1、我国新型城镇化的结构性问题及对策摘要：新型城镇化是?F 代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力，也是一项重要的民生工程。本文着重分析我国推进新型城镇化面临的人口分布、城乡二元、发展水平及产业配比结构性问题，并提供了相应的对策建议。 下载 关键词：新型城镇化 结构性问题 集聚效应 城市群 财产税 中图分类号：D669 文献标识码：A 推进新型城镇化，在我国经济社会发展全局中具有重要意义。我国的城镇化建设在过去三十几年中取得了巨大成就，但也面临着一系列问题，必须妥善应对风险挑战，推行新型城镇化。新型城镇化有两个基本要点：一是从数量型增长向质量型转变，关键是要完成农村转移人口市民
2、化，要定居，要解决公共服务等问题；二是从粗放型成长向集约型转变，意味着城市发展模式要转向解决资源浪费的问题，解决老百姓生活的问题。 1 我国推进新型城镇化的必要性 1.1 新型城镇化能发挥集聚效应，是集约化发展的必然要求 人类是群居类动物，经过几千年的迁徙选择，发现城镇才是适合人大规模居住的地方。城镇化能够节约大量耕地，还能经济、高效地改善居住环境，提高生活质量，比如道路的建设、水电的供应、规模化的生产、商贸活动、教育、医疗、娱乐等，都依赖于人口的聚集。我国有近 6 亿农村人口，平均居住点的人口不过百人左右，部分地方甚至十多人就一个点，全国居住点几百万个。如果人口不适度向城镇聚集，几百万个散居
3、点人口必需的基础设施建设费是一个天文数字，根本没法建好。即使建成，几百万个散居点的商贸活动的交易成本，以及基础设施的人均维护成本也会非常高。 1.2 新型城镇化能促进农业现代化，是提高生产力的必然要求 我国农村“人均一亩三分，户均不过十亩”的小农经济，主要以“小农和手工作坊”的方式从事种植和养殖业生产，生产方式较落后。当前导致农村人口收入增加的不仅是农业，而是较为重要的工业。因为现在很大一部分农民已经进城成为“农民工”，拿的是工人的收入。这恰恰证明城镇化才是阻挡不了的历史进程。搞新型城镇化，农村剩下的人越来越少，农业适度规模经营的空间就打开了，农民的人均收入就能提高。城镇化率的提高，才能不断发
4、展先进生产力，农村耕种方式逐渐转化为专业分工、社会化生产方式，最终实现农业现代化。 2 我国新型城镇化面临的结构性问题 2.1 从人口分布结构讲，“胡焕庸线”西北部与东南部人口及资源分布严重不平衡 1934 年，地理学家胡焕庸提出胡焕庸线，即自黑龙江瑷珲至云南腾冲画一条直线（约为 45），线东南半壁 36%的土地供养了全国 96%的人口，西北半壁 64%的土地仅供养 4%的人口，二者平均人口密度比为 42.61。“胡焕庸线”显示了自元代以来我国东西部人口分布的格局，直至今天这一格局仍未改变。“胡焕庸线”划定后 80 年间，几次全国人口普查都表明，“胡焕庸线”两侧人口比例与 1934 年相比出入
5、不大。 “胡焕庸线”在某种程度上也成为目前城镇化水平的分割线。中科院国情小组根据 2000 年资料统计分析，胡焕庸线东南侧以占全国 43.18%的国土面积，集聚全国 93.77%的人口和 95.70%的 GDP，压倒性地显示出高密度的经济、社会功能。胡焕庸线西北侧地广人稀，受生态胁迫，其发展经济、集聚人口的功能较弱，总体以生态恢复和保护为主体功能。这条线的东南侧各省区市，绝大多数城镇化水平高于全国平均水平；而这条线的西北各省区，绝大多数低于全国平均水平。工信部下属机构对全国近 3000 个县（市）进行综合评估，发布了“县域经济 100 强”排行榜。东部地区占 74席，中部地区、西部地区各占 1
