1、中央部门预算执行审计存在的问题及对策研究 摘 要：中央部门预算是国家预算的重要组成部分，做好中央部门年度预算执行审计，有利于完善我国财政体制、提高财政资金使用效率和效益、加强税收征管，有利于增强中央宏观调控能力、保障经济运行稳健，有利于加强审计监督、从源头预防腐败等。文章主要通过分析 2008-2013年间各年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，进而剖析我国当前中央预算执行审计存在的问题，针对存在的问题提出相关的政策建议。 下载 关键词：中央部门 预算执行审计 预算执行绩效 中图分类号： F239 文献标识码： A 文章编号： 1004-4914（ 2015） 04-079-02 一、
2、预算执行审计历史演变及实践经验总结 我国预算执行审计的法律依据为 1982年颁布的宪法，该条明确规定 “ 国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。 ” 1985 年 8 月，国务院发布了指导全国审计工作的关于审计工作的暂行规定，其中第二条明确规定 “ 审计机关是代表国家执行审计监督的机关。通过对国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支，财政金融 机构、企业事业组织以及其他同国家财政有关的单位的财务收支及其经济效益，进行审计监督，以严肃财经纪律，提高经济效益，加强宏观控制和管理，保证经济体制改革的顺利进行。 ” 这进
3、一步明确了对国务院各组成部门的预算执行审计的内容、范畴以及重点等。 1995 年国家颁布实施中华人民共和国审计法，一共有四章 35 条，其中第一章第二条规定 “ 国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。“ 第三 章第十七条规定 “ 审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。 ” 第三章第二十七条规定 “ 审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督。 ”这是我国从改革开放以来，第一次真正意义上通过立法形式，
4、以法律的形式确立了我国预算执行审计实践的独立性，规定审计机构每年不但要对各国务院组成部门、各级政府等进行预算执行审计，而且还要对重大项目进行预审执行审计，以加强审计监督。 1995 年 7 月，我国根据中华人民共和国审计法制订了中央预算执行情况审计监督暂行办法 ，进一步明确了审计署做好中央预算执行审计公国的总体思路、审计范畴和审计内容等，从而规范中央部门收支、加强转移支付监督、维护中央预算的严肃性、促进国务院各组成部门严格执行预算法，有效发挥中央预算在国家治理中的积极作用。 通过对 2008-2013 年各年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告分析，自这六年间，审计署重点对中央财政管理基
5、本情况进行了审计，审计的主要事项包括中央财政预算执行和决算草案总体情况，并与库款收缴、资金拨付情况进行了核对。 分析 2008-2013 年的中央财政预算执行和 其他财政收支审计报告可以较为清晰地得出一些启示，主要体现在以下几个方面： 1.中央预算执行逐步走向规范、透明。通过对中央预算进行审计，预算编制办法逐步科学，部门预算进一步得到细化，中央部门预算编制与各部门的实际财政工作计划有效衔接，中央一般与专项转移支付与地方各级政府预算编制更加协调，一般性转移支付比重逐步得到提高，专项转移支付逐年减少，预算执行切实全面推开，预算合法性、真实性、完整性、科学性、稳妥性、重点性、透明性、绩效性以及操作性
