关于丽江旅游业发展中政府监管的对策研究.doc

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1、 关于丽江旅游业发展中政府监管的对策研究 公共管理学院 行政管理专业 和晓燕 20081020252 1 目录 摘要: . 2 关键词: . 2 Abstract:. . 2 Keyword: . 2 引言 . 3 一、丽江旅游业发展中政府监管的现状 . 3 (一)丽江旅游业发展概况 . 3 (二)丽江旅游业发展中政府监管的情况 . 5 二、丽江旅游业发展中政府监管存在的问题及原因 . 6 (一)存在的问题 . 6 1.不能有效规范旅游市场以及产业的主体 . 6 2.管理体系及规章制度不够完善 . 7 3.对旅游资源的开发不科学 . 7 4.政府监管力度弱,资源配置不合理 . 8 (二)政府监

2、管中出现问题的原因 . 8 1.“经济建设型政府”向“公共服务型政府”过渡的阶段出现矛盾 . 8 2.政府监管理念滞后,监管措施缺乏科学研究 . 9 3.旅游业发展 . 9 4.没有完善的法律法规作为依托 . 9 三、完善丽江旅游业发展中政府监管的对策建议 . 10 (一)政府管理模式向公共服务型转变 . 10 (二)推进旅游资源的可持续发展 . 10 (三)巩固和扩大旅游标准化体系的建设 . 11 (四)加强旅游业人才队伍建设 . 11 (五)全面推进依法治理旅游业的工作 . 12 结语 . 12 致谢 . 13 参 考 文 献 . 14 2 摘要: 丽江旅游业发展的现状和存在的问题要求政府

3、重视对文化和资源环境的保护,完善监管制度和提高执法力度。文章分析了政府监管过程中不能有效规范旅游业市场,对资源的开发以及城区规划不合理,以及 规章制度不完善等问题,并从政府职能转变,管理观念和发展现状中分析 了 问题产生的原因,提出 政府应该立足实际情况,构建科学合理的管理体系,使之系统化,标准化。并增强执法力度,完善相关法规。从“经济本位”向“以人为本”的公共服务型管理理念转变,加强人才队伍建设等建议,完善政府监管以促进丽江旅游业发展。 关键词: 丽江旅游业;政府监管;职能转变 Abstract: The quo and existence question of Lijiang touri

4、sm development requires the government to pay more attention to protect the culture and the environmental resources in Lijiang. Meanwhile, asking for the government perfects regulation system and improves the efficiency of execution. This paper begins with the question in current Lijiang tourism, su

5、ch as the process of government supervision cannot effectively regulate tourism market, the development of resources and city planning is not reasonable, and the rules imperfect and so on. Then, from the perspective of the government functions transformation, management concepts and development stat

6、us explores the reasons which leading to those problems. Finally, putting forward the countermeasures are that, firstly, the government should be based on the actual situation to construct a systematic and standardization management system. Secondly, strengthening the law enforcement and perfect rel

7、evant laws and regulations. Thirdly, changing the concept of “the economic standard“ to “people-oriented“, strengthening the construction of the talents etc. As a results, its not only perfecting the government supervision, but also promoting Lijian g tourism development. Keyword: Lijiang tourism; G

8、overnment Regulation; shift the government functions 3 引言 改革开放以来,我国的旅游业开始起步,到现在成为国际上第四大入境旅游接待国、亚洲最大的旅游出境国和全球最大的新兴旅游市场,用了近三十年的时间。在日趋激烈的全球化竞争格局面前,尽快提高第三产业的地位,特别是现代服务业的竞争力具有很重要的战略意义。旅游业是服务业的有机组成部分,对于社会主义现代服务体系的 建设,以及增进社会和谐、经济稳定和全面实现小康社会建设具有重大意义。 丽江旅游业发展的十多年来,在当地政府的努力和中央的扶持下,是国内许多旅游城市学习、交流和赶超的目标,丽江旅游发展的

