1、浅析政府管理仿企业化模式 论文关键词：政府 企业化 对策 论文内容摘要：文章阐述了政府管理仿企业化的理论与实践，分析了政府管理仿企业化的局限性，并在此基础上，探讨了我国政府管理仿企业化的有效对策。 为了克服基于韦伯理论的官僚制管理模式的弊端，自 20 世纪 80 年代以来，在西方发达国家兴起了所谓 “ 新管理 ” 运动。期间，出现了一种对美国政府改革产生很大影响的行政，这就是由美国著名的进步研究所研究员戴维奥斯本等人在重塑政府一书中提出的企业化政府理论。当前，我国正处于行政体制改革的深入阶段，政府管理仿企业化应该是一种值得探索的行政体制改革的新思路和新途径。 政府管理仿企业化的理论和实践 政府
2、与企业之间有许多相似或相通之处。政府和企业有共同的生存，二者均根据自身在系统中的势力决定交换行为和生产 行为。在自身势力强大的情况下，政府和企业均将主要精力集中于交换行为，而疏于生产和管理；随着势力下降，政府和企业均会在交换和生产方面遵循最优法则。进入现代以来，由于企业基本上处于竞争的市场条件下，多数企业均在市场和生产方面持续遵循最优法则，根据变化的市场环境不断调整自身的领域、生产规模、组织规模和管理模式。正是基于企业这种一贯表现，人们把这种组织对外部系统环境强烈关注并在交换和生产最优法则的下，不断调整自身行为的理性精神称为 “ 企业精神 ” 。 政府必须以变革来回应知识时代的几大特征：如全球
3、化、信息技术等 。在一个日趋全球化和充满竞争的时代，政府作用在提升国家比较优势中是一个重要因素， “ 公共部门的服务质量与国家的经济表现之间有一种联系 ” 。政府在促进经济发展中必须正确处理政府与市场、政府与等的关系，由此导致各国政府在行政改革方向中的某些趋同，改变了传统的官僚组织等级制的形式和政府与社会及大众的沟通方式。 企业也同样面临着适应知识经济时代的问题。奥斯本和盖布勒指出：美国的企业花了大量时间，进行了一系列革命性的变革：下放权力、扁平机构、强调质量、接近顾客。与政府相比较，企业在对知识经济时代的适应能力上表现 出众；而政府很难像企业一样站在变革队伍的前列，因此，在为生存或竞争而进行
4、的巨大变革中的企业就值得政府模仿。 “ 政府管理仿企业化 ” 这一命题具有特定的内涵。它并不是指政府地搬用或套用企业的模式，而是指政府在行政体制改革，管理社会公共事务和向公众提供公共服务的过程中，在某些方面和在一定程度上借鉴或仿效企业经营管理中一些行之有效的做法，涉及行政理念、组织结构、运作机制、人事行政以及管理方法等。 在实践中，参照企业模式来改革政府，已经成为美国、英国、新西兰等发达国家 20世纪 80年代以来行政体制改革 与创新的重要内容。例如，在美国，通过 1993 年以来的政府企业化改革，政府规模及公务员人数缩减，行政效率及行政效益显著提高，收支由 1992 年的 290 亿美元巨额
5、财政赤字转变为 1998 年度的数百亿美元的盈余，一定程度上达到了克林顿政府所提出的重建一个 “ 做得更好和花钱更少的政府 ” 的改革目标。在新西兰，政府运用企业管理方式扭转了半数以上的政府官僚机构的严重 “ 无效率 ” 局面。如将公共组织转变为半独立于政府之外的公共企业，向政府服务的顾客收取财政费用，让使用者付费；用内部企业化管理，使内部服务单位对其所服务的顾客和行业机构 负责等。在英国，从 20世纪 80年代的撒切尔夫人政府到 90 年代的梅杰政府，先后推出 “ 雷纳审核项目 ” 、 “ 财政管理创新 ” 、“ 改进政府管理、 “ 公民宪章运动 ”(theCitizensCharter)
