1、新形势下房地产健康发展的供地模式初探 摘要： 关键词： 前言；我国目前正处于城镇化、工业化、农业现代化进程快速推进时期，城镇发展、交通基础设施建设、产业发展等对土地资源的需求还有一个较长时期的增长；地方政府普遍存在的 “ 土地财政 ” 问题，以及国家严格土地管理和房地产调控的政策都会影响到现有的房地产供地模式；我国当前利用农村集体建设用地建设公共租赁住房的试点，以及各级政府普遍划拨国有土地建设公共租赁房的政策实施，特别是高达 66 亿平方米已建成的农村 “ 小产权房 ” ，都对现有的房地产供地模式提出了新的要求和挑战。 一、当前供地模式及存在问题 我国现行城市房地产土地供应模式是计划经济向市场
2、经济转轨时期的产物。新中国建国后的很长一段时期，土地使用制度是无偿、无限期、无流动的行政划拨使用制度，这种土地供应制度所导致的土地资源配置不合理、利用效益低、土地浪费严重，产权关系混乱等问题，成为了严重阻碍经济社会发展的弊端。改革开放以后，在总结各地特别是深圳的探索和实践的基础上， 1990 年 5 月，国务院发布了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，标志着我国城镇国有土地使用制度改革的确立，建立起了以协议出让为主要形式的经营性土地出让方式。但在实践中这种方式的弊 端丛生， 2002 年国土资源部颁布了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定，确立了经营性土地以 “ 招、拍、挂为主的出让制度 。
3、这一制度建立十年来，我国的经济社会发展已经发生了巨大变化，国际国内发展环境也发生了很大变化，社会的认知和思想水平也发生了变化，改革城乡二元管理体制，房地产发展模式的转型等，都对现有的房地产供地模式产生了新的变革要求。现行模式存在的问题主要有： 开题报告 1、容易出现土地囤积和资源浪费问题。由于资金实力的差别，土地越来越向有实力的开发商集中。从公开的资料显示，凡是房地产出现 非理性发展的城市都存在开发商严重的囤地行为，据国土资源部统计，截至 2011年 10 月，全国已出让未开工的房地产用地达 21.3 万公顷，其中住宅用地16.5 万公顷 。北京、上海、深圳、广州等地都有大量的土地资源屯集在开
4、发商手中，没有及时转化成房地产产品，影响到政府房地产调控政策的效果。 另一方面，城乡分割的土地管理制度也造成了不同程度的资源浪费问题，在不利于房地产健康发展正常供地的同时，也不利于耕地保护。以成都市为例：一方面，中心城区第三圈层以外县（市）建设用地总量占全市建设用地总量近 50%，而地区生产总 值仅占全市的 20%左右；另一方面，全市建设用地中城市和建制镇建设用地占 32%，农村居民点建设用地占 48% 。 2、容易导致地方政府依赖土地财政。在我国现行财税体制下，地方政府事权多而财权少，税收不能完全满足建设和维护城镇发展的需要，于是凭借其对土地一级市场的垄断地位以及相对于农民的权力优势，低成本
5、地从农民手里征用土地，土地出让金成为地方政府增加财政收入的一个重要来源，对土地财政的这种依赖，成为各地政府卖地的内在动力，导致各地政府供地无计划无节制。分析很多省市的供地量，会发现供地规模远大于城市化发展水 平的用地需求量，用地的低效、无序、闲置等问题日趋严重。而数据显示， 2009 年土地出让金收入已经相当于同期全国地方财政总收入的 46%左右。人民日报警示：地方政府财政不可持续 。 总结大全 3、土地储备中心未完全发挥效能。尽管各地的土地储备中心列举了可以收购土地的各种来源，但在真正实施土地储备时，基本上是以征用集体土地为主。在土地征收过程中 , 农民作为土地的所有者和使用者并不能享受土地