6、2 席，东北地区仅有辽宁省的 2 个县市入围。“胡焕庸线”很可能继续锁定中国经济、人口、城市发展的空间格局。虽然我国拥有 960 万平方公里的国土，但真正适合人们生存的空间，却只是300 多万平方公里。 2.2 从城乡二元结构讲，农村与城市之间的消费水平及公共服务差异较大 据国家统计局数据，2016 年我国城镇化率按城镇常住人口计算约57.35%，如按户籍人口计算仅 41.2%左右。我国有大约 8 亿农民，其中 2 亿多人已经进城务工经商，留在农村的有近 6 亿人，以妇女、儿童和老年人为主。城乡消费能力差距较大，农村居民人均消费支出不足城镇居民的1/3。 城乡土地处于“二元分割”状态，国有土地
7、使用权可自由公开交易；但集体土地却只能限于耕种或村庄内公共建设，不能抵押和买卖。农民群体的农村集体土地与城镇国有土地地位不同，土地的财产收益和增值收益难以根本保障。相反，这些年来重点城市的房地产价格持续飞涨，从而形成了全国范围内财富从农村向城市以万亿为规模的持续转移。纵然这些年中央和各级地方政府都在推进户籍制度改革，但在许多城市特别是一、二线城市，城乡二元的户籍制度依然是城镇化水平提升的拦路虎。不仅农民长期不能享受到城市户口的公共服务利益，而且 2 亿多已经进城务工经商的城镇常住人口因“身份”差异，也很难享受到这些福利。 2.3 从发展水平结构讲，大中小城市及小城镇经济发展水平及房价差异较大
8、一线城市是最富有吸引力的地方，处于引领地位，优势巨大、机会不断，吸引全国各地的高精尖人才；其竞争力、辐射力是其他城市无法相比的。二线城市的地位举足轻重，一般为区域经济的龙头，凭借区位和政策优势等，形成虹吸效应，抢夺三四线城市资源。省会城市一般拥有较好的基础设施、高校资源、文化资源、医疗资源等，政策和规划也会利好省会城市。中西部省会城市经济及财政金融总量占该省的比重始终维持在较高的位置，集聚本省人口的效应明显。 大中小城市及小城镇经济发展水平差异较大，直接反映在房价和人口流向上。从 2015 年下半年开始，一线城市和部分二线城市房价涨幅较大，房价始终处于高位，但房产仍供不应求，人口持续净流入，只
9、能实行严格的“限购、限贷、限售”楼市调控政策。然而，部分中小城市及小城镇人口持续净流出，房价低位徘徊，房产处于去库存状况。国家统计局调查显示：外出农民工仍主要流向地级以上大中城市。2015 年外出农民工中，流入地级以上城市的农民工 11190 万人，占外出农民工总量的 66.3%，比上年提高了 2 个百分点。跨省流动农民工 80%流入地级以上大中城市，比上年提高了3 个百分点，省内流动农民工 54.6%流入地级以上大城市，提高 0.7 个百分点。从外出农民工就业的地点看，在直辖市务工的占 10.3%，在省会城市务工的占 20.5%，在地级市务工的占 33.9%，在地级以上大中城市务工的农民工比
10、上年提高 1.7 个百分点。 2.4 从产业配比结构讲，产城融合及房地产与其他产业联动发展面临一定挑战 城镇化需要产业发展来充实，通过产业发展促进就业和创业，同时城镇化也能为产业发展提供内需和平台。在一些东亚国家和地区，由于很好地协调了城镇化、工业化发展，实现了现代化。相反，在拉美一些国家，现代化进程受阻甚至停滞，一个很重要的原因就是在城镇化过程中产业发展没能跟进，结构不合理，就业创业问题解决不好，出现了城市贫民窟等问题。 从 2000 年开始，我国房地产高速发展，地价房价经历了非常快速的上涨，这种变化对实体经济带来了一定负面影响。资本具有逐利性，倾向于流入利润高的地方，房地产持续占用更多的资
