1、中央地方关系现状分析及对策突破 【摘要】 改革开放以来，我国中央政府和地方政府的权力博弈从未停止，在现代国家治理当中，不同模式的中央地方关系条件下政府治理路径明显不同。尤其在十八届三中全会上面习近平总书记提出促进国家治理能力和治理体系的现代化，对于中央地方关系的重构也提出了新的挑战。本文基于中央地方关系对于政府治理路径选择以及治理水平的影响分析，希望逐步找到走出困境的出路，促进国家治理能力和治理体系现代化的实现。 【关键词】 中央地方关系；政府治理；对策突破 一、中央政府与地方政府关系现状 当前我国中央 政府和地方政府关系存在内在逻辑上面的矛盾，具体体现在以下几个方面。 （一） “ 一放就乱，
2、一抓就死 ” 的悖论。从改革开放开始，中央政府就分权策略，实现公共权力的重新分配，较大幅度向地方以及社会和市场分权，在一定程度上促进了经济的发展，但是中央权力收缩之后，使得地方形成了一个部分的自治体，导致中央权力很难深入地方腹地，而这引发的后果就是 “ 上有政策，下有对策 ” 。于是后续就出现了几轮的放权和回收的轮回，一方面中央政府层面觉得放权之后对于地方政府制约不足；另一方面由于授权没有法律制度的保护，地方政府权力面临随时 被中央收回的危险，深感权力匮乏。这也就是邓小平说讲的 “ 集中也不够，分散也不够 ”的悖论。 （二）中央和地方角色定位上面存在 “ 条块分割、利益殊分 ” 的矛盾，带来的
3、后果就是中央和地方政府双重的投机主义，导致政治稳定受到影响，而且会滋生腐败。我国地方政府行政体制设计中有着 “ 双重领导原则 ” ，每一层次地方政府都是同级人大机关以及上级政府机关共同领导，形成条块交集。这样一来在现实世界当中，地方利益和全局利益以及地方利益之间就必然存在着冲突，地方政府处在双重领导之下，必然也是进退两难。但是总体而言，地方政府还是以地 方利益为其政策主要的导向，主要原因在于三点：其一，地方民意是地方政府合法性的来源，因此在资源有限条件下，地方政府迫于地方民意压力，必须要做出符合地方利益的业绩，同时也暗合了地方政府追求 “ 政绩 ” 的私利倾向。其二，就是地方政府主要责任是推动
4、地方经济发展，维护地方政治社会稳定，因此地方政府会积极主动在全国利益分配当中切到更大的蛋糕。其三，地方公共产品和公共服务的供给迫使地方政府尽量争取更多的资源。这样一种形式下，就会导致两者之间关系难以平衡，中央政府可能为了全局利益选择牺牲局部发展，与此同时地方政府也会争取更多资 源采取各种手段谋取自身最大化的利益。这样显然不利于政府治理体系和治理能力现代化的发展。 （三）中央和地方财政划分与职责权限存在严重不对等，造成国富民穷，国进民退的困局。自从 1994 年分税制改革开始，就力图对于中央和地方政府财权进行清晰地划分，但是由于与财政权力相关的人事权利仍旧掌控在中央政府手中，使得中央地方关系难以
5、发生根本性的变化。地方政府一方面承担地方发展的任务，另一方面也要贯彻执行中央政府的各项任务，从而出现了地方政府入不敷出的情况。尤其是县乡两级财政困难导致地方公共产品供给缺口增大以及基层 政权运行不畅，已经成为当前不争的事实。如何设计一个良好的转移支付制度，对于构建良性的中央地方关系具有十分重要的作用。 总而言之，当前我国中央政府和地方政府之间并非是零和博弈，或者是互相对立的关系。我们需要摆正心态，用辩证的视角看待中央政府和地方政府之间的动态关系，我们需要在坚持中央政府领导的基础上进一步明确权力的下放和划分的问题。当前解决中央政府和地方政府关系矛盾的思路集中在两个方面：第一就是中央政府需要进一步
6、明确分权的界限和内容；第二就是中央政府和地方政府的财政权力需要有所平衡，明确划分中央税收 和地方税收等。第三，就是明确彼此的职责，确定自身的权力范围。下面将会详细的论述这三个方面的思路。 二、重塑中央地方关系的原则和思路 （一）中央政府需要明确集权和分权的具体细则，具体运行规范以及加快建立完善法律法规作为集权分权的制度化保障。这就需要重新界定中央和地方政府的职能，进一步完善涉及公民权利的职能划分，改变过去传统的 “ 科层制 ” 的模式体制。因此传统的模式体制一直都是 “ 中央制定政策，地方政府负责执行 ” ，这种官僚化的制度形成了中央有部，省里有厅局，县里有科室，似乎责任分工十分具体，每一个