6、得到保障。 2.中央预算执行环节审计应逐步得到延伸。纵 观 2008-2013 年中央预算执行与其他财政收支审计报告，可以较为明晰地发现中央预算执行环节逐渐得到有序延伸。中央预算执行包括六个重要的环节：预算编制与批复、预算资金拨付、预算基本支出、预算项目支出、非税收入、国有资产管理、政府采购以及其他业务等。 3.审计的范围应逐步扩大，审计力量逐渐得到调整。审计范围扩展主要体现在政府收支全部纳入预算，即全口径政府预算体系逐步建立。首先，从 2012 年起各级政府一般预算收入改称为公共财政预算收入，在口径上与2012 年之前的 “ 一般预算收入 ” 相同。这有利于加强公共财 政资金 “ 全覆盖 ”
7、 审计。其次，中央本级国有资本经营预算从 2008 年开始实施，向纳入实施范围的企业收取其 2007 年实现的国有资本收益，同时中央本级国有资本经营预算于 2010 年首次提交全国人大审查。再次，社会保险基金预算于2010 年开始编制，这标志着政府预算体系基本框架完全形成。这有利于促进社会保险基金保值增值，有利于社会保险基金保障范围全覆盖，提高我国社会保险水平等各方面改革。 4.预算违规行为主要反映在微观方面。预算违规问题主要集中在预算编制不完整，项目支出预算编制以及项目支出不符合规定，违规拨付或 支付财政资金，截留、挪用财政资金，未经批准擅自调整基本预算支出，虚列支出、违规套取财政资金等。这
8、些问题贯穿预算执行各个环节和各个有关预算部门。 二、审计发现预算执行存在的问题 从历年中央预算执行与其他财政收支审计报告中看出，我国预算执行审计存在的主要问题体现在预算编制不合理、预算执行力比较弱、预算执行监督滞后三个方面。 1.预算编制不规范、不合理。通过多年中央预算执行和其他财政收支的审计，中央部门预算改革不断向纵深发展，预算编制工作日趋规范化、制度化和科学化，初步建立起与国家宏 观调控政策及各中央部门履行其职能紧密相协调的预算分机制，在一定得程度上，逐步强化了预算的约束，增强了预算的完整性、科学性、严肃性。比如， 2014 年，审计例行审计了 38个中央部门决算草案发现，商务部、教育部、
9、中科院等 23 个部门账务处理不规范或报表填列错误，涉及金额 23.69 亿元，占审计资金总量的 1.53%。此外，审计还发现预算编报不规范、政府采购规定执行不严格、资产管理及会计核算不规范等问题金额 57.66亿元。 2.预算执行力还比较弱，这主要体现在事先预算与实际执行情况存在较大差距，同时预算主体较多，财 权执行不统一。首先，随着我国经济社会的发展，我国预算编制体制本身改革工作滞后，导致预算编制体制机制等存在一定的不足，比如预算编制、预算执行和预算监督等职能界限很难划清，导致各部门在进行预算编制时很难弄清楚本部门该负哪些责任，一方面存在争权夺利的现象，另一方面存在相互推诿的现实，预算执行
10、部门、人员等在一定程度上也缺少相互制约等机制，导致预算执行效果不是很理想。这种预算体制直接引起预算编制、预算执行等不合理，使事先预算与实际执行存在一定的差距。其次，比较突出的问题就是预算管理主体较多，财权很难统一。 3.预算执行监督滞后。预算执行监督滞后主要体现在以下几个方面：首先，预算执行约束力不够充分。受经济社会转型、政策非连续性、社会事业发展阶段性与预算决策、预算执行等不协调多重因素影响，预算执行全动态过程在一定得程度上缺乏有效的监督机制。同时，由于预算资金未全部落实到执行单位或者项目，客观上造成存在某些部门向财政资金伸手，领导部门批示追加预算，这种隐性分配弱化了预算的中体功能，弱化了其
