1、关于探索小产权房带来的问题及其对策 【论文关键词】小产权房 问题 对策 【论文摘要】 “ 小产权 ” 房是指在集体所有的土地上开发的商品房，由于有违现行规定，面临着很大的风险，但却因优惠的价格受到广大购房者的欢迎。然而由于农村宅基地和国有建设用地在所有制方面存在着巨大差异，在农村宅基地上开发商品房的做法，在政策上还存在不少问题，文章对这些问题进行分析并在此基础上提出相应的解决对策。 一、小产权房存在的原因 目前学术界对农村小产权住房尚未进行统一界定，上对 “ 小产权 ” 房也有不同的理解，最普遍的说法是按房屋权属证明的发证机关来区分，即由国家统一制作发放房屋所有权证和 国有土地使用权证的叫 “
2、 大产权 ” 房，而由乡镇政府或村民委员会私自制作发放的 “ 房屋所有权证 ” 则被称为“ 小产权 ” 房，也叫 “ 乡产权 ” 或 “ 村产权 ” 。 2007 年 6 月 18 日，作为国家房地产主管部门，建设部正式发布风险提示： “ 小产权 ” 房屋无法办理权属证明，不受法律保护； 6 月 25 日，北京市国土资源局局长安家盛又公开表示，北京已开始全面 “ 小产权 ” 房屋，违规项目要停工停售。但是小产权房却仍以其顽强的自生能力，赢得消费者的青睐，不断扩大其份额。究其原因，主要有以下方面的原因。 1、新农村建设是其产生的现实基础 上个世纪九十年代，有些外出务工的农民，将房子卖给外来的城镇
3、居民。随着城市化进程的加快，商品房的价格逐步上涨，有些村集体以 “ 农村改造 ” 、 “ 新农村建设 ” 等名义立项，获得规划审批，再虚报户口数骗取宅基地用地指标，建成房屋后入市交易，有的什么手续都没办，直接与开发商合作兴建商品房后公开销售。 “ 小产权 ” 房就这样出现了。 2、房价上涨过快促使其快速发展 “ 小产权 ” 房目前在我国供需两旺。以北京为例，在所售楼盘中， “ 小产权 ” 房的面积约占待售总面积的三分之一。尽管有建设部的风险提示，“ 小产权 ” 房仍然热销， 究其原因，就在于其价格优势， “ 小产权 ” 房的价格大约只相当于同类地段正常房价的 30。在现行法律制度下，政府统一征
4、用土地，统一出让，垄断了土地供应一级市场，通过收取出让金的方式将土地使用权让与开发商，在房地产开发的各个环节，开发商还将交纳给各级政府、各个部门各种各样的税费，而这些都可归入开发转嫁给广大购房者来承担。税费和出让金的支出甚至占到了商品房成本的 6o，在税费和出让金总额中，出让金和费占了绝大部分，且出让金还是在不断上涨的，在这种情况下，商品房价格上涨也就不难理解了， “ 小产权 ” 房的价格优势也将越加明显 。由于 “ 小产权 ” 房建在集体土地上，没有向政府交纳土地使用权出让金、城市基础设施配套费和其他税费，其开发成本自然比正常开发的商品房要低，所以，小产权房价格上的优势掩盖了其产生的风险，对
5、于想在大城市生活，而又无力购房的人来说这无疑是非常好的过渡。假如政府今后不出什么政策，购房者就能以这么低的购房成本享受几十年的产住房，从这一点的上来说成，他们可能就会觉得这是比较合算的。从而在购买 “ 小产权 ” 房时其价格低廉也掩盖了要承担的风险，市场需求旺盛也就加速了 “ 小产权 ” 房的发展。 3、政府监管力度不够为其提供便利条 件 按照我国现行的土地法、城市房地产管理法等的规定，我国实行十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，对耕地实行特殊保护，同时还实行土地用途管制制度，严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。国务院在关于深化改革严格土地管理的决定中也明确规定： “ 禁止
