1、浅谈我国电力管理体制的问题及对策 摘 要从目前中国电力行业来看，是低效的，国电力管理体制存在很多的问题，当然文中在指出问题的同时。也提出了相应的对策。 关键词自然垄断业务 ; 过度垄断 ; 独立的规制机构 ; 多元的电能交易主体 引 言 从单边效应而言 ,中国的电力行业是低效的。这就迫使我们不得不去分析在电力行业中哪些业务应该实行垄断、哪些业务应该放松规制 ,如何有效规制 ,从而建立科学的电力市场管理体制。下面就从我国电力行业的现状及其管理体制进行分析。 一现状的分析 2002 年对原国有电力垄断企业国家电力公司实行根本性重组 ,将原国家电力公司的发电资产重组为 5 家发电企业。同时 ,将原国
2、家电力公司的电网资产重组为国家电网公司和南方电网公司。电网公司的重组 ,从体制上打破了省为实体的组织形式 ,构筑了省级、区域和国家级三级电力市场 的框架 ,为建立区域电力市场 ,促进跨省联网 , 实现西电东输 ,为在更大范围内进行电力资源的优化配置创造了条件。 2004 年 4 月 ,在供电环节引入竞争 ,让终端大用户自由选择供应商 ,在一定程度上对电网公司的垄断产生冲击。但其直接购电的模式仍有障碍 ,仍处于起步阶段。 1985 年至今 ,我国实行多种电价制度 ,这种制度一方面可以从多渠道筹集资金 ,满足电力产业较高的投资需求 ;另一方面也能够使电力企业得到合理的补偿。目前中国有几百种电价 ,
3、 而这些电价都是审批价 ,也就是在申报成本的基础上加上一个人为确定的平均利润 ,这种定价最终导致竞争 有限。 二 存在的问题及原因分析 2002 年的电力改革是一个巨大的转折点 ,通过改革发电市场初步形成竞争的格局 ,电力交易市场仍为电网公司实行一体化经营。但发电市场的寡头垄断和电网公司的过度垄断导致竞争有限 ,造成企业内部无效率。两者均以成本加成定价为前提 , 并非自由竞争形成的垄断格局 ,而是在政府干预条件下形成的 ,同时缺乏有效的规制 ,扭曲资源配置 ,损害消费者福利。下面仅从电力行业中的主要参与者在现行制度条件下的运行来分析存在的问题。 1 缺乏独立的规制机构 有效的政企分离不 仅仅要
4、求把政府职能从企业中剥离出去 ,而且要求政府职能进一步分离 ,主要是政府作为电力行业的政策制定和规制的两个职能的分离。现行的政府管制体制对行业政策制定和规制缺乏清晰的划分。电力监管职能被各级政府的多个部门分割。 2 对电网公司的垄断行为缺乏有效规制 ,过度垄断 ,抑制竞争 ,损失效率 没有竞争不知成本为何物 ,在成本加成定价模式下 ,由于政府和企业的信息不对称 ,使规制效率低下。电网公司实际上处于双边垄断地位 ,既是买方垄断又是卖方垄断。这样有限竞争的发电厂商只能将电卖给电网公司 ,在发电侧市场上 ,电 网公司形成买方垄断 ,而在零售市场上 ,电网公司 (下属供电企业 )对最终用户目前仍可认为
5、是完全垄断 (大用户的直接购电所造成的竞争有限 )。 在这种模式下 ,一方面电网公司一般单独与发电厂商签订长期 (电厂寿命周期 )购售合同 ,合同价格作为捆绑电费的一部分 ,市场风险、技术风险都转嫁给最终用户 ;另一方面 , 这只不过是用准一体化形式代替了原来的纵向一体化形式 ,这种准一体化的模式是由发电资产的专用性引起的。发电企业的电只能通过电网公司传输给用户。合同电价包括两部分 ,一是为回收独立发电厂商固定成本而确定的固定年费用 ;二是 为回收生产每单位电能的可变成本而确定的费用。在这种标准一体化的模式下，购电合同中有关技术标准、燃料和电厂设置地点通常为电网公司规定 ,这就损害了竞争有效性
6、 ,因为新技术、新燃料和新地点的选择能获取较高效率。同时 ,这样的合约明显提高了市场进入壁垒 ,抑制民营资本和外资进入发电市场。 3 对发电企业的垄断行为缺乏有效规制 ,限制竞争 ,扭曲资源配置 ,损害消费者的利益 发电企业虽然一定程度上受制于电网公司 ,但是国有企业为主体的发电市场 ,规制缺乏效率 ,同时发电企业仍对市场有很大的操作空间。一方面 ,发电企业 的售电价以成本加成定价为基础 ,这是一种投资回报率的管制 ,必然会形成这种效应。这反过来又要求监管机构对发电投资进行行政干预 ,甚至需要以行政决策替代市场机制 ,以此来避免过渡投资。若需求过旺 ,又要求政府放松管制促进投资以满足需求。由于