6、增值所带来的收益。当前的土地征收制度没有与社会保障制度同步衔接，不能从根本上保证农民的长远利益，容易引发拆迁矛盾 ，导致社会的不稳定。 4、无法适应新时期大规模建设公租房的需求。这种不适应一是表现在公租房建设用地来源受限。国家对城镇建设用地指标的控制非常严格，尤其是城乡土地市场分割，使农村集体建设用地无法通过流转用于城镇建设，而通过旧城改造方式获得廉租房、公租房建设用地的方式又存在拆迁成本高、阻力大、纠纷多的问题，地方政府既要承担政治风险，又要面临巨大的拆迁支出，积极性不高；二是表现在地方政府财力有限，无法单独支撑廉租房、公租房的建设、管理和维护。政府只好以土地为条件吸引开发商加入廉租房、公租
7、房建设。由于廉租 房、公租房建设政策不明确、利润微薄，导致许多开发商不愿进入。 5、用地指标的指令性计划控制，缺乏弹性，导致用地指标不能适应地区性发展不平衡的用地需求。 “ 大锅饭 ” 下的各省、地、市、县、乡建设用地指标的年度计划下达管控模式，不适应不同区域经济发展不平衡的客观要求，经济发展快的区域建设用地指标不足，而欠发达地区用地指标多年富裕闲置的反差现象突出。 思想汇报 6、以 “ 招、拍、挂 ” 为主体的供地模式无形中成了推高房价的因素之一。单纯以 “ 价高者得 ” 规则主导下的 “ 招、拍、挂 ” 的供地模式，在促进土地市场化 的同时，无形中也使得多数城市商品住房价格逐年快速攀升，严
8、重脱离市民为满足基本住房需求能够支付的购买力，使得住房的投资功能过强，房地产 “ 泡抹 ” 日趋严重，危害房地产市场的长期健康发展。 二、问题产生根源及探索新的模式 上述问题的产生与我国当前的城镇化模式、土地管理制度、财税制度、地方政府考核制度等密切相关。 我国目前的城镇化是 “ 自上而下 ” 推进模式。这种模式的特点是大量的农村剩余劳动力进入城镇工作创造 GDP,但并不享受城镇居民同等的社会保障和社会福利。有专家总结为 “ 土地城镇化 ” 和 “ 人口城镇 化 ” 的二元城镇化模式。农村进城人口工作、居住与土地分离的特点明显。这种用地在空间上不匹配现象既闲置其在农村的宅基地和农用地，又在实际
9、上占用了城镇的部分用地空间，造成局部用地紧张。 土地管理制度。以行政区作为土地管理的责权范围，虽然在某种程度上有助于划分政府相关部门的职责，减少管理的难度和工作量，但从长远来看并不利于耕地的保护。适合城镇化的地区客观上需要占用大量农用地和耕地，不适合城镇化地区的地方政府为了完成上级的任务，发展地方经济同样也会低效占用农用地和耕地。实践证明，对这两类地区土地资源的协调和平 衡工作，是难以有效进行的。 财税制度。目前中 央和地方 “ 分税制 ” 的财税制度，虽然增强了中央的财政实力，但正如前述，地方政府事权和财权的不匹配造成其千方百计从土地上创收，依赖“ 土地财政 ” 解决经济社会发展所需资金不足
10、问题的弊端已经暴露无遗。 地方政府考核制度。虽然中央一再强调改变政府官员 “ 政绩观 ” ，但不可否认 GDP依然在地方政府的考核中占有重要地位。为了在上级考核中有好的成绩，招商引资成了很多地方政府的重要任务。而土地资源则成为招商引资的重要条件，发展房地产也成为地方政府 快速增加财政收入的重要途径。 从以上房地产现行供地模式存在问题的根源来看：现行供地模式遇到的困境和存在的问题不单纯是土地管理问题，而是深层次上国家发展战略方向、发展路径、发展政策在土地管理和土地经营领域的综合反映。 要解决目前房地产发展中供地模式存在的问题，需要中央政府和各级地方政府一道积极探索新的用地模式。 基于主体功能区的
11、城乡一体化房地产发展供地方式或许能成为一个可供选择的模式。 三、新模式的特点 基于主体功能区的城乡一体化房地产供地方式，要从国家和区域用地引导和 控制、从不同功能区政府职责和考核方式转变，从城镇化道路转型等几个方面，解决经济发展与耕地保护的问题，解决区域发展不均衡问题，从而为解决房地产供地问题提供新的思路。新模式需要具备以下几个特点： 1、从国家战略层面推进经济转型的建设用地管理。 2008 年以来国际金融危机，给我们的启示之一，就是：对房地产促进国民经济发展的支柱作用，要有更加理性的认识。近二十年房地产市场的快速发展，在改善人民居住条件，提高人民生活水平，促进经济发展方面发挥了积极的作用，已
