1、1浦东新区纠纷解决机制调查与思考段守亮浦东区域面积 570 余平方公里，辖区常住人口 280 万。开发开放 15年来，城区面积扩大至 110 多平方公里，如此大规模的建设与高速度的发展,涉及到浦东各区域、各阶层利益的重新配置,由于利益格局的调整、人们思想观念的转变以及心理承受能力和期望值的差异等多种原因所导致的社会矛盾纠纷逐年增多。和全国大部分地区相比，浦东新旧体制的转型和各种利益关系的调整更快，社会变革和震荡更加剧烈，与此对应的是，新区初步建立起多元化矛盾纠纷应对机制，比较顺利地解决了发展中的社会矛盾。本文通过实证分析，对浦东新区纠纷解决机制进行解读，并对后续发展作一分析。一 、纠纷解决机制
2、运行现状（一）人民调解解决基层民间纠纷的主渠道人民调解是维护社会稳定的第一道防线，和诉讼相比，人民调解有以下特征：第一，程序上的非正式性，主要针对诉讼程序的复杂性、高成本而言。第二，纠纷解决基准上的非法律化，无需机械使用 实体法规定，在法律原则下有较大的灵活运用和交易空间。第三，纠纷解决主体的非职业化，纠纷解决得以摆脱职业法律家的垄断。第四，性质和形式的民间化。第五，纠纷解决者和当事人之 间的关系属于非权力化或平等性构造。第六，纠纷解决过 程和结果的互利性和非对抗性。多年来，浦东经过大力发展，基本构筑了网络化的调解组织体系（见表 1、2、3）。表 1：调解组织2调委会总数村民调委会居民调委会厂
3、企调委会联合调委会集贸市场调委会流动人口调委会其他调委会994 268 552 91 2 42 9 30表 2：调解人员概况总人数 高中以上 初中以下5528 3564 1874表 3：调解纠纷分类情况总数婚姻家 庭邻里房屋 宅基地债务生产 经营赔偿 其他10091 2766 4262 1614 160 73 438 778分析：1、从横向看，村民和居民调委会合计占总数的 82.5%，表明浦东新区已初步形成以属地调解为主、行业调节为辅的基层调解格局，覆盖于社区、企业和纠纷容易产生的市场、流动人口集聚地等重点地区。除属地调解外，行业调解也发挥着重要作用，如成立于 2003 年 6 月的消保委调解
4、委员会每年受理的消费者投诉量占全市的 15%，个私 协调委会三年来共调解各类纠纷 473 起。2、从纵向看，在村委和居委调委会的主体上面，新区 24 个街镇全部建立街镇人民调解委员会，在村委和居委调委会的主体下面，建立楼组长（信息员）负责制，在街 镇以下形成三级调解网络。表 4：三级调解网络3名称 职责楼组长（信息员）及时处理楼组内的纠纷；难以处理的，向居（村）委上报信息居（村）委调委会化解家庭、邻里矛盾的主力；和楼组长（信息员）签约，要求矛盾不出楼组街镇调委会 （1）解决村、居干部和群众之间和辖区内重大纠纷。 （2）指导村、居委 调解工作，培 训调解员。 （3）及时收集上报重大矛盾纠纷信息。
5、3、从解决纠纷的类型看，邻里纠纷占 42.2%，婚姻家庭占 27.4%，两者合计近 70%，表明新 时期人民 调解的对象仍以群众相互之间的纠纷为主，婚姻家庭纠纷中，婚姻、继承、赡养抚养分 别为 835 件、189 件和 485件。值得注意的是，随着房价上 涨，基于利益驱动，家庭成员因房产的继承、归属引起的矛盾大幅上升。4、从调解人员的构成看，初中以下文化程度占 33.9%，尽管对年龄缺少统计资料，但年 龄偏大为不争的事实。为改进队伍结构，2002 年以来，主管部门大力推进街镇调委会的专业化建设，到 2005 年底，已为 16个街镇各配一名法律专业本科生，新区 24 个街镇司法科 58 名公务员
6、中法律专业毕业的有 31 名，占 53%；同时，新区分 3 批共聘请首席人民调解员 33 名，其中法律专业毕业和具有法律背景的 27 名，占 82%。但这些工作主要还是在街镇层面上， 对居委调解员主要依赖于培训。（二）行政调解和协调解决重大和群体性纠纷的主渠道行政调解是行政机关依照法律规定，在其行使行政管理的范围内，对特定的纠纷进行的调解。行政 协调是对于跨行业、跨地区的重大纠纷，在更高层次的行政主体或领导的主持下，多部门共同参与的化解活动。4因我国尚未制定统一的行政调解法，调研组难以对其作出准确的界定，考虑到此类调解和协调都由行政机关操作，纠纷解决主体上有别于人民调解和诉讼，故一并分析。1、