9、模式也成为了国际国内旅游重点研究的关注对象。在丽江旅游业繁荣发展的背后,还存在很多管理隐患,如何从量的发展转向质量并重,是摆在当地政府面前的一个重要课题。 丽江旅游业涉及到丽江民众生活的各方面,也关系到丽江经济社会状况的发展,更是丽江民族文化传承的一个重要载体, 解决好丽江旅游业发展 中政府监管 的问题,使之 丽江旅游 成为一个精品发展模 式,更好的为国内其他城市的旅游发展提供一个借鉴,为全面提升我国服务业的整体竞争力起到一个积极作用。 一、丽江旅游业发展中政府监管的现状 (一)丽江旅游业发展概况 丽江位于云南省西北高原,金沙江中游,北连迪庆藏族自治州,南接大理白族自治州,西邻怒江傈僳族自治州

10、,东与四川凉山彝族自治州和攀枝花市接壤。 全市辖古城区、玉龙纳西族自治县、永胜县、华坪县、宁蒗彝族自治县,幅员面积2.06 万平方公里。由于立体地貌突出,兼具了横断山地貌和滇西北高原的地貌特征,境内相对高差 4581 米,立体地貌造就了立体气候,孕育了丰富多 彩的自然景观,同时又是个历史悠久,文化灿烂,民族众多的区域。 丽江地区的旅游业起步于 20 世纪 80 年代中后期。 1985 年,当时的丽江县被列为乙类开放地区,这个时期丽江接待人数很少,基本属于“外事接待型” 。 20 世纪 90 年代以后,丽江开始把旅游业作为一种经济产业来规划发展,成立了相关机构。 1994 年 10月,云南省政府

11、明确把旅游开发重点转向滇西北地区,旅游业被列为丽江的支柱产业,丽江旅游业进入高速发展阶段。 1996 年丽江旅游接待人数首次突破百万。 1996 年后,丽江当地政府抓住地震后的三年恢复重建机会,大力发展基础 设施,旅行社、宾馆、酒店迅速增多。 1997 年底,丽江古城被列为“世界文化遗产”, 1999 年昆明世博会的举办对丽江旅游业发展有很大推动作用。 2000 年以后,丽江旅游业进入相对成熟阶段。“十五”期间丽江旅游经济发展以提质增效为目标,注重集约化经营,由过去的粗放数量型 苏晓波:旅游发展与历史城镇的商业功能转换研究 以丽江大研古镇为例,中山大学硕士论文, 2003。 4 向质量效益型转

12、变。 2001 年旅游接待人次突破 300 万, 2002、 2003 年的三江并流、东巴古籍分别列入世界自然遗产和世界记忆遗产名录,在 2003 年“非典”之旅游业大灾之年仍保持 300 万以上的旅游接待人次。 2011 年旅游接待到达 1184 万人次,旅游总收入约 152 亿元,都分别创丽江旅游发展的历史新高。旅游业对相关产业的带动作用明显增强,旅游业的总产值占丽江国民生产总值的 46%,以旅游为龙头的第三产业税收占整个财政税收的 46%,占据了半壁江山 。 近十年来,丽江旅游业发展最显著的一个成就就是带动了当地经济的发展。丽江地处边陲,没有重工业支撑,一直以来都是小农经济为主体。自从政

13、府开始以旅游业为经济发展主体后,丽江地区的生活水平有了很大的飞跃。政府导入民营经济的参与,引导旅游消费,创造了很多就业机会并逐 渐改善了丽江民众的经济观念,为丽江的经济发展提供了助力(表一 ) 。 表一 丽江市 2006 2011年旅游经济发展情况一览表 项目 年度 海内外 游客 (万人次 ) 增长率(%) 国内旅游者 (万人次) 增长率(%) 海外旅游者 (万人次) 增长率( %) 旅游综合收入 (亿元 ) 增长率( %) 旅游外汇 收入 (万美元 ) 增长率( %) 国内旅游收入 (亿元 ) 增长率( %) 2006年 460.09 13.82 429.22 11.22 30.87 68.

