。与传统公共行政只计投入 、 不计产出不同，新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求 做出 富有成效的反应。因此， 新西兰政府将政府管理的重点由“投人”转向“产出”和“结果”，致力于政府和部门效能的提高。这使得政策和执
9、行彻底分离，制定政策部门的部长只负责结果，而执行部门即执行局负责产出；仅仅负责政策制定的部门规模较小，而执行机构的规模则相对大得多，这成为当 今世界上最为典型的彻底执行局改革的政府机构模式。 3.“竞争至上”： 建立公共服务部门间的竞争机制。 传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。为此，新西兰政府 建立起公共服务部门之间以及政府公共服务
10、部门与私营服务4 机构之间的竞争机制，取消对政府所属的公共服务部 门的垄断保护，引入建立在资源和成本基础上的价格调控体系。凡是 可以由私营部门和非政府组织完成的事务就不应该由公共部门承担；公共部门的一切经营性的商务活动应该严格地按照私营企业的方式运作。这种民营化和私有化的效果很快就显露出来，新西兰将相当于 GDP9%的赤字转为盈余，并使行政机构的成本降低了 20%以上 ， 新西兰的经济获得了巨大的增长。 4.“ 阳光运作 ”：加大监督保障。 2012 年 12 月 1 日 ， “透明国际 ”公布了 2012 年全球 176个国家和地区的清廉指数排名，新西兰 与丹麦、芬兰并列， 再次蝉联该指数榜
11、首，成为公认的世界上 最廉洁的国家 。 新西兰廉洁之最的秘诀是什么呢？ 一是信息公开透明。 新西兰政府政治运作决策公开透明，议会所有正式会议都对公众开放，议会发言情况通过广播、电视等同步向全国播出。新西兰政府所属各机构、部门，也注意通过互联网向公众提供各种信息，将草案和背景情况向社会公布，并及时答复公众的咨询，听取意见，据此改进工作，成为政府了解民意的一个重要渠道，对建立透明政府起到了重要作用。 二是 法律 体系健全 。 新西兰政府在防止贿赂犯罪的配套立法方面，陆续制订了刑法、官方信息法、独立调查官法、地方政府公务信息和会议法、 保护揭发法等法律，这些相关法律的颁布促进了法律体系的完善，对于保
12、持政府管理的透明度，预防、惩治贿赂犯罪，保护监督人提供了依据，成为防止政治和经济领域贿赂行为的有效措施。 三是 发挥政府专门机构 的作用 。新西兰 设立专门反腐败机构 新西兰国家服务委员会和独立调查官办公室。新西兰独立调查官制度有着很强的独立性，独立调查官由新西兰议会指定，直接对国会负责。独立调查官的主要职责是调查对于新西兰中央、地区和基层政府机构及其工作人员的举报，对政府及其公职人员进行监督，防止贿赂等腐败违法行为的发生。 （ 二 ）新西兰新公共管理改 革对中国政府管理改革的借鉴意义 同我国相比，尽管新西兰国土面积和人口少得多，经济、社会、历史、文化背景差异也很大，但两国旧的政府管理体制却有
13、很多相似5 之处，特别是在中央集权式管理、政府干预经济活动和国有企业管理等方面存在着同样的问题。因此，新西兰政府的改革经验对我国政府的机构改革有着一定的借鉴意义。 1 强调政府的企业化管理，实现低效率政府向高效率政府转变 尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业 管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。 通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感和树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公