6、农村集体组织非法出让、出租集体土地用于非建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。 ” 以现行法律制度来衡量， “ 小产权 ” 房无疑是非法的。然而，作为一种市场行为， “ 小产权 ” 房在房地产市场中能够存在这 么长时间，能够从局部地区、个别城市扩展到全国，这恐怕应该是政府相关管理部门的失职，是一种管理上的严重缺位和行政不作为，乡镇政府实际上是这种行为的制造者和实际推动者。虽然法律明确规定农村土地归农民集体所有，但是现实中一直被当作资源对待，在征地过程中尤其如此，这样农村集体土地成了地方政府的最终源头，土地增值也就用于维系着由地方政府主导的“ 土地财政
7、 ” 。面对房地产行业巨大的现实利益，村集体冒着法律上的风险，希望获得一块蛋糕，而 “ 小产权 ” 房较低的价格，一下子就受到购房者的欢迎，于是， “ 小产权 ” 房便在法律的夹缝中生存下 来了。这一方面是利益所致，另一方面也与土地管理部门的严重失职行为有关。 二、小产权房带来的主要问题分析 1、农民基本生活保障问题 目前法律并不允许其在集体土地上进行房地产开发，集体土地征用为国有土地是房地产开发的前提条件，而农民获得的征地补偿在土地收益分配中只占了很少一部分，大部分的土地收益被当地政府部门和开发商瓜分了。对农民来说，作为集体土地主人， “ 小产权 ” 房将使他们（而不是开发商）成为土地增值最
8、大的受益者。实际上，这也符合和国际惯例的精神。世界对工程的土地移民在保障收益上就 有明确的政策法规。这就是土地的原来的拥有者或居住者必须享有土地重新开发和征用的利益 分红。像中国这样，一开发就把农民的土地给开发商，农民土地的增值只能由开发商和地方政府分享的模式，实质上是一种 “ 打贫济富 ” 的不合理分配。在这过程中，农民受到一定安置，拿到一些补偿款，却永远失去了土地，由于土地的利用具有很大的不可逆转性，必然会带来大量耕地流失，而耕地流失之后农民生活保障问题将会受到威胁。目前，国家尚未出台相关的法律来规定农村集体组织和农民之间关于土地用途改变所带来的收益增长的分配问题，从集体组织和农民个体之间
9、 的关系来看农民个体一般处于劣势地位，其权益更容易受到伤害。因此，由于大量开发 “ 小产权 ” 房引起耕地的流失而造成农民生活保障受到严重威胁，将成为开发 “ 小产权 ” 房带来的最为严重后果之一。 2、购房者权利保障问题 我国的第十条规定： “ 城市的土地属于国家所有，和城市郊区的土 地，除规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山， 也属于集体所有。 ” 而集体所有制土地上的将无法取得房屋所有权证，这 也是此类住宅被称为小产权住宅的一个最为重要的原因。不久前建设部发布的关于购买新建商品房 的风险提示也再次强调： “ 在农民集体所有的土地上建设的房屋，未经规划，未缴纳土地出
10、让金等费用向集体组织以外的居民销售，并且其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发 ” 。所以在房屋产权上， “ 小产权 ” 房一般只有土地使用权证，而无房屋所有权证。此外，在 “ 房地产开发活动中，对国有土地一律是有偿使用，这是法律所要求的必备条件。任何无偿使用土地的房地产开发都是为法律所禁止，不能允许的，其实质上造成国有资产的流失，损害国家、的利益 ” 。以 “ 小产权 ” 房为标的的也因违法而无效，购买人无法获得产权登记或过户登记，不 能成为房子的所有权人也无法再行转让，如果房子出现质量问题，也很难维护自身利益，若以后遇到国家征收，按规定也只补偿给所有权人即村集体和村民。此
11、外，这些 “ 小产权 ” 房很可能因违法而被强行拆除或没收。总之购买人的利益将难以保障。可以想象，那些购买了 “ 小产权 ” 房的人，随着城乡规划的修改，将面临随时被拆迁的危险。除非他们能够通过集体投票或者集体抗争，阻止城市扩张，或者阻止城乡规划法的实施。否则，在房屋拆迁的过程中，政府、集体土地所有者与购买人之间将会爆发严重的冲突，新一轮的社会矛盾将会被激化，整个社会将会因此而付出沉重 的代价。 三、解决小产权房问题的对策和建议 虽然 “ 小产权 ” 房存在着大量的问题，但我们同时也要看到， “ 小产权 ”房产生的社会效益。一是打破政府对土地一级的垄断，降低了因垄断土地供给，限量供应，形成的垄