14、85 46.29 15.26 8821.21 78.86 38.94 8.01 2007年 530.93 15.4 490.86 14.36 40.07 29.82 58.24 25.82 11900.08 34.9 49.32 26.64 2008年 625 49 17 81 578 91 17 94 46 58 16 25 69 54 19 4 14830.59 24 63 59 45 2054 2009年 758 41 21 21 705 55 21 88 52 59 12 89 88 66 27 49 17084.13 15.2 76.99 29.5 2010年 909.97 20.0

15、3 848.83 20.31 61.14 16.26 112.46 26.84 20222.47 18.37 98.71 28.2 2011年 1184.05 30.12 1107.93 30.52 76.12 24.5 152.22 35.36 25367.98 25.44 135.73 37.51 丽江先后荣获全球人居环境优秀城市,世界上最令人向往的旅游目的地,地球上最 丽江市旅游局关于“近年工作概况”,载自丽江市“十一五”旅游发展规划纲要(讨论稿)( 2011)。 丽江市旅游局关于“丽江旅游经济发展情况”,载自丽江市旅游局办公室资料( 2011)。 5 值得光顾的 100 个小城市之一、

16、欧洲人最喜爱的中国旅游城市,中国最美丽的地方,中国最令人向往的十个小城市之首,中国优秀旅游城市,中国魅力城市,中国青年 人最喜爱的旅游目的地,中国十大优秀生态旅游景区,中国十大休闲城市、中国品牌城市荣誉奖等几十项殊荣。 2008 年,丽江列入全国改革开放 18 个典型地区之一。 2011 年丽江古城成功创建为全国 5A 级景区。在丽江市政府及有关部门的不懈努力下,随着旅游标准化试点工作的不断推进,丽江的旅游服务质量和水平持续提升,游客满意度不断提高,旅游有责投诉明显下降。 (二)丽江旅游业发展中政府监管的情况 云南省和丽江市政府在城市和旅游发展中扮演着重要角色。长期以来,丽江各地方政府在世界遗

17、产的管理、保护和可持续发展方面,作了不懈的探索和 努力。政府还加强对交通、城建、环境保护、教育文化、卫生等旅游基础设施的投资,制定了一系列鼓励、促进旅游发展的政策措施(表 2)。 表 2 云南省及丽江市政府促进旅游发展的主要政策 时间 主体 政府会议或文件 措施或目标 1994 年 云南省政府 滇西北旅游规划现场办公会 发展大理,开发丽江,带动迪庆,启动怒江;保护丽江古城的“五四三二一”工程 2001 年 丽江地委 关于进一步加快旅游业发展的决定 提出了丽江旅游业发展的“二次创业”,推动丽江旅游业发展由数量规模型向质量效益型转变。 2004 年 丽江市政府 关 于进一步加快旅游产业发展的若干意

18、见 明确提出通过实现“六个转变”,加快建设旅游经济强市步伐。 2005 年 丽江市委 丽江市委一届六次全会 提出了实施“旅游强市”的发展战略,把丽江建设成为滇川藏大香格里拉生态旅游经济圈的中心和示范城市。 2006年 2月 云南省政府 滇西北旅游现场办公会 提出做大丽江旅游的要求,决定在交通基础设施建设、重大旅游项目建设、旅游城镇建设、生态环境保护与建设等方面给予大力支持。 2006年 5月 丽江市政府 关于进一步加快旅游业发展的决定 做大做强旅游支柱产业,促进丽江旅游业的转 型升级和提质增效,推动丽江建设文化旅游名市和世界精品旅游胜地步伐。 2008 年 丽江市政府 全市旅游工作座谈会 按照

19、“六个转变”的要求,深入实施“旅游强市”战略,进一步加快丽江旅游“转型升级、提质增效”步伐。建立政府引导调控、6 市场主导为主的旅游发展模式。 2011 年 丽江市政府 丽江市二届人大四次会议 以“六个转变”为抓手,以“自然为本,特色为根,文化为魂,市场为导向”为指导,以旅游标准化建设为引领,以拓展海内外市场为依托,进一步解放思想,更新观念,深化改革,开拓创新,全市旅游工作实现了又好又快发展。 自 2008 年起,丽江政府开始对旅游业市场进行专项整顿,对旅游从业人员或组织,以及旅游客运市场进行综合整治。共出动旅游执法人员 9796人次 ,查处违规行为 423起 ,其中:罚款 242 起,警告、