12、成为国民经济的支柱产业。但同时也要看到，对 房地产经济的过分依赖，使得对有限土地资源的无限需求发展模式不可持续，已成为危及经济快速、平稳发展的隐患。 目前，全国 2/3 以上城市，房地产业对经济发展贡献率在 30%以上，而北京、上海一线城市 2010 年都曾达到 50%。所以，实现经济结构调整转型，使房地产业在国民经济中的支柱作用处于合理的水平已成为当务之急。 2、城乡一体化的建设用地管理。 在目前的技术水平下，实现这个目标并不困难，关键在于中央相关部门、中央和地方、地方政府之间的协调。基于国家主体功能区的规划和政策，把农村剩余劳动力的宅基地 和农田纳入到统一的管理平台下，把其居住、工作地的用
13、地指标和农村宅基地与集体建设用地的腾退、置换结合起来。在省级范围内和省级之间实现动态的建设用地增减平衡，在适合城镇化的地区发展大、中、小城市，完成国家的城镇化目标；在不适合城镇化的地区维持甚至是逐渐减少现有的小城镇规模，腾退大量的农村闲置、废弃或多占用的宅基地 ，在将部分建设用地指标跨区域转移的同时，一部分复垦为农田或恢复为林地、草地，有利于实现国家保护耕地的目标，保障农村剩余劳动力的合法权益。 作文 3、和新型城镇化模式结合起来。 各级城市 （镇）是房地产的主要市场，而其用地来源则既有现有的城镇存量用地，又有农村宅基地和集体建设用地。新型城镇化模式是一种 “ 自下而上 ” 的模式，是从我国土
14、地公有制的基础上发展起来的一种城镇化道路。在这种模式下，农村剩余劳动力的转移同他们的宅基地、农用地、就业、社会福利与保障相挂钩，有利于保障农村剩余劳动力合法权益的同时，和国家的社会保障与福利制度统一起来，维护社会的稳定；同时降低农民宅基地、建设用地和农用地的流转成本，有助于为适合城镇化地区提供稳定的建设用地指标 。 4、和国家财税制度改革相结合。 如果地 方政府缺乏稳定的财政收入来源， “ 土地财政 ” 将继续不可避免，房地产市场的 “ 虚热 ” 现象也将持续下去，作为土地市场的直接管理者和经营者的土地储备中心的正常功能将继续不能发挥出来。因此，房地产健康发展的供地模式和国家的宏观财税制度改革
15、密切相关，只有从根本上解决地方政府财权与事权相匹配的问题，才能推动这一改革的顺利进行。 5、和地方政府的考核方式改革相结合。 基于主体功能区的划分，在不同的功能区考核地方政府的方式将有很大差别。地方政府将进一步完成从全能管理型政府和服务型政府的转变。考核方式改变了，政府官员 也就不会因为单纯追求 GDP增长，而忽视了地方正常的产业、就业、社会保障和社会福利发展，不会为了政绩而千方百计打“ 土地 ” 的主意，也就减少了政府官员在房地产市场寻租的可能，有利于房地产市场的正常发展，从而建立起新型的供地模式。 简历大全 四、推进新模式的建议 建立房地产健康发展的新型供地模式，需要各级政府、城镇居民、农
16、村居民、农村剩余劳动力、开发商等各个相关群体的密切合作。从某种意义上讲，新型的供地模式就是在坚持我国土地公有的基本经济制度基础之上，在主体功能区划分的框架之下，既能保障社会中低 收入群体基本的住房福利，又要充分发挥市场机制配置土地资源的基础性作用，使土地利益相关群体建立起一整套合理的利益分配和协调机制。因此，需要做到： 1、在廉租房、公租房建设方面，用地按照成本共担模式运作。 这部分住房主要是面向 20%左右的中、低收入群体 。中央政府、地方政府、企业、民众都应该发挥各自的作用。 如果继续实行现有的财税制度，则中央政府要对适合城镇化地区的廉租房、公租房建设负担大部分的资金，地方政府负责匹配用地
