1、规范我国政府间转移支付制度的几点思考 一、我国政府间转移支付制度的现状 (一 )现行政府间转移支付制度的主要形式。我国现行政府间转移支付制度是一种单一的纵向转移支付制度，主要有以下形式： 1.税收返还。这是 1994年推行分税制时为保证地方既得利益所确定的财政资金的办法。具体做法是：以 1993 年为基期年，按照分税制规定中央从地方净上划的数额 (即消费税 +75%增值税 中央下划收入 )全额返还地方并以此作为 1994年的税收返还数额。以后年度，在 1994年的基数上逐年递增，递增率为当年本地区增值税和消费税增长率的 30%。 2.体制补助或上解。包括中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对
2、中央政府的体制上解。其具体的实施办法是先确定各地方的收支基数，对支出基数大于收入基数的地区，中央按其差额 给予补助；对支出基数小于收入基数的地区，则将其差额上解中央。设置体制补助或上解主要是为了缩小各地区之间的差异，即对富裕地区实行上解，对贫困地区则进行补助。 3.年终结算补助或上解。对过去年度内因体制变动、企事业单位隶属关系变化及中央新出台政策措施对地方收支的影响进行的调节。此外，中央和地方相互交叉收支，如有些比较固定的地方上解和中央补助项目，为了简化手续，可以将补助和上解额相抵，核定一个数额，作为一般补助或一般上解，每年固定结算。 4.专项补助。指不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，
3、根 据特定的用途及地方特殊情况，由中央拨付给地方的专项资金。目前有两类专项拨款：一是追加拨款，如粮油加价补贴，支持不发达地区发展基金等；另一种是救灾资金，如特大自然灾害救济费、特大抗汛补助费等。 5.公式化转移支付 (也称增量转移支付 )。从 1995年开始，中央财政根据其财政状况，每年从中央财政收入增量中拿出一部分资金，选择一些对地方收支影响较大的客观性因素及主观性因素，采用相对规范化的计算方法，实施对各地的转移支付。 (二 )现行政府间转移支付制度存在的问题。我国目前的转移支付制度是分级包干财政体制 和分税制改革中的转移支付制度过渡性质的混合体，在很大程度上延用了原体制下的分配格局，同时也
4、将原体制中形成的非均衡状况带人了新的体制，因而离实现各地各级财政能力均等化的目标还有很大的距离。主要体现在： 1.转移支付的依据不明确，导致转移支付的责任不清。合理划分各级政府间事权与财权，是实施政府间转移支付制度的重要依据，而转移支付制度又是财权划分与事权划分相结合的有机体。我国从 1994 年实行分税制财政体制以来，政府间事权划分不清、职能交叉和界限不清现象尤为突出。一些应该由中央承担的项目常由地方执行，一些 应该由地方承担的项目也常由中央代替。政府间责任不清，财权和事权相脱节，使得政府间转移支付制度的设计难以具有科学、合理、可靠的依据。 2.转移支付形式繁杂，结构不合理。由于我国现行的政
5、府间转移支付制度带有明显的过渡性，因而在改革中形成了税收返还、原体制补助、年终结算补助、专项补助和公式化补助等多种形式。转移支付形式种类繁多、重复交叉，且各形式之间缺乏协调，甚至作用相互抵消。如税收返还按收入来源正相关递增，体现了对收入能力强的地区倾斜原则，而原体制补助与上解相结合则具有抽肥补瘦的横向平衡功能，但体制上解 地区恰恰又能获得大量税收返还，从而使两者的财政平衡功能相互抵消。现行的多种转移支付形式中，只有公式化转移支付具有比较全面的纵向和横向均衡功能，但在全部政府间转移支付资金总额中所占比重较小，虽然每年有所增长，但仍然是杯水车薪，很难缩小地区间公共服务水平和经济发展水平的差异。 3
6、.转移支付数额的确定缺乏科学依据，随意性较大。科学的转移支付数额，应集中体现在利用较为规范化的计算公式确定。而目前我国非规范化确定的转移支付额所占比重较大。一是体制补助，其数额的确定没有明确、科学的依据，大都是双方讨价还价的结果 ，随意性很大。二是专项补助种类过多，覆盖面几乎遍及所有的预算科目，其适用范围和具体项目缺乏严格的限制和约束，分配随意性较大，透明度较差。从而违背了转移支付的初衷，也造成了地方政府依赖补助和推卸责任的心理增强以及财政资金使用效率的低下。三是税收返还还是采用基数法来确定，税收额多的返还数就多，税收额少的返还数就少。这样，一方面形成了一省一额不规范的转移支付制度，从而拉大地
7、区间财力分配不均和公共服务水平的差距；另一方面由于这一部分占的比重较大，也不利于中央政府通过转移支付这一手段，控制和调节地方的支出，以实现中央 政府的宏观政策目标。 4.对转移支付资金的管理缺乏规范的法律法规。发达国家对转移支付资金的管理都有一套高层次的法律法规来约束，对于转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、转移支付规模、估算办法等均以法律条文的形式加以规定。甚至计算转移支付的一些技术性比例也用法律形式加以明确规定。而在我国，转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。主要表现在：一是相关的法律法规体系建设仍然比较滞后。我国现行的政府间转移支付制度，主要依据的是