20、批评教育 74 起,受理投诉 222 起,其中:信函 142 起(含转办 60 起)、现场处理 60 起、来访处理 20 起。全年培训新导游 346 名,完成导游上岗证年检 1618 名, 60 的星级饭店员工通过培训持证上岗。在省旅游局的帮助下,先后组织丽江市 星级饭店负责人赴上海、昆明等地参加星级饭店经理培训班。成功举办“ 2008年度丽江市迎奥运 树新 风旅游行业服务技能大赛”,评选出“丽江市十佳导游员”10 名、“优秀导游员” 20 名、“星级酒店服务技术能手和优秀服务员” 30 名。从 2010年 7 月 10 日起,丽江市所有旅游企业通过网络填报的方式将每天的安全检查、安全排查等情

21、况及时上报,方便了旅游、安监、消防等部门及时掌握旅游安全生产动态,实时跟踪监督管理。同时,为增强丽江市旅游行业抵御风险能力,政府相关部门按照省旅游局关于在我省开展旅游保险统保工作的通知精神,全面实施了丽江市旅游行业旅游保险统保工作。 2011 年,丽江政府借助建设丽江国际精品旅游胜地会议召开 的有利时机,积极促成丽江市人民政府与新华网、人民网、中新网、新浪网等 14 家知名网络媒体,海航旅业、中国旅行社、上海春秋国旅、中青旅等 9 家 旅游企业成功签订旅游战略合作协议,进一步拓展了丽江旅游发展空间 。 二、丽江旅游业发展中政府监管存在的问题及原因 丽江旅游业发展的十多年来取得了很大的成就,不但

22、形成了独特的“丽江旅游模式”,还在国际上取得很多荣誉。但是在辉煌的成就和高速的发展下依然出现了很多问题和矛盾,政府监管也出现了一定的缺失,就此分析探讨政府监管存在的问题以及问题产生的原因。 (一)存在的问题 旅游业发 展中政府的监管涉及到各个方面,包括了经济、文化、社会管理、城市规划等等。因为监管不力或者意识观念跟不上时代发展就会造成多个方面出现问题和矛盾。主要有以下几个方面: 1.不能有效规范旅游市场以及产业的主体 丽江市旅游局关于“旅游业综合整治工作”,载自丽江市旅游局工作报告( 2011)。 7 旅游业的发展离不开旅游产业的主体,它是旅游市场的源头。丽江旅游发展速度突飞猛进,在这一过程中

23、,很多旅游企业和旅游从业者的相关条件并不规范或者根本不合格。旅游企业散、小、弱、差的现象一直存在,并且缺乏市场竞争力和抵御风险能力,旅游产品单一,特色化、专业化程度不高,缺乏清醒的市场定位,同质化严重,造成旅游企业经 济效益低下,市场恶性竞争等问题。旅游从业者素质参差不齐,没有进行过相关培训,导致在旅游发展过程中与旅游客体产生摩擦与矛盾,甚至有严重的违法行为。市场是旅游业的核心,市场的规范程度更是旅游业发展前景的关键。丽江旅游市场目前存在:违反行业管理的不规范经营;安排旅游团队到非星级酒店入住;擅自带团进入非旅游等级和非旅游协会协议商店购物消费;未经当地主管部门核发放营(准)运证(牌)的车辆非