7、各委办局和街镇。建设局、 环保局、社发局等依职能分别调处动拆迁、环境卫生、医患关系和教育管理中的纠纷，公安分局、劳保局主要调处治安矛盾和交通事故纠纷、劳动争议，街镇以块为主。总体来讲，因行政调解法的缺失、主要职能不在于化解纠纷和当事人对行政管理心理上的抵触，行政调解的职能未能得到充分发挥。2、司法调解中心。1995 年 6 月，浦 东成立了全国首家专司社会矛盾纠纷调解工作的专门机构-浦东新区社会矛盾调解中心（现为司法调解中心），从运作机制来看,作为一个代表政府行使社会矛盾纠纷调处职能的综合性、实体性组织,调解中心充分运用法律、行政、经济、说服教育等多种手段,综合配套地解决问题,适应了新时期化解
8、人民内部矛盾的客观需要。2002 年以来，司法调解中心共参与调处各类疑难复杂纠纷和群体矛盾 279 起，先后参与化解“塘桥花鸟市场 ”、“张江国际酒店公寓” 等多起在新区有较大影响的群体性纠纷，2004 年，在新区督解办重点列出的重大群体性矛盾中，调解中心承担了近四分之一的工作量，体现了化解矛盾的“尖刀班” 、“突击队 ”的作用。 2002 年 4 月，司法调解中心获全国首届“地方政府改革创新 奖” 。3、行政协调机制。社会矛盾纠纷应急管理是一项复杂的社会系统工程，整个运作过程中政府职能部门之间的协同运作尤为关键，为应对涉及多个地方、部门和行业的群体性纠纷新特点，新区建立了以下协调机制。 （1
9、）联席会议。 2004 年，新区建立了集中 处 理信访突出矛盾和群体性事件联席会议制度，分管副书记先后主持召开由各职能部门领导参加的5联席会议，分管副区长全年共召开社会稳定工作例会 60 次，协调社会突出矛盾 40 余件，其中 20 件突出矛盾得到化解。 （2）专项工作组。2004 年下半年，根据中央、市委要求，结合新区情况，成立农村征用土地、动拆迁、企业改制、涉法上访、 军转干部、历史遗留问题、医患纠纷、 规划矛盾 8 个专项工作组，并在每个街镇指定一名联络员，从 2004 年 9 月 1 日到 2005 年 1 月 25 日期间，对市联席办交办的 70 件案件已全部核查，当事人反应失实的为
10、 62 件，已结案 19 件，息诉罢访 51 件，占 73%，专项工作组实际运转效果较好。 （3）督解办。代表党委、政府督促相关责任单位在规定期限内化解或缓解重大矛盾纠纷，2001 年成立以来已督促办结 重大纠纷 284 件，其中群体纠纷 160 件，个人纠纷 124 件。（三）司法诉讼解决各类纠纷的最终救济渠道诉讼作为解决纠纷最重要的方式之一，向来被视为最后的救济手段，诉讼的最终救济性决定了它必须适应各种纠纷或者至少是大部分纠纷解决的需要。就性质而言，涌入法院的纠纷有两类：民事诉讼和行政诉讼，即平等主体之间的纠纷和行政管理中的纠纷（见表 5、6、7）表 5：2004 年浦东法院民商事案件及分
11、类总数 婚姻家庭金融纠纷劳动争议人身损害赔偿继承纠纷其他19949 4387 1651 1110 812 288 11701表 6：民商事案件处理方式判决 调解 撤诉7509 件（37.4%） 4750 件(23.8%) 6704 件(33.6%)6表 7：2004 年行政案件收案情况城建 公安 劳动和社会保障 工商 司法行政82 31 27 10 2民政 海关 能源 其他1 1 1 3审结的行政案件中，判决维持原具体行政行为的 27 件，判决全部撤销原具体行政行为的 11 件，履行法定职责 1 件，确认违法 1 件，赔偿 1件，被告改变原具体行政行为原告撤诉的 4 件，原告主动撤诉的 63