14、共产品，提供更好的服务。 2建设一个对民众需求高回应的政府，实现从管理型政府向服务型政府的转变 建设服务型政府的实质就是要以人为本，执政为民。这不仅需要转变政府职能，而且对于必须由政府承担的职能和负责提供的公共服务，也必须强调社会公众至上，以效率、服务责任和社会公众的满意程度为公共行政绩效 的评价指标，以较低的成本来提供最有效的服务。 3打破政府对公共管理权力的垄断，实现从单中心治理向国家与社会共同治理转变 政府的治理过程绝非政府单方面行使权力的过程，更为重要的是政府与社会互动的过程 。 国家的建设和发展需要政府和社会力量的共同努力和合作，一个国家的政府与社会各种力量之间互动的能力越强，越能产
15、生巨大的能量。因此，政府 社会 公民的共识已成为当代重要的治理模式。对此 ， 一方面 要 通过契约化和委托代理体制等多种方式，让民间力量释放出来，整合民间力量导入国家和社会发展的行列，实现国家的共同治理 ；另一方面 要 打破行政垄断，改革我国政府公共产品或服务的供给方式，允许多元所有制成分提供公共产品，逐步放开城乡能源、公共交通、垃圾处理、污水处理、环境保护、园林绿化 、 建设开发、粮食收购储存加工等公用事业的经营，打破国有6 独家垄断控制经营的局面。 4坚持惩治腐败与预防腐败相结合的原则，实现由人治政府向法治政府的转变 当前，我国正处在社会转型期，对权力运行实行有效约束与监督机制尚不健全，在
16、这种情况下容易导致公权私化，使一些公务人员陷入非法利益格局，进而产生个体利益损害社会公共利益的腐败问题。在预防、惩治 腐败 中，我们应着力增强 监督的广泛性、全面性、针对性和可操作性，加强监督体系建设。 一方面 要重视机制建设、完善监督程序 ； 另一方面要 以发挥纪检、检察、审计等职能部门作用为主导，建立多层面、全方位的监督体系。注意发挥新闻媒体、群众团体、社会中介组织、民主党派组织在监督中的作用，增强公众参与度，并使举报法律化，形成监督合力。 二、澳大利亚悉尼大学考察交流情况 悉尼大学创建于 1850 年，是澳大利亚最古老的大学之一。悉尼大学具有悠久的历史和享誉国际的学术成就，是国家主要的科
17、研组织者，在澳洲仅次于澳洲国立大学和墨尔本大学，稳居前三。人文、商科、 医学、法律都是该校强项。其优势专业有：生物制药、建筑、艺术与人文、经济、法律、医学、教育、工程、信息管理等。学校还培养了许多优秀的毕业生，如： John Howard， Gough Whitlam， William McMahon 先后当任澳大利亚的总理 ； John Cornforth 是 诺贝尔化学奖的获得者 ；另外 还有大量的外交家和商界巨头。现任的世界银行行长James Wolfensohn， 就毕业于悉尼大学的法学院。 我们与悉尼大学 政府与国际关系学院 “ 国际领导力项目 ” 的负责人 和 专家学者进行了 广泛
18、而深入的 交流。古德辉秘 书长 首先向悉尼大学方 介绍了我校的发展历史、发展现状、公务员培训情况 以及与悉尼大学的合作意向；悉尼大学 政府与国际关系学院 “国际领导力项目”的史密斯教授 介绍了“国际领导力项目”的目标、运作情况和他在公共反腐方面的研究成果 ，艾伦教授书面介绍了应急管理和灾害管理的最新研究成果 ； 负责研究生 教学 工作的威廉女士 重点介绍了 研究生教育的教学、科目 （公共管理、公共政策、策略管理和公共经费管理和7 使用等） 、学制及收费情况。通过互动交流，取得以下成果。 （一）“国际领导力项目” 和研究生教育的 运作 情况 1 悉尼大学政府与国际关系学院 “ 国际领导力项目”
