1、试论短缺经济学与我国社会保障税费改革分析 论文关键词：社会保障税社会保障费 “ 短缺经济学 ” 论文摘要：论证国际范围内税费改革的发展路径，可以从宏观趋势上把握税费改革的合理性。当前，引入科尔内的 “ 短缺经济学 ” 对我国社会保障税费改革进行分析非常必要。从国际趋势和基础理论的平台分析中，可得出结论：社会保障费的征收形式更加优于社会保障税。 一、引吾 2007 年，国务院起草的社会保险法草案中，涉及的社会保障费改税问题引起了社会广泛争论。 2008 年 12 月，国务院公布 (中华人民共和国社会保险法 (草案 )征求意见的通知，社会保障税费改革问题至今尘埃未定。事实上，社会保障税费改革的实质
2、，就是社保基金的筹集问题。对国际趋势性的探讨正是问题分析的先导，而且 “ 短缺经济学 ” 的理论模式对于社会保障体系的运行有相当大的契合度，对于我国社会保障的税费改革也具有很大的现实意义。 二、国际背景下的社会保障税费改革情势分析 面对制度改革，国内许多学者往 往将 “ 国际大趋势 ” 作为其中的理论支点之一，但是在考量这项背景的必要性之前，需要回答两个问题： 第一，社会保障的税费改革国际上究竟存在什么潮流、趋势 ? 中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文对此问题已经做了细致研究。全世界社会保障制度的融资形式大致上经历了个 “ 费一税一费 ” 之字形的曲折改革道路。第一阶段， “ 二战 ” 之
3、前，社保具有强烈的行业和职业性质，无预算、非财政性、现收现付，几乎所有国家实行的都是缴费制，即德国的俾斯麦克模式。第二阶段， “ 二战 ” 之后至 2O世纪 8O年代，英国普享型的贝弗里奇模式 奠定了全球社会保障费改税模式的基调，共创了资本主义现收现付制的鼎盛时期，是西方福利制度历史上真正的费改税时期。第三阶段， 20 世纪 80 年代初开始至今，经济危机导致各国财政收入紧缩，普享型现收现付的福利支出给各国带来了巨大的财政压力，随即出现了世界范围内的税改费问题。 第二，我国社会保障税费改革究竟是和哪股国际潮流接轨？为什么要接轨，如何接轨？ 我国简化的福利制度发展经历了三个阶段： 1949 年以
4、前的无社会保障系统； 1949 年以后的苏联社会保障模式：从 1979 年开始的分散化社会保障体系，由此产 生社会保障政策架构 “ 碎片化 ” 和社会保障制度架构 “ 统一化 ”之间的矛盾。现在，比较世界上两个具有代表性、社会保障制度相对完善的国家：德、英。 首先，从社会保障的目标看，德国模式的出发点主要是为了维持社会稳定和经济发展，英国模式的出发点主要是为了维持国民的最低生活保险。其次，从社会保障的组织机构和管理看，德国模式以私人机构为主，社会保险机构有独立的法人地位，实行自治管理 “ 自治模式 ” ：英国模式则由政府机构管理，属于公共管理范畴 “ 共济模式 ” 。最后，从社会保障覆盖的范围
5、看，德国模式主要覆盖于进入劳动就 业领域的就业者，待遇较高。英国模式则覆盖于全体居民，实行普遍和强制性原则，待遇较低。但是，从社保基金的筹资方式来看，德国的社会保障资金主要来源于雇主和雇员缴纳的社会保险费。英国的社保基金以国民保险缴费为融资来源，其性质与美国的工薪税相同。相比之下，我国的社会保障水平存在巨大差距，与 2O世纪 80年代欧洲在经济萧条大背景下推行的紧缩福利政策有些类似。至此，引入科尔内的 “ 短缺经济学 ” 对我国的社会保障税费改革进行分析就显得尤为必要。 三、 “ 短缺经济学 ” 的适应性分析 短缺经济理论是匈牙利著名经济学 家亚诺什 科尔内提出的关于社会主义微观经济学的理论，
6、研究的是政府和国有企业之间的联系，其对应到社会保障领域，就是政府和每个社会保障对象的联系。 1“ 短是计划经济国家常见的现象。社会保障领域是典型的资源限制性态势，公众的社会保障需求相对于政府能依靠财政、政策提供的社会保障公共产品和服务严重不对称，必须依靠计划的形式分配。 2“ 投痖 ” 。任何一家国有企业都想争取到政府更大的投资，风险由国家承担。任何一个社会保障的参保人都想尽可能多地获得政府的福利保障，而付出自身最小的成本。 3“ 遵 ” 氓源来自国家与介业存存着父子 ” 关系。计划经济时期，追求的是产品的数量而非质量，政府与企业共担风险。社会保障领域，政府提出 “ 广覆盖、低水平 ” 的政策