11、金和资源，发展实业所需的投入就相应地被挤占。不少原本做制造、做服务的企业偏离主业，把相当一部分投资和精力转向房地产；这样，实体企业的研发和生产规模等都会下降。另外，城镇房价和房租快速上涨，直接导致生活成本增加，转化为劳动力工资和生产成本增加；生产需要廉价劳动力，当企业发展势头难以消化高涨的成本时就难以为继，甚至关门歇业。 3 推进我国新型城镇化的对策 推进新型城镇化就是人口分布、生产方式、产业结构全面调整升级，资源重新配置，要把城镇化的后续进程看成破解人口分布、城乡二元、发展水平及产业配比结构性问题的重要机遇，就此笔者提出以下四方面对策建议： 3.1 新型城镇化要积极稳妥推进 我国现有的城乡二
12、元结构为进城失败农民提供了返乡的机会。假若他们在城市生活维持不下去的话，他们至少还有选择返乡的权利，以解决基本的生活问题。当经济危机造成城市失业率增高时，不会造成大量失业劳动力滞留城市，影响社会稳定。这样，城乡二元结构一定程度化解了经济危机风险，也是我国目前没有出现大规模城市贫民窟的原因之一。 城镇化的决定因素是生产力，以人为核心的城镇化是配置资源的行为，属生产关系范畴，要以适应生产力的发展为标准。城镇化是社会经济成熟过程中必然经历的一个阶段，是人口、资本、土地、产业等诸多要素理性的流动和转换过程，有着科学的发展规律。那种依靠行政力量“大干快上”式的城镇化，短期内可能“光鲜灿烂”，但长期会积聚
13、更多矛盾和问题，不仅不会给人们带来福祉，更容易引起灾难性后果。绝对不能以体现短期政绩来人为造城。如果人为造城，人为搬迁人口，城镇无业人员骤增，那就会形成空城鬼城，只能给社会增加负担和压力。新型城镇化要坚决避免短期行为，必须根据经济基础、社会条件、文化因素、地理环境等具体情况，“量身”推行新型城镇化。 3.2 新型城镇化要以人为核心 城镇化进程的本质是减少农民、把农民工转化为城市居民的一个过程，重点解决农村转移人口在城镇就业问题，路径在逐步提高转移人口的劳动技能，提高综合素质，必须大力发展职业技能教育，增强农民就业和创业的本领。对城镇化后的农民，生活常态被改变后，必须要有新的合适的生产生活方式。
14、如果农民固有的生活场景被打破，生活成本骤增，却被制度性闲置就业难继，可能会带来社会问题。 培训和发展从农村进城的人是一个重要问题，要通过大量的资金和渠道安排来提高劳动力素质。一是要大规模兴办职业技能培训机构，在国家层面就农民工职业教育行政立法。二是要把各级各类职业技术学校利用好建设好，实行校企结合，使劳动力都能有一个职业技能，成为城镇的主力军。三是建立劳动力继续教育及终身学习机制，让有一技之长的劳动力再学习再提升，给城镇发展提供多层次的人力资源。四是农村集体土地流转要与农民的培训及安置挂钩。 提供稳定就业机会是城镇吸纳农村转移人口的关键。首先，现阶段必须坚持“高也成、低也就”的产业导向，即在推
15、进产业升级、发展高新技术产业的同时，继续促进劳动密集型产业发展。其次，在推动沿海地区产业?Y 构调整和升级的同时，促进劳动密集型产业向劳动力输出量大的中西部地区转移，促进中西部地区农村人口就近城镇化。第三，开辟现代物流服务、农业产业化服务等服务业新领域，吸纳更多转移劳动力就业。 3.3 新型城镇化要降低城镇门槛 我国拥有 287 个大中型城市，其中 36 个大城市（4 个直辖市、27 个省会城市、5 个计划单列市），剩余 251 个地级城市；拥有约 2800 多个县城；37000 多个乡镇。 加强中西部协同发展，降低城镇门槛。一要整体协调，靠中央的战略规划来指导，沿海的科技发展“引擎”、东北和
