1、国有土地拆迁补偿若干法律问题研究 摘要 2011 年 1 月 19 日，国务院第 141 次常务会议通过了国有土地上房屋征收与补偿条例。同年 1 月 21 日，温家宝总理公布了中华人民共和国国务院令第 590 号国有土地上房屋征收与补偿条例，该条例自公布之日起施行。自该行政法规公布施行之日起，它就担起了全国人民的厚重期盼，即彻底清除拆迁血案，将被征收房屋所有权人的合法权益切实纳入保障范围，进而及时迅速地缓解拆迁带来的社会矛盾。时至今日，该条例所带来的法律问题及其引发的法律思考仍旧活跃于人民大众及法律学者的视野，可以说仍旧是拆迁领域的热点话题。本文以国有 土地上房屋征收与补偿条例为视角，就当前我
2、国国有土地拆迁补偿若干法律问题进行探讨，主要从租赁房屋处理的规定、土地使用权的补偿、违章建筑的补偿、法院强制执行权的行使这四方面着眼展开论述，以便为今后国有土地上拆迁法律法规的进一步修改和完善提供借鉴。下载 关键词国有土地拆迁补偿 中图分类号： D913 文献标识码： A 1982 年中华人民共和国宪法规定 “ 城市的土地属于国家所有 ” ，从而使中国城市土地在所有权上实现了全面国有化。 1988 年宪法修正案规定“ 任何组织或者个人不得侵占、买卖或者 以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让 ” 。目前，在城市土地所有权固定的情况下，中国实行了 “ 无偿划拨 ” 和 “ 有
3、权出让 ” 两种方式并存的城市土地使用制度，并形成了所谓土地的一级市场和二级市场。 ?P 改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，城市化进程也不断加速。近年来，拆迁更是成为了城市化的主要手段之一，它一方面在城市的规划与建设中发挥着必不可少的作用，一方面又带来了权利归属和利益分配的复杂问题。而应对拆迁过程中复杂多样层出不穷的矛盾，立出一部可供遵循、为人民信服的良法成为拆迁 工作的头等大事。但近年来，城市房屋拆迁管理条例制造出的拆迁血案已经愈演愈烈，对此群众反映强烈，社会影响也十分恶劣。在这样的背景之下，为了保护群众的合法权益，维护正常经济秩序，妥善处理城市发展和征地拆迁的关系
4、， 2011 年 1 月 21 日在社会各界的呼声之下，国务院及时通过了国有土地上房屋征收与补偿条例，人们都期望这部新的拆迁法规能够缓和社会矛盾，防止拆迁血案重演。本文试以国有土地上房屋征收与补偿条例为视角，就当前我国国有土地拆迁补偿若干法律问题进行探讨，主要从租赁房屋处理的规定、土地使用权的补偿、违章建 筑的补偿、法院强制执行权的行使这四方面着眼展开论述，以便为今后国有土地上拆迁法律法规的修改和完善提供借鉴。 一、 关于租赁房屋处理的制度与现实问题评析 （一）关于租赁房屋处理的制度。 首先我们来看旧拆迁条例，城市房屋拆迁管理条例第十三条规定：“ 拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租
5、人订立拆迁补偿安置协议。 ” 第十六条规定： “ 拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。裁决应当自收到申请之日起 30 日内作出。当 事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起 3个月内向人民法院起诉。第二十七条规定： “ 拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同 ” 。而新拆迁条例第十七
6、条规定： “ 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿； (二 )因征收房屋造成的搬迁、临时 安置的补偿； (三 )因征收房屋造成的停产停业损失的补偿 ” 。 （二）关于租赁房屋处理的现实问题的评析。 从上述法规的变化我们可以看出，新旧拆迁条例都界定房屋所有权人为被征收人，拆迁补偿为其所有，而对房屋租赁人都不算入被征收人之列。但是相比之下，旧拆迁条例对租赁房屋的拆迁处理却有专门的、具体的规定，对租赁人的权利给与肯定，在一定程度上保障了在拆迁时房屋承租人的抗辩权、获得补偿权。但是新的拆迁条例完全取消了对租赁房屋如何处理的规定，这种完全抛弃了承租人作为
7、被征收一方当事人的做法显然从客观上减小了征收 人在征收房屋时的对立面。但是 “ 因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿 ” 和 “ 因征收房屋造成的停产停业损失的补偿 ” 显然是应当属于 “ 实际承租人的 ” ，但由于缺乏对承租人保护的规定，实践当中承租人将会很难依靠新拆迁条例获得补偿，只能依靠合同法等民事法律来寻求法律救济，但是仅依靠合同法及租赁合同来解决承租人的补偿问题是否会使承租人付出的成本（特别是时间成本）增高呢？如果这样，就会增加承租人的负担。而企业作为市场经济的主体，国家发展的经济支柱大部分都是通过租赁场地、房屋来搞生产经营的。当企业作为承租人，会负担更重的成本 ，这样就会给社会的经