12、件，驳回原告起诉 23 件， 驳回原告诉讼请求的 26 件，移送 2 件。二、纠纷解决机制的特点（一）区域多元化纠纷解决机制已初步形成多元化纠纷解决机制是指在一个区域中，多种多样的纠纷解决方式依其特定的功能和运作方式相互协调，共同满足于社会主体的多种需求的程序体系和动态的调整系统。浦东开发以来，决策层审时度势，根据开发区开发过程中特有的矛盾发展规律，充分发挥司法诉讼的职能，大力开展人民调解工作， 强化行政协调机制，创造性地设立集司法性、行政性和社会性于一体的综合性调解机构司法调解中心，基本建成多层次、网络化的矛盾纠纷预防、应急和调解组织体系，适应了特定历史条件和特定区域解决矛盾的需要。（二）地
13、方党委、政府主导下的行政协调对群体性纠纷的解决起着决定性的作用群体性纠纷增多，是新时期人民内部矛盾的突出特点，2004 年，新区信访办共接待集体访 266 批 4264 人次，信访办仅是一个窗口，从全区来看，群体性矛盾从 1994 年的 300 件增至 1999 年的 600 多件，近年来7一直高居不下。从表现形式来看,群体性矛盾纠纷在总体上日益呈现突发性、多元性、社会性的趋势,并具有调处难、易激化、错综复杂的特点。1、矛盾主体的多元性：过去矛盾双方以群众相互之间为主,现在转变为群众与基层干部、群众与经济组织、群众与房产开发商和物业公司之间的矛盾。2、矛盾性质的涉法性，涉及法律和政策的占大多数
14、。3、矛盾调解的艰巨性：新形势下出现的新类型的社会矛盾纠纷,使得原有的调解组织受自身地位和能力所限,对这些矛盾纠纷无能为力。4、矛盾分布的广泛性：造成社会矛盾的原因由家庭不和、邻里纠纷逐步扩大到经济、社会、政治、文化生活中的各个领域。导致这些社会矛盾纠纷的直接原因,主要集中于以下类型：征地吸劳、撤村撤队；动拆迁、土地使用；企业改制； 劳动争议；市容卫生和环境保护；物业管理、违章搭建；其他因素。其中,引发群体性矛盾最多、也最难处理的是动拆迁、征地吸劳、撤村撤队、企 业歇业改制等政策性较强的矛盾。针对群体性矛盾纠纷涉及多个部门地方和行业，并呈现复杂、激烈的特点，新区适时构建了“ 上下 联动、内外结
15、 合、左右协调”的运行机制，充分运用强大的行政支配权，通过多层次的行政和综合性协调，解决了开发过程中对社会稳定最具威胁的群体性纠纷，成为解决纠纷、维护地区稳定的决定性力量。（三）矛盾化解在基层和萌芽状态的意识得到不断强化新区一方面通过构建行政协调机制来解决突出群体性矛盾，另一方面将化解一般纠纷的重心下移。通过考核和社会稳定目标责任制的落实，强化了基层人员的纠纷解决意识，具体表现在：1、贯彻“ 一岗双责”制。各级党政主要负责人作为承担社会稳定和矛盾化解的第一责任人，亲自过问、 协调和督办，并将解决纠纷的责任层层分解到各基层单位和基层8人员，这是矛盾解决在基层最重要的渠道。2、信访部门提出三个不转
16、变的目标：来电不转变为来信，来信不转变为来访，上访不转变为越访。并致力于提高初信初访的化解率，2004 年，新区信访办转处各职能部门群众初信 7701 件，收到反馈 7259 件，其中，已经化解的 2356 件，初信化解率为 30.6%。3、各街镇学习“枫桥经验”，在一般矛盾不出居委、重大矛盾不出街镇的指导思想下，将预防和解决纠纷的关口前移，创建楼组长、信息员化解制，如东明路街道从 2004 年起，由居委和楼组长进行“纠纷矛盾不出楼 组” 的 签约，楼 组长及时处理楼组内的纠纷，力争将其化解在萌芽状态，对一时难以处理的及时向居委汇报。通过增加、前置一层调解防线，尽力做到“预测走在预防前，预防走
17、在调解前，调解走在激化前”。（四）纠纷解决机制之间实现了一定衔接1、人民调解与诉讼（1）调解协议的司法确认。调解协议对当事人没有约束力，缺乏法律上的权威性是人们不愿意利用调解制度的主要原因。2002 年以来，我院和司法局积极探索调解和诉讼相衔接的机制，核心是在调解协议没有违法和违背自愿原则的前提下，即使一方当事人反悔，向我院起诉，我院也判决支持调解协议的内容。 该探索得到最高法院和司法部的肯定，其内容被最高法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定和最高法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见吸纳，调解协议的司法确认，为人民调解工作注入了新的生机和活力。（2）人民调解员诉讼参与