8、政府规章，缺乏法律权威性和统一性。二是目前尚未建 立一套足以引导地方政府行为的效益考核指标体系。三是在资金的使用方面，还没有建立一个有效的审计监督机制，对资金是否做到专款专用等信息不能及时、准确、全面地掌握，对违反了补助使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施。 二、规范和完善转移支付制度所面临的困难 (一 )地区间存在较大的自然差异和经济发展水平差异，以及由此产生的公共服务水平的悬殊差距。我国东南沿海发达地区与中西部地区的财政支出总体水平及公共支出水平相差悬殊，如果把公共支出负担企业化的因素考虑在内，这方面的实际差距会更大。由于经济实力的差 异难以在短期内消除，实现公共服务水平的地区均衡也将有
9、一个较长的过程，政府间转移支付的目标和方式也必须服从这一事实。 (二 )存在二元经济结构的矛盾。目前在我国的二元经济结构中，一方面由于现代经济部门发展不足，影响了向传统经济部门提供公共服务的能力；另一方面也由于商品市场和要素市场的不发达，以及户籍等制度的限制，使农民与城市居民之间的界限尤为明显。由于我国的二元经济结构矛盾是长期的历史原因形成的，而二元经济结构造成的社会问题，如贫富差距扩大、地区发展不平衡、城乡文化素质差距的扩大等，也非在短期内能够解决 的，因此，在我国要真正实现全社会范围内公共服务水平均等化目标，需要经历一个较长的过程。 (三 )存在较强的地方既得利益刚性。地方政府的既得利益，
10、一直是财政体制改革中难以逾越的障碍。我国的行政区划往往与经济区域相叠合，地方政府往往直接承担着本地区的经济发展、解决就业和谋求居民福利最大化的巨大压力，从而迫使地方政府必须更多地关注本辖区社会经济的发展。地方政府的利益刚性使得中央政府在实施纵向均衡时，很少有回旋空间，在实施横向均衡时则更为困难。同时为了保护地方政府发展经济的积极性，在建立转移支付制度时，对地 方既得利益在短期内难以进行大幅度的调整。 三、规范我国政府间转移支付制度的对策和建议 (一 )合理划分中央与地方政府的事权范围，为转移支付制度的设计提供合理的依据。根据市场经济下的政府职能的界定，一般来说，由全国居民享用的公共物品应由中央
11、政府提供，如国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、宏观经济调控等；地方政府应提供本地居民享用的公共物品，包括地区性交通、警察、消防、教育、环保、地方性法律的制定和实施等；对具有跨地区 “ 外部效应 ” 的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与，如基础性教育 、跨地区的交通设施等；另外，中央政府还应担当调节地区间和居民间收入分配的职责。 (二 )改进转移支付方式，加大公式化转移支付力度。为减少转移支付形式过多的弊端，应逐步简化和归并转移支付形式，并将旧体制遗留下来的转移支付形式作为简化和归并的重点。第一，逐步缩小税收返还规模并最终取消税收返还。因为税收返还是以维持地方既得利益的基数法进行
12、的，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，与实现地区财力均衡的目标相悖。第二，对一般性转移和体制补助或上解进行归并，以合理确定均衡性转移支付规模。一般性转移支付与体制补助或 上解实质上都是为了实现均衡各地财力，但是两种形式的不衔接势必会带来各自规模的不合理。第三，加大公式化转移支付力度。公式化转移支付是目前中央政府调节地方财力差距、逐步实施横向均衡的重要调节手段，由于受资金规模约束，力度有限。为保证公式化转移支付力度不断增长，应确定公式化转移支付资金在中央财政收入增量中的比例与增长速度，逐步扩大均等化转移支付的作用。 (三 )清理专项补助，逐步建立规范的专项补助制度。为提高专项补助的科学性、公正
13、性和效益性，应从以下几方面人手：一是优化结构。可以将专项补助进行合理分类，简 化和归并目前过多的专项补助种类。二是确保重点。在优化结构的基础上，对优化专项补助支出结构节余下来的资金，要投入到国家重点支持和必保项目。三是规范管理。为提高资金使用效益，应建立严格的项目准入机制，以减少专项补助项目设立的随意性和盲目性。四是实行合理规范的分配办法。如有些专项补助额可以直接按照实际需要并考虑中央财政的承受能力予以确定，有些专项补助额则应逐步引入因素法进行核定，通过规范的程序和公式计算方法来确定对各地的补助额。 (四 )加快政府间转移支付制度的法制化建设，依法完善转移支付制度。针对我国目 前转移支付制度存在的问题，借鉴国际上转移支付制度的先进经验，我国必须加强转移支付制度的立法工作，为转移支付提供有力的法律保障。首先，应将转移支付的目标、原则、范围、形式、标准等以法律形式加以规定，使我国转移支付制度在法制轨道内正常、有序地运行。其次，要进一步规范转移支付的审批监督程序，编制转移支付的专项预算，并按预算审批监督程序报同级人大审批。第三，以法律形式明确转移支付的监督制约机制，同时辅之以必要的司法和审计手段，对违法违章者加以相应的制裁。此外，对转移支付的执行效果，要建立专门的考评体系和一系列的量化 指标，对其进行社会效益、经济效益的考核评价，以保障转移支付资金使用的科学性和有效性。