7、这种效应并未消除 ,投资会进一步增长 ,又会形成新的投资过度。这样 ,在现行的定价模式下 ,政府干预会形成一种恶性循环 :投资不足放松管制 ,放松管制又会导致投资过度 ,投资过度后政府又要严格管制 ,严格管制又会导致投资不足。 另一方面 ,发电市场为寡头垄断市场 ,可能产生合谋 ,同时政府与企业 间存在信息不对称 ,最终使报价不能反映实际情况 , 形成发电市场垄断价格。但电网公司并无损失 ,因为他们把损失转移到了最终用户。 三、对策及建议 我国的电力行业各环节均处于垄断的格局 ,严重损害消费者的福利。电力过剩将为我国电力体制改革提供良好的机遇 ,我们必须不失时机地推进这项改革。 1 将电网公司
8、的电能交易业务和提供基础性服务的业务 (输电权交易等 )分开 ,引入多元的电能交易主体。 交易和交易的平台是不同的 ,不能因为其关联性较强而合二为一。根据电力行业的自然垄断性特点 ,固定网络 只要提供平台作用 ,在电能传输中收起过网费即可 ,无需将电能的交易业务和基础性服务 (输、配电业务 )结合为一体。两种不同业务分开后 ,一方面促进民营资本、外资进入发电市场 ,优化发电企业的资源配置 ;另一方面 ,在中国新一轮的电力过剩的背景下 , 各寡头垄断企业以及其他发电企业面对过剩的电力 ,必然会主动寻找电力市场 ,特别是与大用户直接签约。大用户本身具备承担合约成本的能力 ,同时低价电力推动大用户与
9、发电企业直接签约 ;对于不具备承受合约成本的中小用户 ,只能以供电代理商为中介购电。同时允许发电侧市场大用户与中小用户的代理商平等进 入 ,生产与消费中间的电网公司的垄断环节被取消 ,形成有效的市场竞争。供电业务应允许多元的中小用户的代理商平等进入 ,以突破供电环节的垄断。 2 建立独立的规制机构 传统的政企不分已经使企业不具有活力 ,建设竞争性的行业结构是行业改革和重组的最终归宿 ,建设市场导向的、竞争性的、公平的、无歧视的、适时电力市场是电力行业整体化改革的起点。一方面 ,现有的管理机构仍然身兼产业政策和微观管理职能 ,政府各部门权力分割存在协调问题 ,有限行政资源无法集中于对市场结构和市
10、场行为监管 ;另一方面 ,企业由于政府的过度干 预 ,难以保证按市场规则行事 ,导致企业低效。将电力监管职能与制定产业政策职能在政府内部明晰 ,给予电力监管机构准司法的地位 ,树立监管权威 ,统一监管权力 ,用市场替代政府的干预 ,企业根据政府颁发的经营许可证的有关条款 , 按照市场经济原则 ,开展生产活动 ,突破政企不分的电力监管体制 ,才能为其他领域的改革提供有力的支撑 ,纠正其他领域的低效率。 3 改革成本加成定价方法 , 建立激励性的定价制度 价格是所有因素的综合表现 ,价格制度变动是一个渐进过程 ,经过以上措施的调整 ,改革最终会指向成本加成定价制度。成本 加成的定价给予企业一种稳定
11、的预期 ,其收入有保障 ,培养企业的惰性 ,抑制企业提高生产效率。在业务分开 ,引入竞争后 ,由于电能交易合约的长期性 ,只能通过竞争一步一步实现电价制度的变迁。同时 ,电力行业是基础性行业 ,要求政府对电价进行规制 ,应该选择与竞争相容的激励性定价制度 ,制定出较能反映需求与成本的价格 ,以促进企业效率的提高。 结 语 虽然电力行业属于垄断行业 ,其自然垄断业务有保持垄断的合理性 ,但我国目前由于缺乏独立的规制机构 ,缺乏对发电企业和电网公司垄断行为的有效规制 ,导致过度垄断 , 抑制了有效 竞争 ,扭曲了资源配置 ,损失了效率。而文中提出了相应的对策。希望对广大电力工作者有所启示！ 参考文献 杨力俊 .电力生产寡头市场势力的成因及对策 J.人大复印资料 F3 工业经济 ,2005,(4). 李 虹 .电力市场设计 :理论与中国的改革 J.经济研究 ,2004,(11). 林卫斌 .中国电力体制改革路径及竞争策略 J.改革 ,2005,(12). 何永秀 .中国电力工业组织与国民经济增长的关系研究 J.产业经济研究 ,2006,(1).