7、主张，现阶段主要关注社会保障的参保基数而非参保质量。 对于社会保障税改费的争论，支持 “ 税 ” 的一方都是从政府的层面上考虑问题，却几乎不从参保人的层面来考虑。 “ 短缺经济学 ” 从政府和受保人两方面的角度出发，从以下三个主要理论特征展开分析。 第一 “ 约束 ” 。其根源基于两点： (1)资源的供给方缴费人群小于资源的需求方收益人群，从而产生短缺： (2)作为拥有有限 资源的政府相对于无限的需求存在着的短缺。 对于社会保障融资制度框架设计的逻辑起点，就在于用有限的资源去满足最大的需求。 一方面，对各级政府而言，正是因为现收现付制的存在导致大量资金缺口，但是这并不意味着社会保障税快速融资的
8、背后所产生的正效用会大于其带来的负效用。对于社保融资体制来说只是融资渠道的差别，其实质就在于短缺经济中的强制替代。正如科尔内所言，这种强制替代只是在短缺状态下进行瞬时调节的一种最常见和最重要的形式。而且，从社会保障经济理论的角度来看，社会保障税作为一种现收现付的融资方式 ，将会对强制储蓄具有一种 “ 挤出效应 ” ，即要减少强制储蓄。反映在现实中的 “ 挤出效应 ” ，就是缴费率的下降、隐性征缴成本的加大以及扩大制度覆盖面方面的困难增加等。 另一方面，从受保人的角度看，缴费者实际上是在依靠自己的力量平滑其生命周期收入。理性行为的实现导致的结果却未必理性。实际上存在缴费者过度储蓄的可能性，但这也
9、并不意味着政府以征收社会保障税的形式介入个人的这种理性为，就肯定会得到一个充分理性的结果，事实上也无法保证个最优税率。正如郑秉文教授所指出的： “ 加强缴费与待遇间的联系是中国社保改革制度的一 个根本原则 ” 。然而，税费的明显差别就在于 “ 补偿性 ” 。税收是无偿的，政府可进转移支付，国家统筹安排 i而费的缴费数量与受益程度之间本存在着 “ 一对一 ” 的对应关系，在缴费者与国家之间存在种 “ 明显的有偿交换 ” ，具有一定的返还性质。这就决定了社会保障费的缴纳模式更加符合受保人的利益。 第二 “ 投资饥渴 ” ： “ 饥渴 “ 存在于两方面： (1)级地方政府 (2)受保人个体。 一方面
10、，由于我国的社会保障制度架构趋向于 “ 碎化 ” ，社会基金积累逐年加大，会涉及到社保基金管理主体的利益导向问题，分歧点在于社会保障费改税存在 的征收主体和资金安全问题。支持税的一方认为：实行社会保障费会形成缺乏监管的 “ 寻租 ” 和腐败行为，应该由财政、税务介入管理：在预算制度的角度上说，由于 “ 费 ” 不纳入财政的统一预算调配，形成单独的社会保障预算体制不利于我国的财政预算管理，缺乏效率，应该在财政的层面上统一协调。 社会保障基金的管理确实存在很多问题，但其安全与否和税或费的征收形式并无太大关系，主要漏洞在于社会保障制度大的设计框架。由于中国尚未成熟的税收制度，甚至也不能简单地断定依靠
11、税务部门征收社会保障税就是安全的资金管理模式。有关专家指出：我 国每年因腐败造成的损失至少有数千亿元，其中税收流失性腐败，是造成经济损失的主要形式之一。 、在世界范围内，依靠费的征收形式，形成良好的资金安全管理模式有很多，例如，美国社保制度实行的是 “ 工薪税 ” ，德国、瑞典等许多国家实行的都是费，法国的社保费征缴一直是由一个叫 “ 社会保险费与家庭补助金联合征收机构 ” 的非官方组织来管理，但他们社保基金的安全性都很好。所以，郑秉文教授认为降低社保基金安全性的主要威胁在于：一是资金投资渠道窄，仅限于协议存款和国债，投资收益率低，易产生寻租和腐败；二是统筹层次低，主要以县市级统筹为主 ，资金
12、过于分散，中央无权管理，更无权调动。 另一方面，任何一项社会保障制度改革，其理论支点就在于接近帕累托最优。科尔内指出： “ 最好能设计一种帕累托最优的改革，每一个人都不是失败者，而且很多人都是赢家。我们不能保证这种情况一定会出现，但是忠实于个体的改革计划长远来看是会接近此目标的 。对于个人来说，社会福利保障的需求是长期且多样的。由于税收具有很强的转移支付功能，且缺乏相对的抵抗周期性社会保障风险，从而使得以横向的年度收支平衡为基本目标的社会保障税缺乏吸引力。在世界各国，一般实行比例税率，雇主和雇员 适用相同的税率，各负担全部税额的 50。个别国家雇主和雇员分别适用不同的税率。计税依据一般是雇主实