12、断地价的虚高，减少了政府审批权力的寻租，使地价房价大幅回落。为市民提供了能买得起的商品房。二是 “ 小产权 ”房只能自用，交易受到限制，自然而然地抑制了房的需求。三是农民集体得到了几倍、几十倍于征地补偿费的土地开发收益，增加了收入，而无需政府为失地农民操心。这些都是政府对房地产几年宏观调控想做而没能做到 的事，而 “ 小产权 ” 房却做到了。因此，对 “ 小产权 ” 房应进行规范引导，促进其合理发展。 1、加快 “ 小产权 ” 房合法化的进程 由于 “ 小产权 ” 房的存在会引起行为交易费用的增加，影响市场资源配置功能的充分发挥，与我国当前推行的住房市场化的改革目标相背离，所以应该尽快采取措施
13、解决 “ 小产权 ” 房的产权界定问题，使 “ 小产权 ” 转变成 “ 大产权 ” ，从而实现 “ 小产权 ” 向完整产权的回归。按照产权理论，土地所有权应当包括土地占有权、使用权、收益权和处分权，这些权利在国有土地上已得到充分体现，但国家对集体土地所有权并未做 出明确的规定，这在一定程度上限制了农村集体土地处分权和收益权的发展。一方面，国土主管部门可以对关于农村宅基地不得向城市居民转让的法规进行适当修改，把农村小产权的开发看作是对农地发展权的行施，从而确立 “ 小产权 ” 房开发的合法性，使购房者的土地使用权和房屋产权得到法律的承认和保护；另一方面， “ 小产权 ” 房的购房者或建房者也要向
14、有关部门补缴建房过程中应缴未缴的土地使用权出让金、市政设施配套费等税费，从而获得房屋的完整产权。对现存的 “ 小产权 ” 房来说，应根据情况，区别对待：对没有造成重大不利影响，已经实际投入使用且有相当 规模的 “ 小产权 ” 房，可在补办手续，补交各种费用的情况下，补发产权证，使之合法化，将其纳入现行法律框架之内；对违法侵占耕地，甚至是基本农田的，有违对耕地的特殊保护，应依法予以严肃查处。这样，既解决了由于 “ 小产权 ” 房的存在所引起的交易费用增加和对社会的负面问题，又使国家多了一种调节房地产市场价格的手段，能够对过快上涨的房价起到一定的抑制作用。 2、加强小产权房开发的监管力度 我国目前
15、的土地利用规划实行五级分层制，从规划法规的规定看，乡镇级规划内容的重点是：在县市级规划总量控制的基础上，进行详 细的土地用途编定，即把各类用地定量、定位落实到具体的地段，并确定每类用途土地的具体要求和限制条件，为土地用途管制提供直接依据。在 “ 小产权 ”房的开发上，一方面，要在尊重市场经济规律的前提下，有步骤、有计划地发展农村 “ 小产权 ” 房，解决在住宅方面的需求；另一方面，对 “ 小产权 ” 房的开发实行最严格的监管，制止以各种名义的圈地、 “ 以租代征 ”等形式擅自将农用地开发为 “ 小产权 ” 房的违法行为。 胡锦涛主席在最近的中央党校的讲话中再一次强调： “ 党的一切奋斗和工作都
16、是为了造福人民，要始终把实现好、维护好、发展好最广大人 民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人 ” 。用这样的思维来分析当前的中国房地产市场和住房政策导向是否正确，是非就再简单不过了。政府在住房政策上的 “ 第一要务 ” ，应该是使人民买得起、住得好房。一个 “ 执政为民 ” 的政府部门，对任何一次民间 “ 新的创举 ” ，都应该从正面进行深深的反思和问责，多从普通大众的角度多想想 “ 为什么 ” ，多从执政党的党纲和行动纲领等方面想想 “ 怎样才能使人民满意 ” 。 “ 小产权 ” 房的出现，涉及多方利益，说到底，产权的不明源于现行法律对土地产权的界定 。它虽然为现行法律所不容，但却是对现行房地产市场利益重构的尝试。不可否认，对 “ 小产权 ” 房的解决必须兼顾农民、城镇居民、政府、开发商各方利益。 【参考文献】 吴易风、王健、方松英：市场经济和政府干预 M.商务印书馆， 1998. 王健、高建量：现代基础 M.经济科学出版社， 2004.
