1、关于现代行政法理论基础三种学说的论理分析 摘 要：行政法学的理论基础是对行政法本质、规律的内在揭示，是指导行政法治建设的基础。目前许多学者对该问题都进行了研究，但是众说纷纭，至今也未形成统一的观点。在各种不同的学术观点中，具有代表性的观点有 “ 管理论 ” 、 “ 控权论 ” 和 “ 平衡论 ” 。本文在介绍上述三种观点之外，着重分析、论证支持三者作为现代行政法理论基础的原因，并分析其论理的充分性。 下载 关键词：管理论；控权论；平衡论 一、 “ 管理论 ” （一）概述 “ 管理论 ” 又被称为 “ 绿灯理论 ” ，是指行政主体与相对人之间处于一种不平等的法律地位，行政权高于个人权利。行政法的
2、本质就是通过对行政行为维护行政管理的秩序，公民是行政权下的被管理者、被支配者。其基本思路是，在法律之外，将行政行为的不断改进和实施，作为传达和疏通民意的主要通道。 “ 管理论 ” 注重政府行政职能的有效发挥，只要政府能够充分履行职责，提供良好的公共服务，维持稳定的行政秩序，其所作出的行政行为都应该是合法有效的。 “ 管理论 ” 突出了行政职权的功效，却不重视法律的作用，认为法律只是为了保证行政管理的高效运行，是政府发挥行政职权的辅助工具。 （二）对 “ 管理 论 ” 的评析 1、 “ 管理论 ” 有利于公共利益的实现。 “ 管理论 ” 通过司法之外的行政行为直接把控社会服务、社会管理。相较于法
3、律而言， “ 管理论 ” 借助于政府职能的行使，直接干预人们的生活，规范行为秩序，使得其对公共服务的改善，秩序的维护更加地直观、有效，更加有助于公共利益的实现。 2、 “ 管理论 ” 不符合我国的现实需求。行政的直接干预行为确实有其积极作用，但是过分倚重政府行为，与我国现实不符。相伴政府职能的日益强化而生的是政府的失灵，我国现在的重点应该是：弱化行政权，精简行政机构，重塑政府与社会关系。 3、管理仅是行政功能之一，并不能成为行政法的理论基础。行政是一种以权力为依托的管理行为，行政法是一种法的表现形式，着眼于对行政行为进行规范和指引。行政法的理论基础应当是行政法自身内在本质的体现，而非行政行为的
4、本质、功能，二者不能混同。 二、 “ 控权论 ” （一）概述 “ 控权论 ” 又被称为 “ 红灯理论 ” ，持此观点的学者认为行政法的理论基础是控制和限制政府权力。 “ 控权论 ” 源于行政权扩张带来的腐败、侵权等消极影响，为了限制公权力保护公民权利、维护社会稳定秩序， “ 控权论 ” 应运而生。 主张 “ 控权论 ” 的学者认为司法才是传输民意的主要渠道，行政机关行使职权时应当严格遵守法律的规定，限制其自由裁量。持此观点的学者认为行政法的根本目的是保护私权利，限制公权力。 （二） “ 控权论 ” 是现代行政法理论基础的原因 1、行政法的主要职能是控权，而不是保权。我国行政法围绕的中心是行政权
5、，行政法的设立正是由于行政权的行使过程中可能会侵害公民私权，需要对其进行规范和控制。我国的法律都是由代表民意的全 ?人大制定的，因此，行政法的实质是人民限制公权力，防范公权力滥用。 2、行 政法以控权为主，不仅仅是一个平衡的问题。持 “ 平衡论 ” 观点的学者认为： “ 平衡论 ” 就是兼顾国家、社会、个人利益，使之达到一种平衡的理论，而兼顾三者利益，是我国所有法律制定的基本价值观点，并非行政法所独有。将其作为行政法的理论基础似乎没有太大意义。从另一方面来讲，行政权以国家强制性为依托，本身就处于一种支配地位，作为行政相对人的公民来讲必然要服从这种强制力。由此可见，在行使行政权的过程中，没有平衡