24、法从事旅游客运;欺客、宰客、拉客,非法从事旅行社业务、偷逃古维费征收等严重影响市场秩序和旅游形象的行为。政府在监管过程中不能有效的 规范主体行为,使旅游市场在源头上就偏离正常轨道。 2.管理体系及规章制度不够完善 旅游业的发展是与时俱进的,是随着时代和社会的变迁而变化的。现如今,丽江旅游管理机构重叠交叉现象严重、旅游产业要素管理分散。旅游资源管理、旅游企业管理隶属部门多,有机协调能力差,宏观调控、监督管理难度大,对旅游资源管理权和使用权不明确,概念不清,造成管理上的混乱,对旅游资源的开发和旅游项目的策划缺乏科学的规划和市场观念;宏观调控管理不灵,使旅游业各要素之间不能协调发展,出现有些要素发展

25、不足,有些要素发展过剩,有些项目布局不合理,有的出现重复投资和产品雷同现象。 因为没有相应的监督机构, 很多规章制度无法真正落实, 造成“上有政策,下有对策”的局面。政府内部旅游相关部门的设置过于冗杂,很容易因为利益的驱使而在管理上出现漏洞,也会造成越权管理以及责任的推卸,不利 于旅游市场的监管。 另一方面, 丽江古城作为丽江旅游业的一个重点内容,在政府监管中占有主要地位。随着旅游业的发展,古城内的原住居民已经有 90%的人家不在古城居住,这使得原本集居住、商贸、游览为一体的历史街区,演变为商贸旅游区。据不完全统计,丽江古城原住居民 1986 年底有 4269 户, 15279 人,到 199

26、9 年已有 1597 户 5001 人迁出古城,其中大部分是本土纳西居民,到 2005 年只剩下不到 6000 人,且多为老人 。 丽江旅游业离不开传统的 民族文化,而过度的商业化将导致民族传统的丧失。虽然丽江政府投入大量的人力、财 力和物力来维护古城,但是缺少了本土纳西居民的参与,缺少了历史文化的积淀,也只能流于表面,承载着民族传统的古城也只能在无节制的人口置换下失去它的文化内涵。 3.对旅游资源的开发不科学 丽江市古城管理局关于“古城保护民居修复工作调查”,载自丽江市古城管理局资料( 2008)。 8 旅游资源和旅游环境质量是旅游业赖以存在和发展的基础,旅游对环境尤其是自然环境造成的严重破

27、坏不仅会阻碍旅游业本身的持续发展,而且也会带来相关的负面效益。目前,丽江旅游资源开发盲目 、粗放,利用不合理,政府有关部门 在开发旅游资源时,急于早日获得经济效益,便急功近利,盲目进行探索式、粗放式的开发。并且重开发,轻保护,造成 了许多不可再生的 珍贵旅游资源的损害和浪费。政府管理和保护措施不当 ,文明建设滞后,致使名胜古迹受损,以及旅游环境超过其承载量。近年由于丽江玉龙雪山大索道的开通,而由此产生的巨大的热能效应致使冰川和积雪渐渐消融,长此以往的结果将是非常严重的。虽然雪山索道产生了非常可观的经济效益,但是它所带来的却有可能是雪山的永远消逝。 另一方面,旅游文化资源的保护和开发不平衡,对民

28、族文化资源开发过度,造成了民族文化价值观的退化遗失与扭曲。 4.政府监管力度 弱,资源配置不合理 丽江旅游业的核心是传统的民族文化,旅游消费可以说是对民族文化的消费。 这就致使经营者为经济利益所驱使,而在旅游市场上对文化标志以及民族文字和符号的滥用,过度的标志化和商品化,在一定程度上扭曲了传统文化的内涵,造成民族文化的缺失。政府在这一方面并未建立完整的制度体系,因此在整顿治理的时候也只是治标不治本,无法根除。另一方面,在对旅游业的监管中,政府对于人力资源的管理不够重视,从业人员结构分配不合理。对于旅游从 业人员的素质没有进行系统专业的培训,没有形成严格的资格认证体系, 缺乏专业的管理型人才,对