11、预算执行力。其次，预算执行审计实效性还不是很强。年度人代会预算执行审议时间短、议程多，而且政府提交的预算审查报告比较笼统，预算草案的内容存在 “ 内行读不透，外行读不懂 ” 的现象，部分代表们在一定得程度上难以进行全面审查。最后，预算执行审计缺乏常态性。人大机构普遍存在专业监督人员缺乏现象，中央部门审查监督主要由全国财经工委来承担，但是很难做到对财政预算资金进行全覆盖跟踪监督。同时，由于审计监督独立性不够充分，也限制其监督职责发挥。 三、完善中央预算执行的对策建议 （一）积极引导部门加强预算机制体制改变，提高预算管理体制科学性 1.进一步完善预算编制程序，加强综合预算管理、全面实行零基预算，结
12、合滚动预算，进一步 细化预算编制内容，加强预算编制的准确性，提高预算执行的绩效性。由于每年的人代会时间基本上市固定，可以考虑通过调整预算年度，适当延长预算编制周期，提前预算编制上报时间，以扩大人大对预算审议的空间，有效提高预算编制及其编制的内容的科学性、规范性和严肃性。 2.加快在全国范围内推行规范化、操作性强的 “ 零基预算 “ ，进一步完善部门预算，有效提高预算的完整性、准确性和透明度。尽可能根据现行的全覆盖的政府预算体系，科学合理地核定各项支出，准确预测年度预算。应该摒弃以往过于简单估算总额增长的行政式预算方式，积极在 全覆盖范围内推行部门预算精细化，不断建立健全科学的可操作的基本支出定
13、员定额标准体系，进一步细化预算编制的内容，提高预算的规范性、科学性、完整性和透明度。 3.审计机关在编制年度部门预算执行审计的总体思路和方案时，要仅仅围绕中央和省及各级政府的工作中心，重点审查与民生和公共服务有关的项目资金，将社会关注的热点问题、重点项目纳入审计总体方案中，逐步拓展绩效审计的空间。在预算执行审计总体思路和总体方案中，应该及时出具报告及整改意见，通过揭示预算执行过程中存在的违纪违规问题，有针对性地提出有关提高公共资金 运用的政策建议，促使相关部门提高预算管理水平、切实有效发挥预算资金的最大效益。 （二）有效强化预算约束执行，增强预算执行的规范性、约束力 1.进一步规范预算支出标准
14、，完善定员定额和实物费用标准体系，约束基本支出与项目支出保障结构。进一步加大定员定额的支出管理范围，结合我国目前事业单位改革工作的推进，把完善公益性事业单位定员定额管理纳入预算控制范围之内。加快中央部门基础信息数据库建设（大数据库建设），扎实做好基本支出预算管理工作。加快推进项目支出定额标准体系建设，有效加强项目定额标准试点与 推广应用工作。 2.进步一规范项目支出管理，促进项目支出滚动预算编制，严格执行预算约束。进一步健全项目支出预算管理制度，改进项目立项、项目审核工作、项目评估工作，完善有关国家重大项目评估机制，加快项目储备制度建设，完善在建与储备项目管理，积极有效有序推进项目支出滚动预算
15、编制。细化预算编制，严格压缩代编预算规模，提高年初预算到位率。 3.加强预算执行考核绩效评价，提高财政资金使用效益。进一步树立绩效观念，完善预算执行绩效管理制度，建立健全全过程预算绩效管理机制。全覆盖推进预算绩效管理秩序。 强化各预算执行主体责任与权力，科学划分其义务，严格执行经上级部门批复的有关部门年度预算，建立健全预算执行绩效考核机制，确保各项财政资金使用的安全性、合法性、合规性和时效性。 （三）及时加强预算执行监督管理，提高预算执行的绩效 进一步强化预算约束，严格规范和减少预算执行过程中预算调整，进一步加强机动经费预算与执行监督管理，提高其使用效率。做好预算执行的各项前期准备工作，健全预算执行通报监督制度，完善预算执行全覆盖动态监控机制，严格按照财政部国库管理的规章制度规定资金支付。 参考文 献： 张玲，李春景 .当前地方财政预算存在的问题与改进建议 基于审计视角 J.财政税务， 2013（ 2）（下） 中央预算执行情况审计监督暂行办法， 1995 中华人民共和国审计法 .1994 2014 年中央部门预算编制指南 .中国财政经济出版社， 2014 （作者单位：王伟兵，中国社会科学院财经战略研究院，审计署审计科研所；贺俊程，交通运输部科学研究院交通发展研究中心 北京 100000） （责编：贾伟）