19、悉尼大学政府与国际关系学院“国际领导力项目” ， 主要针对 澳大利亚 国内政府机构和海外客户 的需求 ， 依托悉尼大学的优质教育资源，为国内和海外客户提供培训国际高层管理人才的培训服务。 他们根据培训对象各自的需求， 定身量做培训计划 ； 培训方式非常灵活，既可在境内，也可在境外；培训时间也可长可短，最短 3天，最长 3个月。该项目的教授都是领导力方面的国际知名专家和政府部门实践工作者，包括澳大利亚前总理。 他们曾经为中国大陆的高校校长、国有企业老总、政府部门领导 人 提供培训服务 ，以帮助学员增强国际竞争力，提升决策能力 和 执行能力，培养与国际接轨的开拓型、复合型高级管理人才 。以政府部门
20、为例，为中国上海政府部门的领导 人 提供了 8 个模块的培训，其内容主要包括：澳大利亚和中国政治体制比较研究、公共管理与治理最新发展研究、公共部门的诚信和反腐系统、公共政策设计与实施、公共部门领导角色研究、政策制定者、公民社会与媒体之间的关系研究、危机应对的各种方法研究、公共政策：成功和失败的案例研究等。 授课采用目标导向与开放互动的教学模式，辅以讲座与案例分析相结合和专题研讨、公务考察等复合式教育方法。培训取得了良好的 社会 效果，为中国大陆的高校、企业 和政府部门 的领导人 搭建 了 一个交流和学习的平台。 2 悉尼大学政府与国际关系学院 研究生教育情况 悉尼大学政府与国际关系学院研究生教
21、育 ， 主要培训对象包括公务员、记者、公司管理者和社区管理人员等各类需求者。 全职学习一年，其 公共政策硕士学位点研究方向包括：国际组织、全球化与政府治理、国际环境政治、研究设计、治理和公民社会、国家：分裂和内战、环境政治主题、公共部门职业道德与腐败、公共政策领域的问题、领导理论与实践、政策制定：权力与政治、危机 /灾害与公共管理、治理与公共政策制定、公共管理与治理、媒体政治、移民政策对比研究、政府外交、人权哲学、定量研究方法、美国政治体制：总统制与8 国会、美国对外和国家安全政策、美国文化的关键问题等 22 个方面。课程项目非常重视实践，注重理论与实践的结合，国际学生可以去州政府和联邦政府等
22、部门学习一个月。 （二） 澳大利亚应急管理的 主要 经验 悉尼大学政府与国际关系学院“国际领导力项目”的艾伦教授，在国际上是非常知名的危机管理和灾害管理方面的专家。非常遗憾，因为工作原因不能出席座谈， 但转交给我们了他的研究成果和课程大纲及教学方法 。 从文字材料交流中，我们对澳大利亚的危机管理和灾害管理的理念、理论、方法和 技术有了初浅的 了解 ；对危机管理 教学中运用讲座、学术研讨、角色扮演和视频案例相结合的教学方法有了更进一步的认识 ，加深了我们在教学和研究方面对危机管理和灾害管理的认识和理解。 澳大利亚 在 应急管理方面的主要做法 如下： 1 多元化参与： 统一指挥 、 多级管理机构协
23、作 和 民众广泛参与 澳大利亚国家灾害管理系统主要由国家应急管理委员会 、 联邦政府应急管理组织和州应急或灾害管理组织 3 个部分组成。各级机构分工和职能明确，运转高效协调。 为了确保灾害管理的顺利进行，澳大利亚还建立了灾害应急管理中心。灾害应急管理中心作为政府应急管理的专 门机构，充分履行宪法赋予的使命 ： 支持和指导各州应急管理能力的建设，帮助创建一个有灾害意识、有充分准备的社会。 同时，他们 认为在应对紧急事件中，应尽量将有关指挥和控制机构集中于一处，进行统一办公，以便于实施统一权威的指挥控制。 灾害应急管理中心灾害管理遵循六个原则 ：防灾减灾必须有一个可操作机构支撑 ； 必须依法防灾减
24、灾 ； 必须指定支援抗灾资源的 协调 机构；必须备有有效的信息管理 ； 必须实时启动应急方案进行防灾减灾。 澳大利亚 政府注重 不断提高政府间和机构间协同工作的能力。面对 美国“ 911” 这类重大事件的冲击，具体的应对工作 需要利用各个机构的资源，包括来自其他州和地区以及澳大利亚联邦政府的援助，这就难免会出现机构间操作和工作程序的差异问题，诸如应急装备、训练和通讯系统的标准问题等。因此，不同机构和各州、地区间的协9 同工作是十分关键的。此外，在规划中，要事先准备好起辅助作用的预备场所和预备信息系统。 澳大利亚政府提倡社会、民众广泛参 与 防灾减灾。在许多国家，在灾害应急响应第一线的是准军事组