16、中部的“粮仓”、西部的生态屏障，均需整体协调分类指导；二要因地制宜，“靠山吃山，靠海吃海”；三要向下放权，像计划经济那样管制不可取；四要鼓励创新，城镇绝不能千篇一律，搞“大而全、小而全”。 加强城市群建设，降低城镇门槛。大中小城市和小城镇之间的互联互通的城市群建设，能均衡释放城镇化红利，不仅可以为特大城市减负，也能让周边的城市更多享有特大中心城市的溢出效应，从而提高整个城市群的聚合效应。在城市群的网状结构中，实现物畅其流、人尽其才，必将有效盘活城镇化存量，城镇化的平台效应倍增，让各阶层人群共享。一方面以市场力量为主引导产业布局和就业人群的分布，让更多的青壮年劳动力在经济资源集聚度和市场效率更高
17、的大城市生活就业，进而减少人们此前对单一中心城市超大规模的担忧；另一方面应以优质公共服务引导“夕阳红”人群，到作为中心城市后花园的中小城市和小城镇去养老和休闲。 加强小城镇建设，降低城镇门槛。一是在核心区地价大涨房价高不可攀的情况下，要通过在边远地区建立卫星城镇，解决中低收入居民的住房问题，同时为我国老龄社会的到来骤增的老龄人口留足空间。镇是离农村、农业最近的城，作为城市网络的末端经脉，起着连接城市和农村的重要作用。如果只是注重大城市核心区建设，城乡反差越来越大，农民进城的门槛就会越来越高。二是在遵循城市发展规则的前提下，新的政府投资项目要尽量避开一、二线城市，在保证经济效益的同时优先落户小城
18、镇。 3.4 新型城镇化要提高公共服务水平 新型城镇化的关键是社保和教育等基本公共服务城乡一体化，并不断提高公共服务水平，可通过以下措施保障： 加强基本保障房建设，提高公共服务水平。健康的房地产市场是实现新型城镇化的必要条件，房地产政策选择应有利于加快新型城镇化进程。房价高企的城市，政府要适度提供基本保障房，解决城市中低收入者住房问题；国家拍卖商品房建设用地的收入必须按比例配套兴建保障房。 加强土地增值收益管理，提高公共服务水平。土地涨价归公是孙中山先生“平均地权”思想的核心，未来土地增值的主要收益要向弱势群体倾斜，重点用于公共服务。随着城镇的发展，土地非农使用可以产生巨额的土地增值收益，土地
19、的增值很大程度上是由于土地的用途和规划优化、公共财政集中投入、人口聚集造成的。若土地增值的主要收益只被少部分人拿走，政府也就无力提供良好的公共服务。 适时调整财政体制，提高公共服务水平。户籍制度改革的问题，实质是财政分担机制和转移支付的问题。要适时重新调整财政分担机制，中央、省、地、县以及企业都要合理承担一部分。另外，目前大多数外来务工农民难以在东部沿海大中城市长期定居，最终还将返回原籍。要使他们逐步转变为市民，需要建立养老、医疗、失业等社会保障金的跨省跨市转移机制。 适时推进房产税等财产税，提高公共服务水平。财产税是以纳税人所有或属其支配的财产为课税对象的一类税收，主要包括房产税、遗产和赠予
20、税等税种。我国目前税收主要以流转税为主，对调节收入分配和缩小贫富差距作用有限。财产税调节的重点是富人，有利于调节财产性收入，缩小各阶层贫富差距；适时推进房产税等财产税，能抑制房地产投机，促进财产的有效利用，增加财政收入，提高公共服务水平。 参考文献： 国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见（国发20168 号），http：/ / m ?R 雪峰.城市化的中国道路M，北京，东方出版社，2014. 华生.人的城镇化是“最大的事件”EB/OL，http：/fina 华生.华生：收入分配改革改谁保谁，http：/fina 张炎夏.城镇化误区三：城镇化会浪费耕地EB/OL，http：/b 张炎夏.农业与城镇化EB/ OL，http：/b 社评发掘城镇化新红利J.财经，2017（16）.