7、环节都是紧扣的，但是现实运行过程中却是 “ 上有政策，下有对策 ” ，政令出不了中南海的抱怨就表现出中央政府的无奈。因此，在现代化治理体系推进过程中，中央政府需要打破传统的官僚科层制度，构建公共物品和公共事务属性划分的中央和地方的 “ 矩阵式 ” 治理模式。 （二）中央和地方的财政权力平衡需要加强。全国性质的公共事务就由中央政府出资建设，地方性的公共事业和公共产品的提供就地方政府负责筹资。对于税收等财政的来源，也要明确细化中央和地方的征收范围，从而有效的解决集权和分权的矛盾。 （三） “ 该管的管好，不该管 的不管。 ” 无论中央政府还是地方政府都需要明确自身权力的边界和范围，不能够越权或者过
8、于集权。如何促进十八届三中全会提出的促进国家治理能力和治理体系现代化这一要求，就需要中央政府和地方政府的共同努力。在提供公共产品和公共服务的过程中，不断地深化自身治理的理念，强化和提升治理的方法，摒弃过去传统的官僚式管制和管理的思想，这样才可以营造一个更加和谐的中央政府和地方政府的关系，也可以营造一个良好的社会发展氛围。 三、重塑中央地方关系的具体措施 前面已经分析了当前我国中央政府和地方政府关系的现状以及 如何改进两者关系的具体思路，接下来就具体阐述如何重塑中央地方关系的对策。 （一）科层制改为矩阵制。以公共事务为依据，划分清楚哪些应该中央政府管理，哪些应该地方政府管理。与此同时需要加强中央
9、政府和地方政府的执行力。对于需要由中央负责的主要方式有两种：其一就是在地方层面上设立中央派出机构，通过中央派出机构直接服务与公民，比如社会保障、交通治理以及环境保护等等。中央政府不应该依赖地方政府作为贯彻政策的唯一渠道。需要建立自己的执行体系，这样既可以对地方政府形成制约，也可以提高政策落实的效果。比如北京现在就 有很多地方的 “ 驻京办 ” ，今后应该出现更多的是中央政府设立在地方层面的 “ 驻地办 ” ，中央政府公务员直接派往地方派出机构提供公共服务。其二就是通过公共财政的转移支付，鼓励地方政府承担更多的责任，调动地方政府的积极性，推进地方政府治理改革。地方好好干就可以适当增加经费，没有积
10、极效果的可以减少经费，通过这种激励制度促进公共服务均等化的实现以及公共治理水平的提升，真正意义上体现国家责任和公民权利的高度统一。 （二）推进中央管理地方的法制化。三中全会提出的 “ 依法治国 ” 的理念为接下来的行政体制改革奠定了基调，中央和地 方关系也应该沿着这样的思路。只有有法可依，才可以形成可预期性；只有依法行政，才可以确保中央和地方关系的稳定；同时发挥党和人大对于地方政府的监督效应，这样一来既可以保证中央政府的权威，也可以在一定程度上使得地方政府治理水平得到提高，治理权力的来源比较稳定而且可以得到有效的制度性保障。只有法治化才可以解决中央政府和地方政府的几大根本问题。其一，宪法和法律
11、可以形成中央和地方政府合作强有力的制度保障基础，规范权力的分配和运行。 “ 法律机制是促进中央和地方关系和谐的最强有力的手段，因为法律具有约束力。 ” 其二，以法律规范 中央和地方的协调沟通的程序和过程，建立对话协商机制，有效促进中央和地方日常协商和互动程序化和透明化，实现公共权力的法制化。其三，通过法律制度有利于明确规范中央和地方政府的财权以及事权的具体权利责任并且形成有效的问责机制，杜绝机会主义，维护中央和地方的动态均衡关系。总而言之，法制对于构建规范化的中央和地方关系是具有十分重要的作用的。 （三）在事权独立、地方自治的基础上建立中央和地方的关系体制。“ 分权而不自治，不可能形成良好而健
12、康的中央与地方关系。 ” 地方自治主要是希望可以通过地方直接民主决定地方人事安 排，从而形成纵向的政府间财权、事权的权力制衡，双向规范和制约国家公权力，杜绝腐败，提高效率，形成合理的中央和地方关系。其一，地方自治必须要保证中央权威不被减少，必须要在政治合理性以及经济合理性两个层面规范地方的自治体系。强化党和人大对于地方自治的政治领导，另外就是可以采取全国人大在地方自治过程中设立专门的指导委员会，协调中央和地方两者的关系。其二，地方自治需要更加专业、更加强有力的地方政府和政党发挥政治领导作用，前提是党政分开，使得人大可以成为地方权力的真正中心，这样一来就可以真正的发挥地方政府的积极性和主 观能动性，可以创造一个更加具有活力的中央地方关系。无论事权如何独立，地方如何自治，但是我们必须要坚持的基础就是中央政府和共产党的核心领导地位，不能偏离毛泽东思想、邓小平理论以及三个代表思想的价值观念。 参考文献： 邓小平文选：第 2 卷 M.北京：人民出版社， 1994： 99 刘海波 .我国中央与地方关系探析 J.甘肃行政学院学报， 2008（ 2） 董礼胜 .发达国家中央与地方关系撮要 J.人民论坛， 2010（ 20）作者简介： 韩艺（ 1985.7-），浙江宁波人， 南开大学周恩来政府管理学院 2013 级在职研究生，现供职于宁波市鄞州区民政局，研究方向：行政管理。