25、织、甚至军队。但在澳大利亚，当灾害发生时，许多组织机构和民众积极参与抗灾。在各州参与抗灾的有警察、正规消防队、急救队 和 志愿者抗灾组织。还有许多人不 是救灾组织成员，作为临时志愿者也会积极参与抗灾行动。在澳大利亚，应急响应志愿者组织有大致 500000 训练有素的志愿者，占澳大利亚人口的 2.5%。 他们 是 按照国家标准进行培训，掌握各种救援技能，取得全国通行的资质， 由 政府应急管理机构为 其 提供必要的救援装备的非 职业救援人员 。 平时，他们可能是政府公务员、学校教师、普通居民等等，但一旦发生 灾难 时，他们就是 灾难 一线训练有素的 救援 人员。这样既节省了国家开支，又能保障在最快
26、的时间里 进行救援 。 2 法律法规 作 保障 澳大利亚依法防灾减灾，不仅国家有防灾法，各洲还制定了防灾组织法 等法律、法规；制定了国家级及 州 级防灾计划及相关规定。如防洪制定了洪泛区管理指南、防洪准备指南、洪水预警指南、洪水应急反应指南，为社会、公众防洪提供了最好的指导，提供了建立、健全洪水预警及反应系统的方法。澳大利亚的灾害立法与规章制度非常明确地确立了灾害管理部门的法律地位，规定了人们在减灾行动中应当怎样做，并用一定的强制手段约束人们这样做，这也是澳大利亚灾害管理的重要经验及其特征。 3 信息共享系统 ： 为应急管理提供信息保障 突发事件的发生存在一定偶然性，但其潜伏期有许多征兆，澳大
27、利亚建立了全国范围的重大危险源、 重要保护目标、海洋、河流的监控信息系统，主要功能是监控事故灾难前征兆，根据事态进展，及时发布预警信息，采取相应行动；实现了联邦、州（市）及各个组织的信息共享，为民事和应急机构之间提供内部信息交流平台；开设面向全体公民的电脑在线服务，在应急指挥协调、政府和公众交流、公民自我教育等方面发挥作用 ， 避免接受虚假或误导性信息 。 10 4 灾害管理发展趋势：社会化、专业化 澳大利亚防灾减灾趋向社会化 和专业化 ， 其 主要表现在： （ 1） 组织社会化。各部门、各行业、各阶层都有承担防灾减灾工作的权利和义务，都要积极从事防灾减灾工作，形成 全社会防灾减灾的局面。原有
28、灾害管理部门除警察部门外，逐渐转向社会管理。即使是警察部门，其灾害管理职能也在缩小。 （ 2） 投资多元化。主要是投资 主体 和形式上趋向多元。从投资主体上而言，既有政府，又有社会集团，还有个人；投资形式包括政府拨款、专项税收、社会集资、捐款等多种方式；政府直接拨款所占比例越来越小，社会投入日渐加大。 （ 3） 救灾专业化。救灾专业化是指由专业性非常强的队伍去实施抢险救援工作，以提高救援效率和效果 （三） 澳大利亚公共反腐的主要 做法 悉尼大学政府与国际关系学院“国际领导力项目”的史密斯教授，是 公共反 腐方面的专家，他向我们介绍了澳大利亚公共反腐方面的做法和经验。 1 完善法律体系 ， 推进
29、社会法治建设，为反腐败治理提供公务行为规范 建国之初， 澳大利亚 政府 制定了秘密佣金法等相应的法律，这些法律成为打击商业贿赂行为的主要的实体法之一，它的制订对于规范政府公务员公务行为起到的重要作用。围绕这些法律的贯彻，澳大利亚针对 “高危人群 ”的监督，制订了公司法，同时各州也都制订了预防和抵制商业贿赂方面的法律，这些相关法律的颁布促进了法律体系的完善，对于保持政府管理的透明度，预防、惩治贿赂犯罪，保护监督人提供了依据，成 为防止政治和经济领域贿赂行为的有效措施。 2 发挥政府专门机构和社会团体的作用，从体制、机制上进行约束，保证公共权力的正确行使 从发挥专门机构作用的层面看，设立专门反腐败机构，充分发挥这一部门的作用。如澳大利亚政府设有国家罪案调查局，该局为联邦专门调查贪污舞弊的机构，局主要负责人由总督任命，并成立由各州、