29、于旅游科学研究工作不够重视。对于基础设施以及安全问题还有待改善以及合理规划。 (二) 政府监管中出现问题的原因 经过对丽江旅游业发展中政府监管存在的问题的分析,从中找到影响政府监管的因素,只有科学客观的认清这些因素在政府监管中所产生的影响,才能对症下药,提出解决对策。 1.“经济建设型政府”向“公共服务型政府”过渡的阶段出现 矛盾 丽江作为一个少数民族自治地区,其具有民族自治地区的历史局限性。过去发展水平相对落后,特别是经济发展水平的滞后和公共财政的匮乏,迫使政策主体出于发展经济的使命感,而以经济建设为中心。民族自治地方因其本身的特殊性,在公共服务方面与一般的政府相比也有所差异,不但涉及到特殊

30、 的地理位置和民族环境,还要顾及民族团结以及民族文化的多样性。随着社会与经济 的 不断发展,政府 职能的开始转变。在经济本位和公共服务两个理念的转变过程中,就 出现 了 一系列不适应当前发展要求的问题,从而产生矛盾。这是政府转型时期所必须经历的阶段,也是民族自治地方政府行政理念转变的必经之路。 9 2.政府监管理念滞后,监管措施缺乏科学研究 在旅游环境监管中出现的很多问题都是因为政府监管理念没有与时俱进,只顾开发不管保护,热衷于眼前的既得利益而忽视了未来的发展。政府缺乏深入的调查研究和全面的科学论证、评估与规划,盲目开发,疏 于维护。旅游产品同质化现象严重,旅游区域发展空间不合理,还有旅游资源

31、中文化内涵的缺失,都是因为政府在积极发展经济的同时,却没有合理协调好现实情况,管理制度跟不上飞速发展的旅游市场,缺乏创新发展的理念和方式。 2008 年 1 月中旬,丽江古城被指责过度商业化、原住民流失,联合国派出检查组,导致丽江陷入被亮“黄牌”的尴尬境地。 虽然丽江成功创造出了独特的“丽江模式”来发展旅游业,但是我国旅游业起步晚,发展速度较快,容易引起盲目的借鉴和追风,丽江旅游业的发展模式在一定程度上也受到前人的影响,而这些借鉴而来的因素并不一定 适用于丽江的实际情况。很多时候在缺少调查研究和科学理论的支持下,就盲目追求所谓的“旅游时尚”。政府在“推出去”和“引进来”的问题上没有调控好,因为

32、偶然的成功而盲目追风,造成丽江古城内太多的现代 娱乐场所和一些不知所谓的文化变异现象,也直接导致了严重的人口置换 。招商引资而来的是丽江古城“外来文化”的侵入和本地居民的迁出,使古城原来特有的文化受到影响,许多毫无地方特色的旅游商品走入整个丽江古城,并逐渐取代了传统文化的商品。政府没有意识到所谓的旅游时尚并不符合丽江的文化内涵与民族精神,也不是丽江旅游发展的长久之计。 3.旅游业发展 丽江旅游业的发展一直呈上升趋势,而且每年接待游客人数也是居高不下。为了提高丽江的吸引力和竞争力,政府不得不“推陈出新”,寻求新的旅游资源和热点。这就造成了环境的过度开发,过热的发展趋势也不利于政府的监管和问题的解

33、决。并且某些旅游从业者利用一些当地文化生态中没有任何依据的人造景点或者伪风俗来吸引旅游者消费,胡编乱造各式解说和文化标签,导致了民族文化的真实性被掩盖和歪曲,不利于民族文化内涵的传播。高速的发展还造成了旅游市场注重景点上宽泛的游览,而忽视对旅游项目的精心设计以及游客的体验参与,还有 质与量的均衡发展,缺乏深度。 4.没有完善的法律法规作为依托 任何产业若是不纳入法律议程,没有法律法规作为规范行为的依据,它就不可能长久持续并且稳固的发展下去。法律法规的完善并不只是丽江政府所面临的问题,而是全国旅游产业必须面对和亟待解决的问题。我国的相关法律还不够完善,对于第三产业复杂且多元化的产业结构还处于研究探索阶段,没有完整严密的法律体系来处理旅游业中相关问题,通常情况下都是通过其他行政法规来解决。但也有发生问题却没有相关规定的情况发生,无法可依,无据可循,政府又没有相应的预警能力和规章条

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