8、济发展带来消极影响，而企业也可能因为拆迁补偿的不到位成为社会发展的不稳定因素，这一现实问题尚有待解决。 二、 关于土地使用权的补偿制度与现实问题评析 （一）关于土地使用权的补偿制度。 新拆迁条例国有土地上房屋征收与补偿条例第十三条规定： “ 房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回 ” 。第十七条规定： “ 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括； (一 )被征收房屋价值的补偿 ” 。我国物权法第一百四十八条规定： “ 建设用地使用权期间届满前，因公共利益 需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金 ” 。 （
9、二）关于土地使用权的补偿现实问题的评析。 我们知道，土地是房屋等建筑物的载体，是不动产中最有价值的部分。在土地方面，物权法仅仅规定退还当初的出让金，本身就有问题，就是没有把土地的升值部分考虑进去，而这种升值部分往往表现为大额的金钱。再看看新拆迁条例，它却根本没有对土地的使用权如何补偿作出规定，这并没有起到弥补物权法的缺陷的作用，在这种制度之下，市场经济体制下的权利主体（被征收 人）中只要有权利意识觉醒的人在，就会对此不满，和政府产生纠纷，甚至是激化矛盾冲突，这一现实问题尚有待解决。 三、 关于违章建筑的补偿制度与现实问题评析 （一）关于违章建筑的补偿制度。 新拆迁条例国有土地上房屋征收与补偿条
10、例第二十四条规定： “ 市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建 筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿 ” 。旧版的拆迁条例也对此规定不予补偿，但是实践中发生的拆迁血案有相当一部分都是因为违法建筑拆除不予补偿造成的，震惊中外的 “ 成都唐福珍因拆迁自焚惨案 ” 就是违法建筑拆迁不予补偿的典型案例。 （二）关于违章建筑的补偿的现实问题评析。 违法建筑拆迁一直
11、是拆迁领域中的难题，因为涉案的违法建筑大多在十几年以上，位于城中村或城乡结合区域，属于历史遗留问题，是政府冒进搞经济开发造成的。当初地方政府一味地为了搞活经济，大力提倡自主创业、增 收，大力协助中小企业的设立、发展，在经济建设用地及厂房建设、改建、扩建等方面则采取了姑息宽容的态度，即使法律手续不完备也大多睁一只眼闭一只眼，致使违法建筑存在了若干年也无人问津，特别是 “ 经济开发区 ” 大多位于城市边缘的乡村，处于当时 “ 一法一条例 ” 调整的盲区。因此当初的企业厂房、设施建设很多都违反 2008 年才实施的城乡规划法。实践中拆迁人往往对违法建筑的被拆迁人只作适当的、象征性的“ 人道主义 ”
12、搬迁费补偿，而违法建筑的权利人往往都是企业主，那点搬迁费远远不能弥补对造成一个企业停产、停业以及大面积厂房、设施重建造成的损失。这容易造成社会不安定因素，有待解决。 四、关于法院强制执行权的行使制度与现实问题评析 （一）关于法院强制执行权的行使制度。 新拆迁条例国有土地上房屋征收与补偿条例第二十八条规定： “ 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行 ” 。而根据城市房屋拆迁管理条例制定的城市房屋拆迁工作规程规定： “ 房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，必须经领导班子集体讨论决定后，方可
13、向政 府提出强制拆迁申请 ” 。 （二）关于法院强制执行权的现实问题评析。 新拆迁条例最大的亮点就是政府将强拆权交给了法院。在我国，由于受地方政府财权的制约司法权一直都是被行政权压制，从而造成了在一定程度上的司法权与行政权之间的界限不清，甚至可以说是混而为一的。如此弱势的司法权能否独立担当起强拆权的重任，避免血拆惨案的继续发生？这无疑成为新拆迁条例施行后对法院司法权如何独立正确行使的最大考验。法院的强制执行权的行使仍然需要制度的规范和保障，这样才不会造成表面上是法院在施行强拆，实际上是政府在背后操作、 指挥。如果这个问题处理不当可能成为社会的不稳定因素。这一现实问题虽经历了一年之久，但仍有待解
14、决。 任何法律、法规的制定都不可能尽善尽美，新拆迁条例的上述问题在实践当中如不妥善处理，尽早采取措施严加防范，可能就会重蹈旧拆迁条例的覆辙，而关于新拆迁条例的批评声音以及现实存在的案例看来，一些实际问题仍旧没有得到解决，这不是立法的初衷所在。因而，在今后的法制建设中，还应该在这方面多着力，将现行制度进一步完善，使拆迁法规真正起到缓和社会矛盾，防止拆迁血案重演的作用。 （作者单位：吉林大学法学院 09 级本 科） 注释： ?路红生主编 .土地管理学总论 .中国农业大学出版社 2007 年版，第 237页。 参考文献： 王先进 .土地法全书 .吉林教育出版社 ,1990. 新编中华人民共和国常用法律法规全书 .中国法制出版社 ,2005： 3. 法律法规全书 .中国法制出版社 ,2005:1193. 李元 .中国地政法规政策全书 .中国物价出版社 ,1995:1451.