18、制。民事案件起诉到我院后，法官向纠纷地的调解员了解情况，调解员旁听庭审，庭审后参与法官的调解等。2004年，仅外高桥法庭就有调解员参加了 308 件案件的审理，起到了信息沟9通、互学调解技巧等作用，实现了诉讼与非诉讼机制的对接。2、人民调解与行政调解（协调）（1）阶梯形调解格局。人民调解扎根于基层，庞大的调解队伍不仅解决了绝大多数日常纠纷，同 时也成为新区社会矛盾的信息源，难以解决的重大矛盾及时上报。行政 调解（协调）机构也肩负对人民调解指导、帮助和培训的任务。二者已形成事实上的上下级关系，共同构筑浦东的大调解格局。（2）公安、司法 110 联动。借助公安 I10 网络资 源,实现协调配合,优
19、势互补的新调解机制,明确应对社会矛盾纠纷的接处警程序、职责分工,充分发挥各自的优势 ,共同完善社会矛盾纠纷的防范和应对网络。警署接到指挥中心处警命令后,立即赶到矛盾纠纷发生地处警,对于一般社会矛盾纠纷,告知社会矛盾纠纷发生地所属街镇,由街镇 110 值班室调处。司法调解人员对民事、 经济方面的法律法规比较熟悉,而且经常处理各类民间纠纷,对于此类案件,司法调解人员迅速接受处理,节省了警力。对于重大的群体矛盾纠纷,在告知发生地街镇 110 值班室的同时,立即赶到矛盾纠纷现场参与调处。110 公安司法联合行动、高效运作,有利于调解中心及时获取信息,迅速赶赴现场,有效开展调处,防止矛盾激化。从实际运作
20、成效来看,公安、司法联动也提高了政府应对各种社会矛盾纠纷的效率。据统计,2002 年 110 接处警的总量为 1786 件,2003 年猛增至 5954件，2004 年为 6669 件，各种 类型的社会矛盾的 110 接处警数量有不同程度的上升。三、现行纠纷解决机制存在的问题（一）各种纠纷解决机制基本上都由政府掌控和推进，自治性解决机制发育不足。10成熟的多元化纠纷解决体系中，以合意为基础的自治性解决机制和以国家司法权为后盾的诉讼扮演着最重要的角色，而行政性的调解和协调则相当弱化。反观浦东，正相反，行政性的 调解和协调起着决定性的作用。其中，人民调解受行政权力的支配和影响较大，被深深地打上行政
21、的烙印。按照法律规定，人民 调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织。群众和自治性组织的本意是自我管理、自我服务，自己解决内部的纠纷，但是，法律在界定性质的同时，并未设定相应的路径，或者设定的路径过于原则，实践性不强，表 现在如果没有行政力量的推动和扶持，人民调解机构就建立不起来，更谈不上调解人员的收入、激励机制等等。人民调解组织的体系也是行政化的模式，从居委调委街道调委司法基层管理组织，形成事 实上的上下级关系。调解员受街镇聘用，由街镇发工资，由此街 镇控制了调解委人事任免和工作任务分配等权力，从而使调委会偏离了自治方向，走上了行政化的轨道。人民调解的行政化，对纠纷解决本身没有大的影响，甚至由于老年市民对基层管理者的根深蒂固的信任情结，纠纷更容易解决。但是，从远期看，行政化的影响有诸多不利因素：一是阻碍了社会自治组织的发育，阻碍了社区居民自我管理的积极性的培养。二是使基层政府背上越来越重的管理包袱，许多基层管理人员感到不堪重负，这种政府包揽式的管理模式，已无法应对激增的城市公共事务。三是强化了群众依赖政府的观念，我国历史上就有权力依赖的传统，目前城市居民自我管理参与意识不强，参与主体不足且结构失衡，公共参与精神尚未形成。基层工作的过度行政化，显然对自治意识的培养不利。（二）诉讼机制被不断强化的同时，人民调解的功能未能充分发挥。