13、际支付给雇员的工资、薪金额，没有扣除额和免征额。这对于社会保障需求相对较少的高收入者来说，要承担较大的费用支出。莫斯里认为， “ 对社会中的高能者征求税收会使其产生隐藏知识的冲动 ” ，对于任何一个理性的决策人来说，他们均会采取投资福利保障途径，比如商业保险。然而对于低收入者群体来说，其资金有限，但却最需要政府全面深入社会保障服务，而其缴纳的税款却不多，从而可能产生 “ 逆向选择 ” 效应。同时，相对于受保障人群数量的庞大和复 杂，分散化社保管理体制，更容易强化社会保障领域的 “ 道德风险 ” 效应。但是，由于社会保障费是基于 “ 一对一 ” 的有偿性特征，每个缴费人都是基于未来的收益而付费，
14、资金的转移支付功能相对较低。同时，建立个人账户就等于建立了个人产权，这就是费的意义 (费改税以后就不可能进入个人账户了 )。这种产权看得见，摸得着，实实在在，多缴多得，这就是费所具有的激励作用。 第三， “ 父爱主义 ” 。即国家对于企业亏损的无偿补助。用科尔内的话说： “ 在国家与微观组织的关系中的父爱主义程度，是一种体制重要的本质特征。 ” 它探讨的是微观层面对社 会效率的影响。涉及到社会保障领域，就需要考量两个问题：如何在现有制度前提下设计出不依赖于政府这个“ 父亲 ” 角色的社会保幛资金筹集模式；实行社会保障税对于整个社会经济效率的影响。 一方面，福利国家政策存在两种功能：救助贫困和收
15、入财富的再分配，即 “ 罗宾汉 ” 功能；提供保险并为生命周期提供再分配机制，即 “ 储钱罐 ”功能。在我国，究竟在现实情况下，有没有一个在社会保障费的基础上绕开中国金融市场和行政管理能力制约瓶颈，兼顾现实与未来的社保制度设计 7由麻省理工大学教授彼得一戴梦德、伦敦经济学院教授尼古拉斯一巴尔执笔 、多名中外专家完成的一份题为 “ 中国社会保障体制改革：问题和建议 ” 的报告中提出了一个创新型模式：记账式个人账户养老金制度 (NDC)主要内容包括：个人缴纳其收入的一定百分比，记入记账式个人账户：不同时期的缴费率可以不同；政府事先决定并公布名义利率，根据这个利率定期为账户注入名义利率；退休时，根据
16、预期寿命，利用调整待遇水平的规则，以名义利息率作为折现率，将账户中所有的账面积累换算成年金。它的优势在于，不受金融市场和行政管理能力不足的制约；而且，由于它的回报能够回避资本市场上短期内资产价值的起伏，受保人的风险较小。 这个创新型的制度安排可以有效解决受保人生命周期内再分配的社保机制，又可以在很大程度上规避社会保障税带来的系统风险，体现了缴费制的优越性。 另一方面，没有充分证据证明，征收社会保障税对经济产生的正效用会大于其负效用。 2004 年诺贝尔经济学奖获得者普雷斯科特利用 “ 时间一致性 ” 原理，论证了税收对于劳动供给率的影响，进而强调了社会保障费的合理性。改变税法必将改变劳动行为。
17、对于社会保障领域来说，税率的降低可以有效刺激劳动，从而征缴税费的工资基数可以扩大。这不仅在欧洲、美洲适用，社会主义制度下的中国也适用。社 保制度必须建立个人账户：解决 “ 时间不一致性 ” 。难题的关键。首先，对于那些储蓄不足的人来说，需要一个强制性的账户。其次，只有建立强制性个人账户才能增加国民储蓄和增加劳动供给。最后，只有建立强制性个人账户才能将社会养老制度(文中以社会养老保险制度为例 )独立起来，并从整体社会福利制度中分离出来，实现由转移支付制度向强制储蓄制度的过渡。我们可以看到：第一，受保人未来福利的收益是由社保给付，应主要来源于社保缴费，而不应或较少依靠转移支付 (即社会保障税 )；第二，社保给付资金的短缺在目前的制度设计下不要过高地指望靠提高缴 费比例，因为社保制度的财政可持续性问题之最终出路在于逐渐扩大个人账户的比例，缩小社会统筹的规模，渐渐地实现 100的基金积累模式。最后，引用法国著名社会保障问题专家卡特琳一米儿丝的话： “ 主要靠税收来为社会保障制度筹集资金，使大家忘了凡是依靠税收和分摊金来筹集资金的社会保障制度，其财政融资状况都危机四伏。