6、可言。 3、行政法注重对行政机关的监控，而不仅仅是个管理工具。 “ 管理论 ”过分强调行政特权，重结果轻过程，强化 政府对公民、社会的控制，忽视了行政相对人的权利救济，片面强调行政效率和结果，缺乏对行政行为的监控。 “ 管理论 ” 以行政行为作为着眼点，而行政法注重的不是行政行为而是行政行为行使的后果，因此， “ 管理论 ” 未能揭示行政法的本质。 从行政法的内容上来看，行政法更多的是为行政行为设定一个界限，超出即违法，由此可看出监督、约束行政行为才是行政法的主旨。 三、 “ 平衡论 ” （一）概述 “ 平衡论 ” 又称为兼顾论，持此观点的学者认为国家、社会、个人的利益应当兼顾；行政权既需要保
7、护也需要加以限制 ，公民私权利既需要保护，也需要受到制约；公民私权利和国家公权力需要相互制约，平衡发展，具体指权利义务都应当是平衡的。 “ 平衡论 ” 承认权利义务存在不对等，也正是因此才需要进行平衡，其既不是一种折中也不是一种调和。行政权以国家强制力为依托，具有强大的支配力，而行政相对人则很弱小，因此，行政法才更突出对行政权的监督，更多地为行政相对人提供救济措施。 （二） “ 平衡论 ” 是现代行政法理论基础的原因 1、在执法中加入民主和公正理念。行政执法直接涉及到行政相对人的利益，最容易发生侵权行为。为此 ，各国普遍以民主和公平为主，兼顾效率。公开程序、取证程序、回避程序、听证程序、告知程
8、序的建立，给予了行政相对人对抗强制执法的手段。平衡了行政主体和行政相对人不对等的权利义务地位。 2、行政合同和行政指导的兴起。行政合同改变了行政主体与行政相对人不平等的地位，合同是双方协商后签订的，代表二者的合意，不存在违背任何一方意愿的情况，行政主体有单方解除权，行政相对人虽然无此特权，但可以就解除行政合同带来的损失请求赔偿。行政指导，顾名思义，一般情况其只具有引导功效，无法强迫行政相对人从事或不得从事某一行为。 行政合同和行政指引皆体现了 “ 平衡论 ” 的理念，进一步减小行政主体和行政相对人之间的不平等的地位，以期达到一种平衡。 3、行政诉讼既保障公民私权又监督和维护行政权。行政诉讼作为
9、一种纠错程序，是对在执行阶段错误的行政行为的一种更正，有利于对公民合法私权利予以救济，同时又能很好地监督行政执法行为。如果在执法阶段的行政行为错误，法院有权予以撤销，公民有权获得相应的赔偿等；如果在执法阶段的行政行为正确无误，通过行政诉讼予以确认，更能维护行政权威；通过严格起诉条件等来防止因滥诉而干扰行政行为的实施。 四、总结 通过上述对三种学说观点的论理的比较分析，不难看出， “ 管理论 ” 的学说是计划经济时代的营造物，具有历史局限性，并不是现代行政法理论基础。但是对于 “ 控权论 ” 与 “ 平衡论 ” 的论理都不充分，无法驳倒对方观点是人彻底信服。 任何一门法律的制定，想要获得威慑力，
10、让人们臣服，心甘情愿遵法、守法必然要涉及 “ 平衡论 ” 的观点。然而，这并不代表 “ 平衡论 ” 是任何法律的理论基础。从这方面来讲，行政法中存在平衡思想并不能成为支持“ 平衡论 ” 成为行政法理论基础的必然条件。因此，上述支持此观点的论理 本人并不赞同。 就个人而言，我比较赞同 “ 控权论 ” 的说法，行政法作为一种以行政机关为调整主体、以规范行政行为的主要手段的法律，行政过程必然包含政府管理社会，服务公共利益的作用，同时也存在所有法律规范都囊括的平衡各方主体，兼顾效率与公平等 “ 平衡论 ” 的思想，但是作为一种有别于他法的规范，其特殊也是本质特点还是在于控权。（作者单位：青岛大学） 参考文献： 龚向田 .走向人本行政法的重要理念 J.当代教育理论和实践， 2011（ 9）。 英 彼得 ?莱兰、戈登 ?安东尼：英国行政 法教科书（第五版），杨伟东译，北京大学出版社 2007 年版，第 6 页。 李娟 .行政法控权理论研究 M.北京：北京大学出版社， 2013.77-104。 叶必丰 .“ 控权论 ” 研究 J.中外法学， 21-27。 罗豪才，宋功德 .行政法的失衡与平衡 J.中国法学， 2001（ 2）。 游海疆 .现代行政法 “ 平衡论 ” 的不平衡审视 J.河北科技大学学报，2007（ 1）。 刘蕾 .关于行政法平衡理论比较研究 J.青年与社会 2013（ 6）。