17、，城镇居民和进城务工人员需要按照一定的标准来承租住房；如果改革现有的 财税制度，地方政府的事权和财权匹配了，则中央政府和民众负责监督地方政府，由地方政府负责提供廉租房、公租房建设用地和资金，工程建设和物业服务管理企业完全按照市场化的模式通过招标确定，政府相关主管部门、社会组织和群众进行民主监督。 2、建议把集体建设用地租赁房建设统一纳入政府廉租房、公租房体系，不作为单独的住房建设体系。 今年国土资源部已经正式通知：在商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，可以按照相应程序审批后，利用农村集体建设用地进行租赁住房建设试点 。这种做法本身还是延 续了城乡土地二元管理体制，没有从根本上
18、解决城乡之间人地分离、建设用地配置不合理的问题，也不能从根本上解决房价过高的问题，相反还会继续增强特大和大城市 作文 对外来人口的吸引力，进一步吸引进入，引发更多的住房和用地资源供需问题。 从建设城乡统一的土地市场体系来看，只有把集体建设用地租赁房建设统一纳入政府廉租房、公租房建设体系，才能逐步改变我国目前人口过度集中在大城市的问题，才能逐渐解决大城市房价过高、用地紧张的问题，也才能在政府有效的监管下，形成市场化配置为主，行政干预为辅的土地市场。 3、在中高档商品住宅市场，用地完全按照市场化模式运作。 对建设中档商品房的，政府应通过住房面积标准、土地收益、税收和贷款等经济政策引导，满足日益壮大
19、的中等收入家庭的改善型住房需求； 对面向 20%左右的高收入群体的高端商品住宅，市场可以完全放开，实现充分竞争。政府相关部门负责整个市场的监管，城镇居民、农民、进城农村剩余劳动力成立各自的组织与有意进行土地开发和房产开发的企业进行土地购买、土地置换的相关谈判，土地储备中心负责整理、管理、配置；企业负责土地的开发和住宅建设等；各方需要在协商 的基础上形成一套利益分配机制。 4、各级政府需要出台有利于农村剩余劳动力转移的土地管理制度。 对于进城工作、居住的农村剩余劳动力，需要按照新型城镇化的战略建立一套合理的其在农村的宅基地和农用地与城镇住房的置换机制、城镇就业和社会保障与社会福利的结合机制；对于
20、继续留在农村的劳动力，则在国家有关农业规模化、现代化的战略安排，鼓励和引导集中建设居住区，以节约利用土地，改善村民的居住条件。在这个过程中，土地储备中心需要按照城乡统一的土地市场来征收、整理、储备、管理、配置、经营土地资源。 思想汇报 五、探讨与结论 总之，经过了长达 10年的发展，现行的以 “ 招、拍、挂 ” 为主的经营性房地产用地模式亟待改革。而基于主体功能区的城乡一体化房地产供地方式是一种可供选择的新的供地模式。 参考文献： 2012.4.3. 21 世纪经济报道特约记者纪睿坤北京报道 . 何 芳 . “ 招拍挂 ” 制度与地价 . 西部论丛 , 2010 年 04 期 . 国土资源部
21、.2011 年 11 月 9 日，全国第三季度房地产用地概况 . 四川省国土厅 .关于统筹城乡改革试点中农村土地管理和使用制度改革的研究报告，四 川改革， 2009 年第 3 期 . 中国决策白皮书 . 2010 年全国土地出让总额 2.7 万亿元， 2011 年大参考 1102 期， P157. 郁建兴 , 阳盛益 . 政府征地与农民利益之紧张关系分析 . 资料通讯 , 2003年 Z1 期 . 韩立达 , 郝梦婷 . 我国农村宅基地市场化退出困境与对策研究 . 安徽农业科学 ,2010, 38( 32) : 18566- 18568, 18590. 侯京林 , 何新东 . 县域经济：农村剩余劳动力城市化融入的另一途径 . 中共福建省委党校学报 , 2011 年第 11 期 . 新华社 .温家宝在中共十七届五中全会上关于 “ 十二五 ” 规划主要任务说明 . 国土资源部 .关于做好 2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知 . 作文