6、和 “ 竞争求质量运动 ” 等一系列行政改革项目，涉及下放行政权力、降低行政、推行服务承诺、提高服务质量、承包公共服务以及引入竞争机制等。 政府仿企业化的局限性 虽然政府管理仿企业化模式在一定程度上改善了政府管理工作，但是不能因此而指望用企业化模式解决政府管理中的所有问题。比如，越往高层，特别是中央政府仿企 业化的有效范围变得越窄，但是中央政府却同样面临机构改革的任务，这显然并非单靠仿企业化就能解决的问题。因此，政府不能完全像企业一样来运作，政府管理仿企业化模式必然会造成一系列问题。 政府是公利性的组织，而企业是自利性的组织。政府的公利性表明，它的行动过程是一利益集团博弈的过程，而且利益集团之
7、间利益不一致程度较高，博弈的过程缓慢。企业的自利性表明，虽然也有利益集团的博弈，但利益差别很大的利益集团一般难得在一个企业里共事，所以企业内部的利益集团之间利益一致程度很高，博弈过程较快，经理的自由度也大得多。 政府与企业有着完全不同的激励动因。从现实的行为动机来看，企业领导人的行为动机是获取利润，政府领导人的行为动机却是在既有官僚体制中的晋升。企业的大部份收入直接来自自己的服务对象，而政府的大部份收入却直接来自纳税人。企业的动力往往来自相互之间的竞争，而政府的动力却来自种种垄断。 政府与企业在激励机制上产生了重大的差别。企业管理者的考核标准是利润如何，而政府管理者的考核标准往往是他能否讨好家
8、。由于政治家倾向与受利益集团的驾驭，政府管理者不得不更为经常地考虑到有关方面的利益因素，而企业却往往会为 了利润而放弃既有的利益承诺，也会轻易地改变利益格局。另外，政府与企业的监督机制也产生了重大的差别。企业管理的收入来自顾客的自愿购买，企业管理的绩效由顾客通过购买或不购买来监督，这使得企业管理者即使没有复杂的监督机制，也能够提高绩效。而政府管理的收入却强制性地来自纳税人，因此公众的注意力会强烈地集中在政府开支上，对政府活动的控制就会越来越严格，监督制度也会越来越复杂。而且，一旦监督不力，就会导致政府工作效率低下，甚至产生腐败行为。 我国政府管理仿企业化的对策 （一）以顾客为导向更新政府管理理
9、念 在传统体制下，政府更多地扮演了监督者、控制者和管理者的角色，为和公民提供服务的职能和角色被淡化，从而导致政府受到质疑和诘难。而现代政府扮演的是 “ 社会服务人 ” 的角色，是以 “ 民众至上 ” 为核心导向的，并以提供 “ 公共物品 ” 和 “ 公共服务 ” 为根本目的。因此，在政府改革中，要引入企业经营中 “ 顾客至上 ” 的理念，改变以往政府与公众之间统治与被统治的关系，以顾客（公众）的满意度作为价值取向，以人民高兴不高兴、答应不答应、满意不满意作为政府服务质量的衡量标准，一切以最广大人民群众的根本利益为出发点和归宿，增强对社会公众 需要的响应力，真正做到情为民所系，权为民所用，利为民
10、所谋。 （二）重新定位政府职能 党的十六届三中全会把我国政府的职能定位为 “ 调节、监管、社会管理、公共服务 ” 。因此，政府不应该是高高在上、 “ 自我服务 ” 的官僚机构，政府公务员应该是负责任的 “ 企业经理和管理人员 ” ，社会公众则是提供政府的 “ 纳税人 ” 和享受政府服务作为回报的 “ 顾客 ” 或 “ 客户 ” 。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续，制订并公布服务标准，在某一级区域和某些部门或行业开办 “ 一站商店 ” 服务等，就是在这种新的政府社会关系模式下所施行的一些具 体措施。 （三）以科学发展观为前提构建 “ 预见型 ” 政府 党的十六届三中全会提出，要建立
11、健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，完善安全生产监管体系。在传统体制下，政府是 “ 事后补救型的政府 ” ，往往习惯于被动地处理问题，缺乏长远规划，导致大量的问题出现，比如矿难事故、事故、重大疾病等。因此，在社会转型的关键时期，当务之急是要以科学发展观为，构建一套完整的制度化、法制化、科学化的政府危机体系，尤其是建立常设的危机预警防范体系，降低政府危机事后治疗与恢复的，变 “ 治疗型 ” 政府为 “ 预见型 ” 政府。 （四）适度借鉴企业经营管理中的运行机制 与政府相比较而言，企业面对竞争激烈的外部，基于谋求生存和追求效益的动因，形成了一套合理、灵活、适应性强的运作模式，
12、并在经营管理实践中显示出更高的绩效，因而值得政府在改革中所借鉴。 一方面，决策体制上授权基层机构及行政主管并鼓励公务员参与决策，按照职、责、 权统一的原则，授予基层机构及行政主管一定的决定权，并承担相应的责任。同时，通过集体参与，增强组织的凝聚力和向心力，提高组织的生产力和工作效率。另一方面，行政方式上简化履行公务的规章制 度及行政程序，充分发挥政府机构及公务员的积极性、主动性、创造性，鼓励他们办事时更注重实际效果，而不是拘泥于死的规章及程序，从而能为公众提供快捷的优质服务。再者，在行政方式上改进服务机制。可以在提供服务过程中适当引入竞争等市场机制。其主要途径包括：以竞争性承包方式把某些公共事
13、务社会化或市场化；提供公共服务的政府部门推行公共服务社会承诺制度；运用征税、罚款、收费等经济手段来管理某些公共事务或提供某些公共服务。 （五）加强公务员人事制度改革 与传统政府管理下僵硬刻板的人事不同，新更重视资源开发和管理 ，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的合理性和灵活性。比如，打破文官常任，采用合同雇佣和临时雇佣，增强政府官员的危机意识；在工资制度方面，破除等级工资和年功序列制，代之以岗位工资和绩效工资；改变以往对投入和过程的控制，关注产出和结果，根据科学设计的绩效指标对组织和个人的工作进行考评，并将之与个人晋升、工资和福利待遇联系起来；以人为本，注重通过学习小组的的建立和
14、就业培训来加强人才的开发培养。 （六）强化政府管理人员的行政意识 企业化模式内生的自利性追求，一旦进入政府管理领域，既可以用 来激励政府管理人员的工作积极性，又有可能成为政府管理人员以公权谋私利的重要诱因。只有强化政府管理人员的行政伦理意识，才有可能抵御滥用公权的各种诱惑。主体化、内在化的行政伦理意识，使政府管理人员能够自觉地把公权的使用限定在实现公利的范围内，拒绝任何以公权谋私利的行为。所谓与公利方向一致、有利于实现公利目标的自利，也就是在完成服务公众的任务、在实现公利最大化的过程中，政府管理人员所获得的报酬、奖励等等。这种报酬、奖励的多少，直接与服务质量、工作效率联系起来。这样，就可以既充分发挥企业化模式在政府管理中的作用，又 符合行政伦理的根本要求。 参考文献： 1.美 戴维奥斯本，特德盖布勒 .改革政府：企业精神如何改革着公营部门 M.上海译文出版社， 1996 2.戴维奥斯本 .摒弃官僚制 :政府再造的五项战略 M.中国人民大学出版社， 2002 3.周志忍 .当代国外行政改革比较研究 M.国家行政学院出版社 ,1999 4.吴志华 .行政改革与政府适度仿企业化 J.探索， 2001（ 6） 5.国家行政学院国际交流部编 .西方国家行政改革述评 M.国家行政学院出版社， 1998 6.吕耀怀 .政府管理企业化模式的局限与对策 J.学习与探索， 2004（ 4）
